网络时代版权行政管理面临的困境与对策

文/郭 欣

在互联网络环境下，作品复制更容易、成本更低廉，这在给作品传播带来极大便利的同时，也使版权面临着空前的风险。目前，网络侵权盗版行为已呈专业化、规模化、高科技化的趋势，整体上已经对传统版权产业的生存与发展构成了严重威胁，对新兴互联网产业的发展也造成消极影响。因而，如何进一步完善版权法律法规体系、创新执法手段、有效规范和保护网络版权是当下版权行政管理部门面临的新的课题和挑战。

一、版权行政管理部门在网络版权保护中的作用

我国《著作权法》自1991年正式实施以来，经过2001年和2010年两次修改，逐步与世界贸易组织的要求接轨，建立了以司法审判为主导的著作权保护制度，同时结合我国著作权行政管理工作的实践，对著作权采取司法保护和行政执法保护相结合的途径，即通常所说双轨制。随着近年涉及互联网的盗版侵权案件不断增加，版权行政管理部门善用自身优势，在版权保护领域发挥了重要作用。

（一）依法行使审批权，严把网络出版准入关口

2012年7月19日，中国互联网络信息中心发布的《第30次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2012年6月底，中国网民数量达到5.38亿人，互联网普及率为39.9%。[1]从纸质媒体到电子媒体，互联网时代复制、传播信息的高效便捷，使著作权的保护受到了空前挑战。网络侵权盗版行为不但严重侵害了权利人的合法权益，造成了大量的权益冲突和纠纷，扰乱了网络传播秩序，在国际上也产生了恶劣影响。面对目前网络版权保护工作的严峻形势，我国版权行政主管部门立足于依法保护著作权人的合法权益，严把互联网版权市场的准入关口，严格依法履行相关登记、审批职能，为版权保护打下良好基础，同时加强行政许可的事后审查工作，有效地实现了网络版权的实时监控管理。

（二）加强部门协作，重点查处网络盗版侵权大案

2010年至2011年间，新闻出版总署共批准设立互联网出版单位164家，其中民营互联网出版企业100家，占60.98%，主要经营网络游戏出版和传统出版物的网络传播业务。一方面，网络产业蓬勃发展，民营企业如雨后春笋般涌入互联网市场，另一方面，侵权盗版行为对网络出版行业的影响越来越明显，我国版权行政管理部门对网络侵权的查处力度也在随之加大。2006年盛大网络游戏公司曾悬赏800万元，联手各界力量打击私服、外挂等给本公司造成重大损失的侵权行为，然而收效甚微。网络侵权盗版已经成为我国网游市场发展的巨大不稳定因素。自2005年开始，国家版权局会同工业和信息化部、公安部开展打击网络侵权盗版专项行动（“剑网行动”），有效打击了互联网领域的侵权盗版行为，深受业界和权利人的欢迎。2010年至2011年，全国版权执法部门共查处网络侵权盗版案件1148起，已作出行政处罚的有466起，移送司法机关追究刑事责任的有66起。[2]有效打击了网络侵权盗版违法行为。2012年6月29日，国家版权局公布了2011年度查处的侵权盗版十大典型案件，其中涉及互联网的案件就有六件，分别涉及网络文学侵权盗版类案件、网络提供侵权软件下载类案件、网络游戏侵权盗版类案件、利用互联网销售盗版书籍类案件、网络销售盗版蓝光光盘类案件等多个种类。[3]面对逐年增多的“涉网”侵权，出版行政执法部门如何在新形势下把握好自身职责，发挥好管理职能，创新版权管理手段，是目前各级版权行政执法部门需要深入思考的问题。

二、网络环境下版权行政管理面临的困境

（一）网络版权保护立法不完善

自1991年《著作权法》正式实施，我国已形成了以《出版管理条例》《互联网出版管理暂行条例》《信息网络传播权保护条例》《计算机软件保护条例》《互联网著作权行政保护办法》《著作权行政处罚实施办法》等一系列法律、行政法规和部门规章，形成了较为完善的网络著作权保护法律体系。然而，现有的法律法规也存在一些不完善之处，给网络版权的保护特别是网络版权行政管理带来不便。

在行政执法权方面，《互联网著作权行政保护办法》中规定，各级版权行政管理部门对侵犯互联网信息服务活动中的信息网络传播权的行为实施行政处罚，侵权行为实施地的著作权行政管理部门为具体侵权行为的管辖机关。侵权行为实施地包括提供互联网信息服务活动的服务器等设备所在地。但是现实查办的大量案件中，网络服务器和网站往往是异地的，常常是版权管理部门接到投诉，找到了侵权网站，而服务器却在别的省份甚至境外，跨区域、跨国执法面临着管辖权的问题，这为版权行政管理部门的执法行为增加了难度。

在法律责任设置方面，现有法律对网络服务提供商侵犯著作权的行为设置的处罚数额较小，处罚种类单一，不利于对网络经营者形成震慑。《互联网著作权行政保护办法》规定，互联网信息服务提供者明知互联网内容提供者通过互联网实施侵犯他人著作权的行为，或者虽不明知，但接到著作权人通知后未采取措施移除相关内容，同时损害社会公共利益的，著作权行政管理部门可以责令停止侵权，并处没收违法所得；处非法经营额3倍以下的罚款或者10万元以下的罚款。这一条款设置的处罚方式——责令停止侵权实际上是一种民事法律对侵权行为的救济手段，用于行政管理场合并无不当，但是面对猖獗的网络版权违法显然力度不够，行政处罚法中设定了如责令停产停业在内的较为严厉的处罚手段，而网络版权保护的行政管理相关立法中对此运用较少。此外，罚款额度较低。2012年公安部督办的沈阳盛大传奇私服案，涉案人数多达40多人，涉案金额达到5.6亿元。相对侵权行为带来的巨大利润，法律设定的违法成本太低，不足以遏制愈演愈烈的网络侵犯著作权行为。诚然，对一些触犯刑法的网络盗版案件移送司法审判可以一定程度上弥补合法权利人的损失，并从刑事角度对侵权人进行制裁，但是行政管理手段对维持良好互联网版权市场的秩序是不可替代的，我们在纠正现实执法中存在的“以罚代刑”的错误观念的同时，也要注意“以刑代管”同样是不可取的。

（二）网络版权行政执法力量与专业程度欠缺

在我国当前的互联网环境下，侵犯著作权的行为每一分钟都在发生，涉及的不仅有文字作品，而且还有音乐作品、电影作品、软件等。网络环境下的版权侵权行为发生范围更加广泛、侵权行为更为隐蔽，而网络版权保护措施往往捉襟见肘，面临着巨大的挑战。[4]目前世界上多数国家对网络环境下的著作权保护主要采取司法保护途径，而我国之所以采取双轨制的保护模式并强化网络版权行政执法，一方面是基于互联网环境下版权保护工作的现状，另一方面是从我国与国外相比不发达的著作权集体管理组织和不完善的著作权登记管理系统的角度考虑。因而，我国网络版权的保护领域行政管理机关具有不可替代的作用。

新形势下网络版权行政保护工作的加强对各级出版行政管理人员提出了更高的要求。从人员素质上来讲，网络版权行政执法专业性、技术性强，既要有专业的计算机技术人才又要求执法人员具备较高的执法业务水平。现实情况是大量地方执法机构人员不足，经费匮乏，难以满足网络版权执法活动的需要。目前基层很多地方打击盗版主要由各地文化执法大队统一执法。由于文化执法大队同时承担着文化市场监管的多项任务，往往顾及不到打击网络盗版的工作，许多地方特别是区县一级文化执法队伍本身已经出现了管理不到位，疲于应付，甚至人员断档的情况，这些现象对做好新形势下的网络版权执法工作构成了很大障碍。[5]

三、网络时代加强版权行政管理的探索

（一）推动网络版权相关立法的完善

为打击网络侵权活动制定规则，版权行政管理部门应当是主导力量，我国现有的各级版权管理部门要充分发挥专业优势，突出主体地位，积极主动地开展行政立法起草和立法建议工作，把打击侵权盗版案件和规范网络出版行业秩序结合起来，努力提高行业版权保护的整体水平。由于打击网络侵权活动的复杂性和特殊性，各个部门之间的职能交叉客观上不能完全消除，但是可以通过相关法律的完善为职能冲突寻求解决之道。这方面的典型事例如卡拉OK版权收费之争。2006年11月，文化部“全国卡拉OK内容管理服务系统”试点工作在武汉、郑州和青岛启动；几乎同一时间，国家版权局正式公告《卡拉OK经营行业版权使用费标准》，在北京、上海、广州开展试点。两个收费单位，两种收费标准，虽然相关部门有意识地回避了在同一地区试点的尴尬，划分各自领地，但是版权管理的“争利”现象已昭然若揭。2006年广州、上海文化娱乐业协会先后发表声明，在收费主体、收费标准等问题未解决之前，对于任何强行在本地区开展收费的“不合法行为”，协会将采取法律途径等多种不同方式坚决抵制。这一事件为版权、文化等执法部门敲响了警钟，“九龙治水”带来的后果不管是监管空白还是争权夺利，在损害权利人利益的同时，最终影响的都是我国版权市场的正常发展秩序。这就要求进一步完善相关法律法规，对涉及网络作品的各个管理部门相互之间的权限作出进一步明确的界定，完善诸如市场准入审批程序、法定许可的发放程序等规定，避免出现多头执法、重复审批现象。另一方面，完善中央行政机关组织法，强化国务院解决冲突的裁决权，建立部门职能冲突日常解决机制，这样一旦出现了法律保留的事项，引发部门职能冲突，就能够迅速解决。[6]

（二）建设专业化网络版权综合执法队伍

2005年至今，国家版权局、工业和信息化部、公安部联合开展的“剑网行动”已连续实施了7年，第八次“剑网行动”已于2012年7月1日正式启动，本次“剑网行动”的组织机构增加了国家互联网信息办公室，由4部委联合开展，并由4部门成立“全国打击网络侵权盗版专项治理工作领导小组”，新闻出版总署副署长、国家版权局副局长阎晓宏担任组长。[7]这标志着我国版权行政管理部门在整合有效资源，开展联合执法方面已经取得了一定的成功经验。在实践中，还应该进一步强化版权行政主管部门与公安、电信部门的沟通与合作，建立日常信息共享和侵权盗版案件线索共享平台，加强与公安机关的网监部门的合作，在证据收集、对非法网络主体采取强制措施、案件移送等方面理顺工作程序，使网络侵权盗版案件得到及时处理，保护权利人的合法利益。此外，行政执法队伍自身素质的提高是切实做好网络版权管理工作的关键。一方面要加大投入，面对日新月异的网络盗版新手法、新技术，版权监管部门在培养专业人才、购入先进设备上的投入是有效实施管理的基础。同时，要发挥行政部门的导向作用，引导国际国内计算机技术公司进行反盗版技术的开发并展开合作，为政府监管提供民间技术力量的支持。

（三）创新行政执法手段——“重奖”与“严管”并举

我国公民长期以来尊重知识产权意识不强，造成网络侵权盗版现象普遍，而政府部门的人力物力有限，所展开的打击行动不可能涵盖每一个角落，针对网络侵权盗版隐蔽性强、不易发现的特点，应当加大举报奖励工作力度，积极动员广大权利人和社会公众举报网络侵权盗版案件线索，强化公民的“合法版权受法律保护”的观念。同时，传统的版权行政执法工作在面对网络版权保护时需要制度创新。实践表明，主动监管模式是应对互联网著作权侵权的行之有效的方法。目前部分地方版权行政管理部门习惯于事后监管查处，对主动监管、预警性监管还重视不够。各级版权监管部门对本区域内较大的互联网企业应当加强主动监管，通过现场检查、法律宣教、督促企业定期报送版权证明材料等方式，将版权保护工作做到防患于未然。

（四）加快电子化版权信息管理系统建设

为适应互联网环境下版权保护工作的需要，国家版权局2007年启动了国家版权监管平台项目，力图实现对作品传播情况的全网监控。目前国家版权监管平台一期工程已开始试运行，基本实现了国家和各地版权监管系统的联网，但在系统的版权动态监管功能、版权监管覆盖面等方面还比较落后。我国版权监管系统的建设可以借鉴国外先进经验，美国版权局的电子登记、记录和缴送系统（CORDS）是其中的代表，CORDS系统可以通过互联网实现著作权的在线版权登记申请、注册与保存。如果希望现有版权网络信息系统实现其他版权保护功能的集合，在技术上还存在一些难题，反盗版检索与跟踪系统、版权交易管理系统、著作权人对作品使用情况查询系统还没有比较成功的软件被研发出来。[8]网络版权的保护工作中，系统化手段的运用非常重要，未来的电子化版权信息管理系统如果能实现版权申报、审批、交易、传播、监管信息的集成，对我国的网络版权保护工作将是划时代的进步。

[1]第30次中国互联网络发展状况统计报告[EB/OL].http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201207/t20120723_32497.htm.2012-8-2

[2]“剑网行动”已查处网络侵权盗版案件1148起[EB/OL].http://www.gapp.gov.cn/cms/html/21/367/201106/718882.html.2012-08-06

[3]国家版权局关于印发2011年度查处侵权盗版十大案件的通知[EB/OL]， http://www.ncac.gov.cn/cms/cms/website/gjbqjnew/layout3/index.jsp?channelId=3502&siteId=309&infoId=759619.2012-08-12

[4]白俊勇.网络环境下的版权执法问题研究[N].中国知识产权报，2010-08-20

[5]王志成.版权执法面临的形势和任务[N].中国新闻出版报，2011-12-08

[6]钱宁峰.从《魔兽世界》审批权之争看中央行政机关权限冲突之解决方式及其完善[J].学海，2011，(6)

[7]胡建辉.2012年打击网络侵权盗版“剑网行动”启动[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/legal/2012-07/04/c_123370278.htm.2012-07-04

[8]马海群.国外知识产权信息管理系统研发现状分析及借鉴价值[J].电子知识产权，2003，（8）