高标准基本农田建设面临困境与对策初探

黄玉娇/陈美球/刘志鹏

（1.江西农业大学MPA教育中心，南昌330045；2.赣州市国土资源局，江西赣州341000）

高标准基本农田建设面临困境与对策初探

黄玉娇1/陈美球1/刘志鹏2

（1.江西农业大学MPA教育中心，南昌330045；2.赣州市国土资源局，江西赣州341000）

高标准基本农田建设中面临主要困境有：权属调整阻力大；建设资金分散，难以形成合力；农田基础设施维护机制的缺失；公众参与机制不够健全。推进高标准基本农田建设的五点对策建议：(1)尽快制定各省的高标准基本农田建设标准与规划设计技术规范；(2)积极探索高标准基本农田建设中的产权调整机制或耕地流转机制；(3)创新土地整治机制，凝聚高标准农田建设合力；(4)完善高标准基本农田建设公众参与机制；(5)创新农田基础设施维护机制。

高标准基本农田；建设；困境；对策建议

推进土地整治，加快旱涝保收的高标准基本农田建设，是当前各级国土资源管理部门服务“三农”、保障和促进经济社会又好又快发展的重要任务，对改善农业生产条件、保护耕地生态环境、提高耕地综合生产能力和确保国家粮食安全具有积极的战略意义[1]。为完成“十二五”期间4亿亩高标准基本农田建设任务，各地正紧锣密鼓地开展高标准基本农田建设工作，然而，高标准基本农田建设毕竟是国土资源管理部门的一项新工作，在实践中遇到了不少困难。本文系统地对当前高标准基本农田建设中面临的困境进行梳理归纳，并深入剖析其原因，进而有针对性地提出了相应的解决对策，以期为健康稳妥地推进我国高标准基本农田建设提供参考。

1 高标准基本农田建设中的主要困境及其原因分析

1.1 权属调整阻力大

田块规整、以利于农业机械化的操作，是高标准基本农田建设的一个重要内容。田块规整不可避免地会对现行的田块布局进行整合与重新布局。然而，以追求“绝对公平”的家庭联产承包责任制，把“好、中、差”、“近、中、远”等不同类型的耕地按人头均匀分配，人为地导致耕地破碎化。高标准基本农田建设不仅要打破原有“支离破碎”的田块布局，还应修建相应的灌排设施和田间道路，也要占用一定的耕地面积，不可避免地要进行相应的耕地承包经营权的调整。但耕地承包经营权的调整涉及农民的基本土地权益，十分敏感和复杂，工作难度很大[2]，成为部分地区高标准基本农田建设难以顺利推进的最大障碍。即使有些地方通过相应补偿，完成了田块规整、农田基础设施配套建设，却又在大田块中重新构筑田埂作为各家各户承包地的界址，导致重回耕地破碎化状态，有效耕地面积减少、影响农业机械化操作，大大降低了高标准基本农田建设效果。

1.2 建设资金分散，难以形成合力

在“以工促农、以城带乡”，支农惠农不断加强的宏观背景下，涉农资金快速增长，相关部门都在参与高标准基本农田建设。除国土部门的土地整治项目外，还有农业部门的“高标准农田建设”、农业综合开发办的“土地治理项目”，烟草部门的“烟水烟田工程”、水利部门的“小型农田水利建设”，发改委的“现代农业示范项目”、“商品粮基地项目”、“优质粮食产业工程”，等等。但部门间的配合尚未形成默契，协作机制不够健全，各自为政，且各个部门的工作重点各不相同，建设标准不一：如国土部门的土地整治强调“田、沟、路、林、渠、村”的综合整治，追求区域土地利用结构的优化；农业部门以中低产田改造为重点；烟草部门侧重于“烟叶优质适产”的农田生产环境的建设；水利部门则围绕农田水利基础设施建设、农业防灾减灾核心展开。项目之间常常脱节，甚至存在过程性浪费或重复建设，远没有达到“1+1＞2”的效果。

1.3 农田基础设施维护机制的缺失

现行的家庭承包责任制有利于激发农户的生产积极性和责任心，但也对农田基础设施维护提出了挑战：各家只关注各自承包地的生产，对于公共农田基础设施的维护却缺乏必要的约束机制。通过农田基础设施后期管护，对农田水利及农村道路等设施进行及时修缮，确保其功能的发挥，是维持高标准基本农田的重要保障。目前，高标准基本农田建设项目竣工后主要是将项目移交给所在的村委会管护，但村委会并不是一个真正的实施主体，导致农田基础设施管护主体虚化、权责难以落实，从而使高标准基本农田建设“重建轻管”的现象普遍存在[3]。在对这几年完成的高标准基本农田建设调查中，非常强烈地感受到农田基础设施维护机制缺失对高标准基本农田建设带来的负面影响：新修的田间道路要么因频繁使用而路面坑洼不平，要么长满杂草难见路面真容；规整的灌排系统因缺乏管护而淤积、坍塌。

1.4 公众参与机制不够健全

农户是高标准基本农田的耕种主体，高标准基本农田建设是否成功，农户最具发言权，而健全的公众参与机制，是高标准基本农田建设是否符合当地实际、满足农户生产需求的重要保证。只有赋予农民充分的知情权、选择权和话语权，才能充分征询农民的意见，编制出切合当地需求的规划设计，才能在高标准基本农田建设中获得农民的支持。然而，目前高标准基本农田建设的公众参与机制尚未真正建立，突出表现在两个方面：一是高标准基本农田建设立项论证未能充分征求农户意见，特别是项目区涉及的耕地承包经营权的调整等前期工作不够充分；二是规划设计倾向于“闭门造车”，往往是“领导+专家”的规划设计模式，常常机械套用其它区域的设计模式，生搬硬套，与实际需求难以吻合，结果导致规划的灌排系统难以融入周边的水系、田间道路，不能很好地与外围交通道路系统连成一体，或者灌排设施、田间道路的设计参数与实际需求不相符，不得不进行大量的规划设计变更而影响工程进度[4]。

2 推进高标准基本农田建设的对策

2.1 尽快制定各省的高标准基本农田建设标准与规划设计技术规范

高标准基本农田建设标准与规划设计技术规范是确保高标准基本农田建设质量的重要保障。虽然国土资源部发布了《高标准基本农田建设标准》行业标准（TD/T1033-2012），并于2012年7月1日起实施，对建设目标、建设条件、建设内容与技术标准、建设程序等内容作出了具体规定，提出了土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与生态环境保持工程等田间基础设施建设技术参数要求[5]，但是，因地制宜是开展高标准基本农田建设的基本原则，不同生态区域的自然条件不同，适宜的农业生产活动不同，相应的高标准基本农田建设要求也有所不同。即使在同一生态区域内，地形地貌不同，制约农业生产的具体要素不同，高标准基本农田建设要解决的重点问题也有所不同[6]。各省应在国土资源部的《高标准基本农田建设标准》的指导下，结合本省实际，有针对性地制定各省的高标准基本农田建设标准与规划设计技术规范，从而为各地高标准基本农田建设提供技术规范，统一高标准基本农田的建设标准，可从源头上避免规划设计与实际不符的现象。目前只有少部分省份出台了高标准农田建设标准，如四川、江苏省人民政府分别制定的《四川省高标准农田建设技术规范》、《江苏省高标准农田建设标准(试行)》，广东省农业部门和国土部门联合制定的《广东省现代标准农田建设标准(试行)》。

2.2 积极探索高标准基本农田建设中的产权调整机制或耕地流转机制

耕地规模经营不仅是高标准基本农田建设的具体表现，也是农业现代化建设的客观需求，应以高标准基本农田建设为契机，推进农业现代化建设。高标准基本农田建设项目，在坚持“大稳定、小调整”的原则下，按耕地生产能力的对等置换的“东奔西走”要求，积极探索耕地承包权的交换调整；或按照“依法、自愿、有偿”的原则，流转农村土地承包经营权，采取激励措施，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展集约化农业。要杜绝田块规整后再次人为破碎化的现象，彻底解决因农民外出打工造成的复种指数降低、耕地被撂荒等问题。

2.3 创新土地整治机制，凝聚高标准农田建设合力

土地整治作为当前我国落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度、促进区域用地结构优化和城乡发展一体化发展用地保障的战略部署，已成为了保发展、保红线、促转变、惠民生的重要抓手和基础平台，也是推进高标准农田建设的基本载体。要创新土地整治机制，改变“各自为战”的局面，按照“政府主导、国土搭台、部门联动、公众参与”的要求，遵循“资金性质不变、管理渠道不变、归口申报、各司其职”的原则，聚合各部门管理的项目资金，形成合力，真正落实土地整治工作、高标准农田建设共同推进责任机制。在这方面，江苏省实施的“万顷良田工程”是一个比较成功的典范[7][8]。

2.4 完善高标准基本农田建设公众参与机制

健全的公众参与机制，是坚持农民主体地位、充分尊重农民意愿、维护农民土地合法权益、确保高标准基本农田符合当地农民需求的根本制度保障。首先，应加大宣传力度，调动农民参与的积极性。要利用各种工具和手段，广泛宣传高标准基本农田的意义与内容，让农民了解高标准基本农田建设对切身利益的关联性，调动农民参与的积极性[9]。第二，要突出参与细节，提高农民参与的总体效果。从高标准基本农田建设项目选址、现场勘测、规划设计、建设实施，到新增耕地的地力培育、耕地承包经营权的调整或流转每个工作环节，都要充分征求农民意见。第三，要加强公众参与的制度化建设，对农民参与的原则、过程、形式和要求做出具体规定，保证公众参与的规范化。特别是应针对高标准基本农田建设各个工作阶段的农民利益表现，提出每个工作环节农民参与主要内容、方式方法，以及需要达到的预期成果。第四，要构建有效的矛盾协调机制。高标准基本农田建设，涉及项目区的诸多农户，在农田基础设施布局、耕地承包经营权的调整等方面遇到阻力和矛盾在所难免，必须建立一个有效的矛盾协调机制，对于意见难以统一的难题，制定相应的应对方案。

2.5 创新农田基础设施维护机制

农田基础设施维护是确保高标准基本农田长久发挥功效的重要保障。要针对我国家庭承包制下农田公共基础设施维护薄弱的特征，积极探索新的农田基础设施维护机制。一方面，可在惠农强农政策设计中，增加长效扶持功能，改变“重建轻管”、“重输血轻造血”的倾向。在财政上安排一定的农田公共基础设施维护资金，也可在项目立项设计与预算之中，就把高标准基本农田的基础设施维护纳入其中，明确基本工程管护的资金安排。另一方面，要严格界定各个工程的管护主体，做到责任明晰；明确工程产权归属，科学协调受益人、所有人、管护人的关系，充分调动群众对于管护工作的积极性；同时要及时跟踪工程管护实效，加强工程管护监管[10]。

3 小结

高标准基本农田建设是一件“功在当代利在千秋”的事业，对于我国这样一个人多地少的国家，在确保国家粮食安全、实现人类经济社会可持续发展方面，具有非常重要的战略意义。高标准基本农田建设，不仅仅是田块规整、农田基础设施配套的硬件建设，还包括耕地承包经营权的调整与流转、农田基础设施维护机制创新等软件建设；也不是单独的项目区建设，还应融入新农村建设、城镇化等区域整体发展之中，是一个典型的复杂系统工程，需要从区域整体发展的角度统筹安排，吸纳社会各方力量，形成合力，才能真正实现高标准基本农田建设的预期战略目标[11]。

[1]王瑷玲,赵庚星,史娟.我国土地整理发展的现状、问题与对策研究[J].山东农业大学学报(社会科学版),2005(4):45-48.

[2]冯强.土地整理规划设计中的土地权属问题[J].国土资源科技管理,2011(3):108-114.

[3]梁伟峰,刘娜.高标准基本农田建设中应注意几个要点[J].中国集体经济,2012(16):3-4.

[4]王颖,李江风.浅谈土地整理项目实施中存在的问题与对策[J].安徽农业科学,2006(23):6308-6309.

[5]TD/T1033-2012,高标准基本农田建设标准[S].

[6]李赓,吴次芳,曹顺爱.划定基本农田指标体系的研究[J].农机化研究,2006(8):46-48.

[7]李少帅,郧文聚.高标准基本农田建设存在的问题及对策[J].资源与产业,2012(3):189-193.

[8]吴海洋.高要求与硬任务迸发新动力——谈如何推进农村土地整治和建设4亿亩高标准基本农田[J].中国土地,2011(10):16-18.

[9]国土资源部耕地保护司,国土资源部规划司,国土资源部土地整理中心.关于开展土地整治建设高标准农田的有关情况[M]//《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》解读文章汇编.北京:中国经济出版社,2011:63-74.

[10]李玉娥,佟香宁.土地开发整理后期管护模式初探[J].城市建设理论研究,2011(27):112-114.

[11]郧文聚,程锋,王洪波.高标准农田建设:土地整治的重要内容[N].国土资源报,2010-08-31(04).

Discussion on the Countermeasures aimed at Dealing with Diffculties concerning High-level Development of Basic Farmland

HUANG Yujiao1, CHEN Meiqiu1, LIU Zhipeng2
(1. Jiangxi Agricultural University Center for MPA Program, Nanchang 330045,China; 2. Ganzhou Land and Resources Bureau, Ganzhou 341000,China)

This paper focuses on the diffculties involved in the high-level development of basic farmland. These include: there are big roadblocks standing in the way of ownership adjustment; the funds for construction are too scattered to form a joint force; there is no enough mechanism for the maintenance of farmland infrastructure; and public participation mechanism is poor. On account of this, this paper points out that we should work out provincial standards for high-level development of basic farmland and planning and design technical specifcation as soon as possible. Property adjustment mechanism and transfer mechanism of cultivated land should be actively explored. Furthermore, we should bring forth new ideas in land management mechanism and condense the joint effort, improve public participation mechanism and facilities maintenance mechanism.

high-level development of basic farmland; diffculties; countermeasures

F062.1；F301.21

：C

：1672-6995(2013)11-0028-03

2013-07-22

国家自然科学基金项目（71163022）

黄玉娇（1989-），女，江西省石城县人，江西农业大学硕士研究生，主要研究方向：土地资源管理。