失地农民收入问题研究综述*

2013-01-30宋建辉孙国兴

中国农业资源与区划 2013年6期

宋建辉，孙国兴，崔凯

(天津市农村经济与区划研究所，天津 300192)

近年来，我国城市化水平加快推进。截至2011年底，我国以城镇人口占全国总人口比重计算的城市化率达到51.3%，全国城镇人口首次超过了农村人口。城市化水平的提高使大量农村集体土地转为城市国有土地，产生了大量“种田无地、就业无岗、社保无份”的失地农民。然而，土地对于农民来说具有特别重要的经济价值和社会价值，土地是农民的衣食之源，生存之本，发展之基。农民失去了土地，也就等于失去了最基本的生活资料及生计来源。现阶段，我国采取一次性货币补偿安置只是解决了失地农民的眼前利益，已有大量实证调查显示该种补偿在结果上无法恢复被安置者失地以前的收入和生活水平。多数情况下，用地单位即便及时足额给付了经济补偿，失地农民在一段时间后仍会处于贫困状态，且很少能享有和城市居民一样的社会保障来保证其基本生活。据九三学社于2003进行的一项调查表明:60%失地农民的生活十分困难，而有稳定经济收入、没有因失地影响基本生活的只占30%［1］。实际上，失地农民问题的本质是生计问题，而生计问题的核心在于收入问题。基于此，笔者以收入作为失地农民问题的研究视角，通过对已有相关研究成果的梳理，力求明确未来失地农民问题的研究方向与主题。

1 失地农民与失地农民收入

对于“失地农民”这一概念，当前国内外学界并未形成统一认识，尤其国外针对类似中国现阶段农民失地现象的直接研究较少。然而，国外关于非自愿移民方面的研究则对目前国内失地农民问题研究可提供有益的参考。非自愿移民指因兴建工程项目而引起较大数量的、有组织的人口迁移及其社区重建活动。非自愿移民中，涉及的人口大部分是农民，也就是说这部分人口也可称为失地农民［2］。国内相关学者则从各自视角对这一概念分别给予了不同界定。宋春玲认为失地农民是指在我国城市化背景下因自己承包的土地被征用而丧失土地的农民［3］。刘翠霄认为失地农民是指那些原来拥有土地并且以土地收入为主要生活来源的农民，其土地被政府部门或开发商征用了，征用者只提供给农民有限的补偿费而不负责为其安排工作，有限的补偿费根本无法保障失地农民的长期稳定生活问题，这些没有稳定生活来源又失去了土地的农民被称为失地农民［4］。金丽馥指出，失地农民是依法被全部或部分征用承包地的农民［5］。潘光辉则认为失地农民是指因土地被征用等各种原因而失去大部分或全部土地的农民［6］。总体而言，现有研究揭示了失地农民“被动失地”这一基本特征，指出了农民失地后对其未来生计的影响。综合已有理论观点，失地农民特指工业化、城镇化进程中，农村集体土地因非农建设需要被征收或征用而导致失去全部或绝大部分土地的农民。他们有的在失地时已转居转工，在户籍上成为城市居民;有的在失地时未转居，户籍仍为农民。然而，他们与未失地农民相比，失去了籍以营生的土地;与城市居民相比，则在工作选择、权利待遇、生活方式等方面也有诸多不同，处于农民与市民的边缘化地带。

城市化的快速推进直接带来农民收入来源和收入方式的变化。以前从土地上获得的实物产出直接被有限的补偿款替代，农民暂时获得了补偿性收入，却失去了基本的生计来源。农民失去土地之后，多数人收入减少，生活水平降低。“收入”辞海中释义为收进的钱物。据此，失地农民收入可理解为农民失去土地后为维持生计所获得的财物，其通常包括征地补偿收入、就业工资收入、社会保障收入、财产性收入及其他正当合法途径获得的收入。城市化的重点在于减少农民，有利于城乡统筹、缩小城乡差距、带动农民致富，而不是让农民以土地换贫困、由农民变为城市贫民。

2 失地农民征地补偿收入

国外对失地农民征地补偿制度较为健全，征地程序公开、透明，补偿范围较全面合理。如英国《都市与乡村计划法 (1962年修正案)》提出被征土地按市价补偿，其补偿范围和标准为:土地 (包括建筑物)的补偿，其标准为公开的土地市场价格;残余地的分割或损害补偿，其标准为市场的补偿价格;租赁权的损失补偿，其标准为契约未到期的价值及因征用引起的损害;迁移费、经营损失等干扰的补偿;其他必要费用支出的补偿［7］。美国、加拿大、德国、日本等其他国家法律也都规定按土地征用前的市场价格给予补偿，不仅补偿被征土地的现有价值，而且还应补偿被征土地可预期、可预见的未来价值。由此可知，国外针对失地农民征地补偿标准较为科学、公正，农民失去土地后基本能得到公平合理的补偿。而我国《土地管理法》规定，被征用的土地补偿费为该土地被征用前3年平均产值的6～10倍，安置补助费为4～6倍，如果土地补偿费和安置补助费不能使需要安置的农民保持原有的生活水平，可增加安置补助费，但这两项费用总和不能超过土地被征用前平均年产值的30倍。蒋和胜、涂文明依据以上法律规定结合全国典型省区具体征地制度和征地实践测算的征地补偿费，东部地区大约为3万～12万元/667m2，中西部地区大约为1.5万～6万元/667m2。有限的土地征用补偿费在经过乡镇提留，村社留存后，剩余部分再按一定方法分配到农户手中，这种补偿水平人均仅能维持基本消费2～3年［8］，尚不能解决失地农民的长远生计。而且，征地补偿范围过窄，仅限于土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费，国内相关土地补偿法律制度有待修正和完善以充分保障失地农民受偿权利。据山西省晋城市城区农林局经管站2007年对全市失地农民生活状况组织的问卷调查显示，10%失地农民家庭完全没有经济来源，20%无固定收入，30%的家庭仅1人有固定工作或2人有临时工作，许多失地农民家庭收入仅够维持生活，负担沉重［9］。具体到天津失地农民补偿安置而言，一个显著的特点即采用“宅基地换房”实物补偿的方式为农民解决失地后的安居住房问题，农民不必为住房无着落而发愁。然而，失去土地后，农民迫于自身技能所限无法在当地二三产业顺利实现就业，未来生存发展面临极大挑战。可见，土地一直是农民最主要的关键自然资本，农民失去了土地，也就意味着失去了最主要的经济来源和生活保障。

对于政府而言，一次性货币补偿安置简便易行，只需将安置补偿费发放给被征地农民即可，然后让其自谋出路。然而，对于失地农民来说，这种以产值倍数法为标准进行的补偿明显偏低，因为它仅仅考虑到土地本身的价值，而未考虑到土地的非农化价值及土地非农化后的增值收益。那么，工业化、城镇化进程中失地农民的利益为何受到损害呢?归纳起来主要有以下几方面原因:第一，农村集体土地产权虚置。理论界普遍认为，农村集体产权缺陷是农民利益受损的根本原因。我国现有法律规定了我国农村的土地所有权是属于农村集体，而在实践中，“农村集体”或“农民集体”是一个看不见、摸不着的“抽象的没有法律人格意义的集合群体”，是一个虚置的权利主体［10］。而西方发达国家土地征收的产权关系非常明晰，征地主体和客体都比较明确，征地双方尤其是失地农民充分享有法律赋予的各项权利并承担相应义务，有效避免了土地征收过程中的侵权行为。如美国的《联邦土地政策管理法》、英国的《强制征购土地法》都规定:在土地私有的前提下，征地双方必须在法定的权利义务框架内实施行为［11］。国外虽实行土地私有制，但在完善我国土地产权制度中仍可以有选择的吸收借鉴，使农村集体土地产权主体实体化或指定关系紧密的代理人切实维护农村集体利益。第二，现有土地征用制度不合理。世界上大多数国家法律明确规定，国家为了公共利益需要可以对土地实行征收或征用并给予补偿，且对“公共利益”界定较为明确。如加拿大依据联邦及安大略省征地法规定:征地范围严格限制在为公共服务的交通、能源、水利、环境保护、市政建设及文物遗迹保护、学校、医院、社会福利等领域［12］。美国、英国、日本、韩国等诸多国家也通过概括式或列举式对公共利益做出了准确界定以防止征地权滥用。我国《宪法》和《土地管理法》对征地问题同样做出了规定，然而却未对“公共利益”范畴做出明确界定，使其成为相关职能部门和地方领导自由裁量的权力，这也为征地权的滥用提供了方便之门。另外，国土部门在征地过程中还存在征地程序不规范、“两公告一登记”制度不能有效落实、公开性不够、带有暗箱操作等行政寻租行为，严重忽视了被征地主体的参与性及对自身利益的保护。第三，城乡分割的二元制度是失地农民利益受损的体制原因。多年来，我国实行了较为严格的城乡分割的户籍管理体制，这一制度限制农业人口向非农业人口转变、农村人口向城市人口流动，且在劳动就业、社会保障、义务教育等方面构建了城乡之间难以逾越的屏障。这种城乡有别的二元政策导致了农民身份的制度安排，造成他们自身知识与技能素质上的欠缺，为后来农民失地、利益受损埋下了隐患。第四，失地农民缺乏维护自身利益的权力基础和组织保证。作为农民利益维护者的村集体，其一方面由村民直接选举产生并应忠实代表农民利益，另一方面又受乡镇一级政府领导，对政府负责。这样，在征地相关利益主体的反复博弈过程中，往往村集体组织、用地单位、地方政府形成一个共同利益集团，他们利用博弈过程中的信息不对称优势迫使失地农民被动接受利益受损的事实。此外，政府的利益本位取向和行政行为失范亦更加剧了被征地农民的利益受损。

针对失地农民补偿性收入偏低，利益受损的实际情况，相关学者从完善征地补偿的制度设计与制度创新方面提出了自己的认识。征地补偿原则方面，吴次芳、鲍海君通过对世界各国征地补偿法律资料全面搜集整理并经综合比较分析后认为:我国土地征用补偿应以市场价格为基础、以相当补偿为原则，提高征地补偿和安置标准，一次性足额支付补偿安置费［13］。对于征地补偿费用测算，朱明芬在对浙江5市255户失地农民进行问卷调查的基础上提出应参照当前物价水平、消费总体水平等因素，结合农民意愿，提高补偿标准［14］;诸培新、曲福田则依据资源环境经济总价值理论认为土地征用补偿价格构成应包括土地的直接使用价值、间接使用价值、选择价值、存在价值和遗赠价值内容［15］。在增加征地补偿标的方面，较有代表性的观点为将补偿范围扩大到包括直接损失和间接损失在内的两个方面，即将原土地征用补偿费改为包括土地所有权补偿费、承包经营权补偿费、青苗及附着物补偿费、残余地补偿费以及相关损害补偿费等。另外，相关学者还从重构农村土地产权关系、限定公共利益征地范围、完善征地补偿分配办法等方面提出了保障失地农民权益的措施。

3 失地农民就业工资收入

农民失去土地后，来自于土地上的农业经营收入明显减少，就业工资收入成为家庭收入的主要来源。对此，国外部分学者从失地农民生活现状及形成原因进行了研究，如英国历史学家考特认为英国“圈地运动”，使失地农民不是流入城市就是沦为农业工人阶级，这些丧失了一部分甚至全部收入的农民，田地拒绝了他们，去城市务工是他们唯一的出路［16］。另外，国务院发展研究中心课题组通过对北京市朝阳区、江苏省苏州市吴中区、山东省滕州市、四川省双流县1 106户农民的深度访谈且经过对所获调研数据统计整理分析获知，农民失地后就业性工资和劳动报酬收入占家庭总收入的比重由失地前52.5%提高至失地后58.8%，来自于土地的农业经营收入占家庭总收入的比重则由失地前31%迅猛下降至7.1%［17］。就业工资收入在家庭总收入中的比重虽有较大上升，但实际月工资额却相当有限。从已有资料来看，江静等采用个案分析法选择以北京市朝阳区来广营村为案例，通过对村内农民失地情况的全面调查获悉，全村1 242名失地农民中乡、村两级安排其中920人就业，月均工资性收入仅2 000元［18］;程同顺等通过对天津市东丽区华明镇“宅基地换房”项目的案例研究获悉，当地街道办为失地农民所提供一些保安、环卫工作，其月均工资收入只有800～1 000元［19］;而干经天等通过对失地农民的课题调研表明:上海市某镇2 025名失地农民中，参加培训者共1 503人，真正就业者1 089人，月平均工资仅786元［20］，难以维持失地后逐渐增加的日常生活开支。尽管以上各地所获调研数据时间不同，然而就现实实际生活需求而言，失地农民月均就业工资收入总体上是偏低的。诸多调查表明，农民失地或城市化后消费与生活支出相对增多，生计更加艰难。据笔者对天津市区周边12个涉农区县113位失地农民实际访谈获悉，农民失地后月人均生活消费支出至少在600元以上，占其月均收入的50%以上。

失地农民就业工资收入偏低，有其深刻的历史与现实背景。首先，计划经济时期，政府采取“谁征地、谁安置”原则，失地农民不存在失地后失业问题。然而市场经济条件下，随着市场经济体制的逐步建立和户籍制度与劳动用工制度的不断改革，传统的安置方式已逐渐在实践中失去最初的作用和意义。其次，就现实外部经济环境而言，征地速度更是超越地方经济发展水平，导致大量农民失地失业。本来，征地是城市化和工业化的必然结果，也是让更多农民离开土地，在城市非农部门获得就业机会，使农民能够分享经济发展和城市化带来的利益［21］。不过，这种超越地方经济发展水平的征地非但不利于农民致富，反而由于非农产业发展乏力造成大批农民无法实现充分就业。另外，失地农民就业渠道偏窄。从已有调研结果看，天津市区周边失地农民多通过自身社会关系获得就业机会，借助职业介绍机构或网络信息平台获取工作机会极少。最后，从失地农民自身来讲，其文化素质低、专业技能差也限制了在就业市场上的竞争力。多数失地农民由于年龄偏大、文化程度低、观念保守而导致其在就业中的学习能力与适应力差、掌握新知识和新技能难度大，成为一个缺乏竞争力的弱质群体。以上诸多因素造成失地农民就业机会少、工资收入低，有些单位支付给失地农民工资甚至低于当地最低工资标准。

对于失去物质性和生产性资产的农民而言，就业收入构成大多数失地农民的生存策略的核心内容［22］。促进就业方面，国外多通过提供有针对性技术培训与职业教育、培育主导产业或发展第三产业等方式促进失地农民就业机会增加。如美国于20世纪60年代开始陆续颁布了一系列关于职业教育和职业培训的法令，通过法律的方式促进和提高了失地农民的受教育程度和就业能力［23］。德国、日本等诸多国家通过劳动者技能培训，最终形成了培训-就业-保障的良性循环。而国内多措并举、加大力度推进就业也成为学界促进失地农民收入提高的可行路径选择。一是积极探索失地农民的就业安置方式。征地拆迁方案实施过程中，基于“谁用地、谁负责”原则，政府应通过税费减免、社保补贴、岗位补贴等优惠政策引导和鼓励用地单位提供一定数量的就业岗位给失地农民;地方劳动保障部门还可通过政府购买方式提供市政维护、园林绿化、城市环卫、社区保安等公益性岗位，帮助失地农民安置就业。二是加大失地农民自身专业技能培训。针对失地农民专业技能较差的现实，应以市场需求为导向，结合企业用工要求和失地农民意愿、爱好、性别等具体情况开展针对性和专业性培训，促其掌握实用技术、提高转岗就业能力。三是努力开发就业岗位、创造更多就业机会。从外在宏观角度，部分学者建议选择城乡结合部或城市郊区等失地农民较多地区积极发展小城镇，通过小城镇中乡镇企业或个体私营经济发展来促进失地农民就业。四是鼓励自主创业。政府应当将失地农民纳入创业扶持政策范围，在小额贷款、税费减免、技术指导等方面给予扶持和倾斜［24］，用创业带动更多就业。此外，相关学者还从转变就业观念、建设就业信息网、搭建就业平台、实施失业救助、鼓励非正规就业等方面提出了推进失地农民就业、增加收入的具体措施。

4 失地农民社会保障收入

农民失去土地之后，传统土地保障功能被弱化的同时尚无法享受到与城镇居民同样完善的社会保障。当前，世界各国都坚持把社会保障作为保证国民经济持续健康发展的内在稳定器，纷纷通过立法保证社会保障政策的实施。英国在工业化过程中为缓和社会矛盾分别于1601年和1975年制定了《济贫法》和《斯宾汉姆兰条例》，规定如果劳动所得不能维持生活，可获得政府补贴;德国则于1957年颁布《农民老年救济法》，通过法律途径建立起农民养老保险制度［25］。纵观国内各地推行的失地农民社会保障方式，主要是提供一定程度的养老保障，失地农民达到退休年龄后每月领取相应数额的养老金。如天津东丽区华明镇允许达到退休年龄段失地农民每月领取500元养老保障金［19］，浙江嘉兴给予劳动年龄段以上失地农民每人每月养老基本生活保障金580元［21］，北京朝阳区来广营村则对年龄较大失地农民执行退休政策，退休后每月可享受1 000元退休金［18］。这些养老金在一定程度上减轻了农民失去土地保障之后的后顾之忧，使其老年基本生活得以维系。另外，北京、天津等地还为失地农民提供医疗保障，当地政府依据农民失地后生活就业情况分别为其出资选择加入新型农村合作医疗或城镇基本医疗保险体系，切实降低失地农民医药费负担;苏州则为暂时失地未就业农民提供一定数额生活补助，解决其当前生活来源问题。然而，各地在失地农民失业保障、提供专业培训和知识技能学习等保证未来持续生存的发展保障项目仍处于空白或探索阶段，社会保障内容仍有待进一步充实完善。

与之前相比，失地农民社会保障待遇虽有提升，但仍远低于各地当年度城镇企业退休人员养老金标准，无法充分有效满足养老生活需求，使其生活压力增大、生活水平降低。同时，各地社会保障制度执行过程中仍存在缴费标准过高问题。仅以养老保险缴费标准看，最高个人要承担65%的缴费比例，即使低的至少也要承担20%的缴费比例，动辄上万乃至几万元的缴存金额对于失地农民而言确实负担沉重，进而导致其参保积极性不高。而在这方面，韩国于20世纪70年代开展新农村运动中针对失地农民的安置政策值得借鉴。韩国把城市化和新农村建设中出现的失地农民归属于整个社会保障框架内，政府通过“基础生活保障制度”给予失地农民补贴，各个地方政府也都建立了公共保健所。另外，韩国政府还于20世纪80年代后实行了科技农业教育和金融贷款制度，最终使失地农民得到了妥善安置［26］。可见，解决失地农民安置问题应积极实行城乡统筹，将失地农民纳入城镇社会保障体系，进而在保障其基本生活稳定的前提下努力通过专业技能培训和政策扶持增强未来持续发展能力。同时，国内各地在失地农民社会保障制度改革实践中也采取了诸多有益的对策或措施正在朝这一方向努力。首先，强化政府财政投入。政府在失地农民社会保障制度建设中应居于主体地位，承担主要责任，这就要求发挥政府主导作用，加大财政投入力度［27］，相应降低个人缴费负担，提高保障水平。其次，完善社会保障体系内容。构建社会保障目标不仅停留在保障失地农民基本生活上，更应保障其持续的生存与发展，为此在不断充实完善现有养老、医疗、最低生活保障基础上，还要积极拓展和强化教育培训、促进就业、留地与调地安置等。再次，健全监管体系。各地在失地农民社会保障资金管理和运营过程中正在逐步强化监督机制，确保资金有效运营和及时发放。

5 失地农民财产性收入

此处财产性收入主要包括股权分红、租金、利息、股息、集体财产分成收入等，财产性收入是实现失地农民生计可持续的有益补充。国外学者关于财产性收入问题研究较为深入，如Martin Bernstin在前人研究基础上对周期性的财产收入问题进行了系统研究。然而国外在这方面研究多停留于金融市场与资本情况的探析，对农民尤其失地农民财产性收入研究甚少［28］。同样，国内关于失地农民财产性收入的研究也处于探索或初始阶段。对现有有限资料的综合分析发现，股权分红已成为部分地区失地农民财产性收入的主要来源。土地征用流转实践中，北京市、江苏苏州、福建泉州和漳州等地尝试实行土地股份合作制，即以征地补偿安置费或以经批准的建设用地使用权作价入股，农民成为用地单位股东且利用土地经营所得按股份取得分红收入。股权分红一定程度上保证了失地农民可以长期分享工业化、城市化发展成果，为实现收入增长探索了新路。如杨嘉莹对北京市丰台区草桥村实地调研获知，该村自1999年实行“土地变资产、农民成股民”股份制改革以来，极大程度提高了失地农民收入水平。2008年，草桥村包括股权分红在内人均年收入达3万元，每个村民股东平均身价达50万元［29］，有效保证了失地农民获得土地增值收益、切实维护了其长期利益。另外，租金收入也有效促进了失地农民财产性收入增长。城市近郊工商业发达、流动人口较多，失地农民大多将自有宅基地上住房或临街商铺店面用于出租，从中获得不菲的租金收入。据黄建伟对我国东中西部地区典型省份城乡结合部79户失地农民家庭实际调研表明，农民失地后户均出租收入达370.3元，为失地前出租收入的2.52倍［30］，部分缓解了农民失地后的收入困境。此外，个别地区失地农民还通过将征地补偿安置费用于投资理财获得利息或股息收入、分享集体财产收入等途径努力促进家庭收入来源的多元化。

6 评述

纵观已有研究，学界从不同角度对失地农民问题展开了深入分析，充分认识到收入对于失地农民生存与发展的重要意义。农民失地是经济社会发展、工业化、城市化进程中的必然结果，失去土地的农民天然地失去了其赖以生存的保障基础，未来生计状况令人担忧。基于对失地农民生计可持续和收入持续增加现实研究之需要，针对失地农民收入问题研究尚存在以下不足和有待深入研究的地方:首先，失地农民收入问题专题研究明显不足。已有研究成果多集中于失地农民补偿安置、就业、社会保障、权益受损与保护、市民化与社会适应性等方面，这些研究大多间接涉及失地农民收入和生计问题，然而专门从收入视角研究失地农民问题文献则相对较少。由于对失地农民收入与生活状况、利益诉求等方面内容调研不足，缺乏反映失地农民生计状况的第一手资料，使得这方面研究成果对现实状况的理解和把握不够透彻与深入，进而导致研究结论的专门性、针对性、可行性与说服力不强。其次，失地农民收入保障长效机制研究有待深入和强化。相关学者对失地农民收入研究多停留于对其当前生活状况的简单描述和改善的政策建议，很少从可持续发展角度探讨构建失地农民收入保障的长效机制。失地农民生计的可持续要求其收入来源能够得到长久的政策支持和保障，其生存的物质条件和物质基础能够随着社会的发展而进步。这要求在考虑失地农民问题时，不应只关注其短期生存质量，还应努力使其具有长期持续发展能力。第三，对失地农民收入问题缺乏系统性研究。当前，理论界对失地农民问题研究尚处于探索和初始阶段，特别是对失地农民收入问题研究还不够全面、深入和具体。故对失地农民收入与生活现状、失地前后收入状况对比、收入水平提高制约因素、保障收入提高对策措施等问题进行深入而系统地研究，对有效促进失地农民收入提高和生计可持续、实现城乡统筹发展具有重要的现实意义。第四，对失地农民收入问题研究视野有待拓宽。通常，相关学者多局限于本地区的失地农民问题研究，研究视野有待进一步拓宽。西方发达国家工业化、城市化进程较我国发展更为成熟，其在解决失地农民收入问题方面有着丰富的经验教训。后续研究中，学界可通过具体分析国外解决失地农民收入问题的社会经济背景和具体措施并有选择性地加以吸收借鉴，最终为我国妥善解决失地农民收入问题提供有益的参考。

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