特种设备安全监察工作改革的思考与探索

● 张 纲

特种设备是指涉及生命安全、危险性较大的设备设施，包括锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆等。特种设备不仅是经济建设的重要基础设备，也是人民群众生活不可或缺的基础设施。国家高度重视特种设备安全监察工作，通过长期探索与实践，逐步形成了具有中国特色的特种设备安全监察制度。作为社会主义市场经济的一个领域，如何构建更加科学规范、运行高效的特种设备安全监察制度体系，亟待用改革创新的理念继续研究与探索。

一、新形势

我国特种设备安全监察工作已有57年历史，改革开放后步入发展快车道。国家建立监管制度、健全专门机构、完善法制建设，形成了全过程安全监察的工作体系，实施了安全监察与检验检测相结合的双轨体制。多年来，特种设备万台设备事故起数、死亡人数持续下降，为促进我国经济社会快速持续健康发展发挥了重要作用。进入新时期，特种设备安全监察工作出现了一系列新情况，面临着新的形势，主要表现在：

（一）设备数量快速增长。随着我国经济社会的发展，特别是工业化、城镇化进程的加快，特种设备总量迅猛增长。10年来，我国特种设备平均增速达到10%以上，截至2012年底，全国在用特种设备总量已达788万台，进入新世纪后设备总量翻了近两番。同时，使用范围越来越广，从城市到乡村，从工业生产到人民生活，特种设备已覆盖到所有地域、各行各业。传统的监管模式，显然不能适应新形势的要求，探索“权责对应、多元共治”的监管新模式已经成为亟待解决的紧迫问题。

（二）科技进步日新月异。技术创新促进特种设备向大型化、高参数、高风险发展，新材料、新结构、新工艺层出不穷，在役设备的长周期使用等都对安全监察提出了新要求。特别是现代信息技术的应用，催生着特种设备监管方式和内涵的创新，例如，基于信息技术的动态监管、基于信用采集的分类监管、基于风险分析的分级监管等，将深层次地影响着安全监察的模式与效能。

（三）安全监察与节能监管并举。2007年我国新修订的《中华人民共和国节约能源法》，将高耗能特种设备纳入了国家监管范畴；2009年国务院新修订的《特种设备安全监察条例》具体提出了相关高耗能特种设备节能监管内容，这是优化政府管理资源、促进特种设备安全与节能协调发展的一项法律措施。鉴于安全监察主要体现为监管制约，而节能发展则更多体现为激励引导，因此需要加快实现监管方式与机制的协调衔接。从这个意义上说，节能监管工作不仅赋予了安全监察机构的新职能，也提出了创新监管模式的新要求。

（四）开放型经济体系建设加快。在全球化、市场化大背景下，着力培育开放型经济发展新优势涉及到多个领域。世界各国特种设备安全监管模式不尽相同，但共同点是重视市场在配置资源中的基础性作用，包括准入制度、抽查制度、检验制度以及社会监督制度等。我国这些基本制度的建立源于计划经济时期，现阶段有序推进特种设备制造许可、人员资质、标准制订、检验检测等方面的国际接轨，营造无差别、高效率的市场环境，对于增强产业核心竞争力、维护国家利益、促进外贸发展都是重要的。特种设备监管模式的变革不仅是经济发展方式转变的要求，也是开放型经济体系培育完善的需要。

二、新思考

转变政府职能是行政体制改革的核心。按照社会主义市场经济的改革方向，要更加尊重规律，转变政府职能，处理好政府与市场、政府与社会的关系，以促进特种设备安全与节能事业的可持续发展。

（一）深化监管模式改革。改革监管模式，是促进政府职能转变的重要内容。我国特种设备行政审批制度建立于改革开放初期，实施30多年来，在促进特种设备质量提升、保障特种设备安全使用方面发挥了重要作用。近几年，特种设备安全监察部门探索了审查、批准、监督“三分离”的行政许可改革，在规范运行、监督制约、提高效能等方面取得了明显成效，但也存在着改革不彻底、权责不对应的问题。从长远看，根本出路是按照国务院行政审批制度改革的方向，逐步探索审批主体的转变，将具体审批工作交由中介机构、社会组织承担，而政府部门主要履行制定规则、监督执法、咨询服务等职能，真正实现特种设备安全监察机构由“监管”重回“监察”的角色。这种转变具有审批制度改革的彻底性，与国际通行做法接轨。

（二）推进检验工作改革。特种设备检验检测力量由二部分组成，一 是隶属政府的检验机构，二是包括企业自检、行业检验机构等社会检验力量。监管部门所属的检验机构目前具有两重性质：一方面是政府履行监管职能的基础，为特种设备安全监察提供技术支撑；另一方面则面向市场，为社会提供检验检测技术服务。在市场经济充分发展的条件下，两种检验职能应予以分离，不宜混淆。鉴于特种设备涉及国计民生、公众安全，各级政府须保留一支足以支撑监管履职的检验技术力量，主要承担监督检验、风险监测、预警评估、事故调查以及基础研究等工作，对此类检验机构，各级政府应给予充分的经费保障和政策支持，使其成为行政监管部门强有力的技术支撑。另外，对大量承担社会委托检验检测任务的机构，要按照国务院提出的高技术服务领域的发展方向，面向服务市场，打破地域限制，探索检验检测机构新的发展方向（如非政府组织），实施跨地区、跨行业联合重组的模式，在更高层次、更广领域实现检验检测机构的做大做强和集约化发展，打造“中国特检”的世界品牌。

（三）发挥社会组织作用。近些年，特种设备安全监管部门在这方面进行了有益的探索，通过政府委托、购买服务等方式发挥社会组织的作用，强化指导和管理，规范社会组织的运作，取得了较好效果。今后可在以下几方面进一步加大力度，谋求更大突破：一是研究特种设备监管模式的顶层设计，按照与市场经济相适应的社会治理结构的建设方向，明确相关社会组织在制度框架内的定位；二是选择切入点，根据社会组织发展情况，逐步让其有序承接政府委托或转移的社会管理工作，支撑审批制度改革，促进政府职能转变；三是指导、监督社会组织加快形成行业自律、健康发展的运行机制，使其真正成为社会管理的重要组成部分；四是促进社会组织提供更多优质的公共服务，包括政策咨询、技术支持、信息交流、国际合作等，在政府与企业间发挥出应有的桥梁纽带作用。

三、新探索

广东省处于改革开放的前沿，市场发育程度较高，经济社会发展正全面进入转型期，深化行政审批制度改革、进一步转变政府职能的要求十分紧迫。广东省2012年底在用特种设备达到96万台（套），总量和增幅均排在全国前列，安全监管矛盾十分突出。在广东省进行特种设备安全监察工作改革探索，具有很强示范意义。经国家质检总局同意、广东省政府批准，广东省质量技术监督局选择数量最多、公众关注度最高、影响最大的电梯设备，作为特种设备安全监察工作改革突破口进行探索。

广东省电梯安全监察模式改革的方向是：坚决转变以强化行政手段为主要方式的传统监察理念，厘清政府与市场的边界，形成以电梯安全主体责任落实为核心，社会救助及时、各方监督有力的运行机制，营造自我约束、优胜劣汰的市场环境。具体改革方案是：明确一个责任、实施两项改革、建立两项制度。即落实企业主体责任，每一台电梯都必须明确一个“使用权者”，由其承担安全首负责任；改革电梯维保模式，推进制造企业为主体的维保体系；改革电梯检验模式，发挥社会检验力量的作用；构建电梯安全责任保险制度，发挥保险机制在事故赔付和风险防范中的作用；构建落实电梯维修改造资金的制度，解决电梯维修改造资金的保障渠道。

目前，广东省已在广州、东莞两市全面铺开各项改革。两市70380台电梯明确了使用管理责任主体，“使用权者”的“首负责任”逐步深入人心；按照国务院批准广东省行政审批改革先行先试的意见，广东省不再实施电梯安装、改造、维修单位许可，由制造企业维护保养电梯的比例逐步提高；财政划拨3000万元专项经费，监管部门组织所属检验机构对34084台在用电梯进行监督抽查，为推动电梯定期检验社会化创造条件；两市64%的在用电梯投保第三者责任保险，以保险公司为主体的电梯事故社会救助系统已初步形成；省住建厅指导各地提取住宅专项维修资金进行电梯维修和更新改造，解决电梯维修资金短缺问题。

广东省特种设备安全监管体制改革探索刚刚起步，尽管选择的是八类特种设备中的一种，而且目前仅在二个市试点，但展示出的改革理念、发展方向具有深远意义，至少体现了以下三点：一是更加突出了企业安全主体责任。按照“权责对应”原则，企业承担首负责任，也赋予了企业依法选择检验机构的权力。二是更加突出了社会组织作用。相关社会各方在竞争中提供安全技术服务，同时加快建立社会救济与责任保险制度等。三是更加突出了政府监管的科学定位。在市场经济条件下，政府监管功能主要表现在制订规则、监督检查、营造和维护公平竞争的环境。