新型城镇化视角下的资源型城市转型

■ 张维宸

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

城市是社会、经济、文化发展到一定时期的产物，是人们栖息繁衍、生产生活的群落。资源型城市是城市体系中的特殊群体，属于一种“专业工业性城市”，是在对矿产、森林等自然资源的规模化开发利用过程中形成和发展起来的，并以资源的开采、加工为主导产业的特殊类型城市。这里的“资源”内涵主要指可耗竭的矿物和能源，如多数的矿物、煤炭、石油等，也包括可再生但速度非常慢的林木等自然资源。资源特性、资源型产业的兴衰在城市的发展中产生决定性的影响。

1 我国资源型城市的现状

根据已经通过专家论证会的《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》最新统计，全国有246个资源城市，占城市总数的1/3，但具体划分细节和名单尚未公布。本文采用的是2002年国家发改委《资源型城市经济结构转型》课题组的统计数据。我国资源型城市为118个，其中煤炭城市63座、有色金属城市12座、黑色冶金城市8座、石油城市9座、森工城市21座、其他城市5座，占全国城市总数的18%；占地总面积96万Km2,其中，资源型城市市区面积达到9.9万Km2；涉及总人口1.54亿,涉及职工1250万人，登记失业人数90万人，失业人数占职工比重为7.2%，比全部城市平均水平高2.3%；东北三省资源型城市合计30个，约占全国总数的四分之一。目前，这些资源型城市经历了小镇—县城—小城市—中等城市的发展过程，有的甚至已经发展成为超过百万人口的大城市。

资源型城市和资源型企业形成了共生关系。资源型城市城市化水平低，资源环境承载力低。改革开放以来资源的大规模、高强度开发，形成产业结构单一、所有制结构简单、就业结构单一的特点，加之在一定的科学技术条件下，受资源开发能力等因素限制，资源型城市普遍面临着资源枯竭、经济发展缓慢、生态环境恶化、社会问题凸显（失业率高于一般城市、劳动参与率较低、贫困率高于非资源型城市）等难题。同时，受到自然条件、资源分布和国家工业布局的调整等影响，大部分资源型城市处于老工业基地，都是“缘矿建厂、缘厂建镇、连镇成市”，随着资源开发的地域扩展呈现出“点多、线长、面广”的松散型特征。城市布局分散，缺乏聚集效应，难以形成城市中心区，市政基础设施建设相对较为落后。加上资源型产业是劳动密集型产业，除少量专业经营管理人员和技术工人外，大部分从业人员多是外来民工、当地农牧民和部分职工家属，人口流动性较大，导致城市化水平虚高和低层次的“怪象”。另外第二产业比重大，第一产业和第三产业相对落后，又显现出了“高工业化”的假象。

资源型城市管理相对较为复杂。在管理体制上，地方政府和资源型大中型企业往往存在相互扯皮现象，表现在企业属于中央或省级政府管制，地方政府在进行城市规划时难以做出合理的决策，抑制了其他经济要素的生长，丧失了城市经济发展的动力和活力。地方政府与资源型企业的职能出现了错位，地方政府公司化十分明显。在市场经济体制下，尤其是“GDP挂帅”考核机制指导下，企业生产经营行为的短期化与城市可持续发展目标之间存在矛盾在所难免。而城市的基础设施分属于资源型企业和资源型城市地方政府，不仅造成重复建设与资源浪费，而且形成了城市管理的二元化现象。地方政府管了一些不该管的事情，越权嫌疑非常明显，资源型企业也管了许多本该由地方政府管的事情，增加了企业经营成本，降低了企业的市场竞争力。

2 我国资源型城市发展的法律体系障碍凸显

我国资源型城市发展除了与非资源型城市具有共同的问题之外，还存在经济结构严重失衡、失业与就业压力巨大、生态环境明显恶化等问题，出现这些问题不仅是体制机制不健全的结果，而且凸显出法律体系不完善的障碍。

2.1 相关立法难以承载全面建成小康社会的重任

资源型城市与其他城市同样要面临2020年全面建成小康社会的目标。受“宜粗不宜细”的立法指导思想约束，《矿产资源法》、《森林法》、《煤炭法》等法律法规中更多地是对资源开发利用的规范，对资源的合理利用和生态环境保护也多是原则性的规定，可操作性较差，尚不能承载全面建设小康社会的重任。仅以对开发资源的环境保护规定为例，《矿产资源法》第三十二条规定“开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止污染环境”、“开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施”。《环境保护法》第十九条规定“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境”。《煤炭法》第十一条规定“开发利用煤炭资源，应当遵守有关环境保护的法律、法规，防治污染和其他公害，保护生态环境”。《矿产资源法实施细则》第十三条对申请开办集体所有制矿山企业或者私营矿山企业应具备的条件第五项规定 “矿长具有矿山生产、安全管理和环境保护的基本知识”，但没有说清矿长应该对矿山生产、安全管理和环境保护的基本知识掌握到什么程度，也没有规定由哪个部门采取什么方式进行审查，致使这些规定也多流于形式。

2.2 现有税费制度需要公平，生态补偿制度更待完善

资源型城市的一个重要的“根”就是“资源”。税费收入的主要渠道也是资源的开发利用，受“有水快流”的思想影响，资源富饶与生态贫瘠不对称地紧密联系在了一起。我国为了吸引外资企业来华投资，有的资源型城市甚至将吸引外资的多少作为政府官员的重要考核指标，不仅对外资实行资源勘查开发“零税收”政策，甚至对其进行补贴，免费为其修路，搭建资源勘查开发的最佳平台。这些优惠只适用于外资，而对国企或者民企进入资源型城市投资的，虽然也有相当的优惠政策，但还远不能与外资比肩。同时，本应将资源型企业所得税作为资源型城市可持续发展基金的重要组成部分，却大部分被中央和地方政府拿走，进而形成了资源型城市转型资金筹措困难的尴尬局面。

另外，税费并存，致使资源型企业纳税不少；立法层次低，对环境保护关注相对不足，生态补偿难以落实。资源性收费体现的是政府保护、更新、培育、恢复和合理利用自然资源的目的，所以对环境目标都具有影响。资源税并非为环境保护所设，资源税实为地方税，资源税的调整加剧了资源型城市和地区鼓励资源过度开发的作用，在生态补偿制度没有做出新的调整之时，也加剧了生态环境的恶化。在国民生产总值的价值核算中没有补偿资源耗竭的项目，各种资源费的征收，只考虑资源的经济价值，而未考虑资源的生态价值，资源的价值未得到真实的反映。虽然《矿产资源法》、《土地管理法》、《水法》、《森林法》等相关法律法规中对生态补偿制度也作了相应的规定，但是现行法律对生态补偿主体、补偿方式、受偿主体、补偿标准、补偿程序等都没有明确具体的规定，对丧失资源生态功能的资源型城市和地区也没有明确的补偿规定。

2.3 执法监督机制尚待加强

时至今日，自然资源开发与保护还主要是通过采用行政控制手段规制，国家行政管理从宏入微，无所不至，但因管理手段单一，主要采用直接管理，辅以罚款、吊销许可证等强制手段，在一定程度上虽达到了震慑违法者和规范资源开发的目的，但过度地采用行政手段，削弱了市场在资源配置中的基础性作用，加上《矿产资源法》的普及宣传力度不够，从而造成环境污染防治与治理恢复和矿山地质环境治理恢复、环境影响评价和地质环境影响评价难以定位、整合、监督，更谈不上把二者结合起来进行集中审批了。管理部门分散，中央与地方职责交叉，有利则相互争抢，有责则相互推诿，再加上执法队伍良莠不齐，专业知识水平低，不熟悉相关法律法规，不能调节各种矛盾，更多的时候只会采取强制“压人”的手段，执法中难以抵制各种诱惑，滋生腐败和“有法不依”现象频频。

3 新型城镇化下的资源型城市转型的机遇与挑战

自然资源的稀缺性和可耗竭性决定了资源型城市转型是历史的必然选择。2007年，国务院制定出台《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》后，发改委于2008年、2009年和2011年先后三批确定了69个“资源型枯竭型城市”，对这些城市予以重点扶持，以助其成功转型。新型城镇化势必将迎来新一轮人口“入市潮”，将为资源型城市转型带来更多的机遇与挑战。

3.1 新型城镇化的“新”为资源型城市转型带来的机遇

新型城镇化“新”在何处？所谓“新型”，是指资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、城乡互促共进、大中小城市和小城镇协调发展、个性鲜明的城镇化，主要体现在以人为本的城镇化，需要提高人口城镇化水平，降低城镇准入门槛。

资源型城市是以人为本的城镇化。在资源型城市的人口统计中一般将常驻人口计算为城市人口，但是，这其中很大一部分是农民，他们在这里工作，为资源型城市建设做出了巨大贡献，虽然他们干着城市建设最为艰苦的工作，充当资源开发的“前哨”，但是他们并不拥有城市户口，也没有与拥有户口的城市居民同工同酬同权，大部分还没有完全融入城市，是一种典型的“半城市市民”，其暂居性和流动性非常强，他们虽然怀揣“市民梦”，也不愿长期被称作“农民工”，但真正融入城市又是何等之难，寻求与市民一同享受“阳光”的公共服务成为他们更大的“梦”，没有更高的文化，没有更多的技术本领，于是他们为了养家糊口“四海为家”。既要让这些漂泊的“半城市市民”留下来，又要让他们享受城市生活的幸福，不断提高其生活的幸福指数。

新型城镇化建设将拉动资源型城市的投资和消费需求。投资和消费作为经济增长的两个重要支柱将成为促进资源型城市转型的重要保障。2012年9月25日，李克强在全国资源型城市与独立工矿区可持续发展及棚户区改造工作座谈会上强调，要把资源型城市转型和棚户区改造作为推进新型城镇化的重要任务。城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。可以预计“十二五”以及“十三五”期间都将是我国城镇化的黄金期，资源型城市要改变城市“二产独大”的局面，需要加大力度引进资源产业精深加工人才，尤其是高端人才。单一的粗放型经济增长方式，也就是说靠挖掘或者初加工资源来刺激经济发展，只能造成低效率、高污染，高耗能的重复建设，更不能再抱有资源枯竭时国家会“买单”的希冀，“等、靠、要”只能导致城市的整个经济结构遭受重创。鼓励民营和私营经济在资源型城市活跃起来，需要让民营和私营经济从业者不再到处“漂泊”，让他们落户城市。考虑到2020年全面建成小康社会的目标，当前这些在资源型城市“打工”的农民人均消费支出不及城市居民的40%，普遍存在“高积累、低消费”的现象，如果将其转变为市民，按照城市居民平均消费水平来看，这将是未来拉动资源型城市的GDP增长率的主要动力。而从投资需求角度来看，农民市民化后，需要大量增加城市工商业和基础设施建设，即使按年人均3万元来计算，这对于资源型城市可持续发展也将是不小的贡献。让更多的农民市民化，可以推动服务业的发展，从而有助于解决资源型城市经济结构调整问题，刺激内需的增加，还能解决中国贫富差距问题。也只有农民市民化后，他们才能像珍惜自己的未来一样，更加珍惜城市的资源环境，将城市的生存和发展与自己紧密联系在一起，“资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐”的新型城镇化建设、资源型城市可持续发展和转型的基石也才能更加牢固。

另外，2013年4月9日，《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》通过了由国家发展和改革委员会、国土资源部、财政部共同组织召开的专家论证会，进一步明确了促进资源型城市可持续发展的关键任务，并提出了建立多层次的政策保障体系等政策建议。在新型城镇化“东风”下，《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》的实施将更有利于资源型城市转型步伐的加快。

3.2 新型城镇化的“新”为资源型城市转型带来的挑战

受国际政治经济形势日益复杂和国内资源环境约束进一步趋紧的影响，加之自然资源的逐渐匮乏，资源与资本的“共生”效应日趋显现，致使资源型城市的比较优势正在渐渐失去，代之而来的是资源开发的负面影响不断加剧。

资源型城市转型是城市发展摆脱自然资源约束的长期过程，是经济转型、社会转型、文化转型、政治转型等多领域系统变革与创新的复杂系统工程，转型的目的是要实现支柱产业多元化，确保城市的可持续发展。转型需要遵循市场规律，发挥政府引导或支持作用，因地制宜，分类分阶段推进，不断进行技术创新和组织与制度创新，在经济和社会同步发展的基础上，实现高位发展。而资源型城市转型面临的更多难题体现在“资金、产业支撑、制度障碍、行政区划”等方面。受历史和体制因素影响，资源型城市财政收入状况最终呈现出递减趋势，面对脆弱的基础设施和日益严重的环境污染，资源型城市本身缺乏环境保护和生态建设的财力和能力，对教育、文化、科技、卫生、社会保障和福利等社会事业发展的支持力度明显不足。

西方发达国家在资源型城市转型过程中，往往不惜从财政收入中斥巨资来对城市内部原有产业改造升级和新兴产业发展壮大提供援助。也非常注重发挥新技术在产业转型中的作用，制定尽可能多的优惠政策，鼓励发展高新产业，加大对第三产业的扶植力度，积极促成科研单位与企业的联合，加强对产业工人的技能知识培训。成立专门的组织机构对资源型城市转型进行管理和规划，大胆进行体制和机制的改革，发展新兴产业和替代产业。

我国资源型城市数量众多，政府没有能力采用大规模经济援助的方式来帮助资源型城市实现转型，只能发挥政策和法律的作用，积极引导资源型城市转型，培养资源型城市的内生动力，使得城市的资源环境承载力不断提高，使其真正实现经济、社会和环境的协调、可持续发展。

新型城镇化需要让农民“进得来，住得好，用到位，留下来”，改善城市常住人口的生活质量成为关键性环节。这需要用法律措施保障资源型城市顺利转型，不仅要加快对涉及资源型城市发展的基本法修订，加快制定资源型城市的资源性企业退出法律法规，构建更加合理的税费制度和生态补偿制度，改变全体城市居民以资源型产业为主导的思维习惯和行为方式。要在城市转型运转的相关规制下，在中央设立一个专门负责资源型城市转型的工作综合指导部门，从全局角度对各类资源型城市进行差别化指导。另外，通过明确责任，强化执法监督机制，让法律真正得以贯彻，真正在阳光下运行。

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