推进南京社会养老服务体系建设*

课题组

(中共南京市委党校　江苏　南京　210001)

党的十八大明确提出，要“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”，这是对养老服务体系建设的高度重视和明确要求。南京市人口老龄化速度进一步加快，60岁以上的老年人口数量已突破120万，剔除高校学生和驻宁部队人口数量，我市老年人已达常住人口的1/5以上。“十二五”期间，老年人口年均将增长7万人以上，年均增长率高达5.36%，是同期总人口年均增长率(2.68%)的两倍。预计到2015年60岁及以上常住老年人口将超过150万人，其中80岁及以上高龄老人将超过20万人，占老年人口的13.75%。如何面对人口快速老龄化的严峻形势，加快构建和完善社会养老服务体系，切实解决好“明天我们如何养老”的问题，是摆在各级政府面前刻不容缓的一个重大民生问题。

一、南京市社会养老服务体系建设现况

近年来，南京市委、市政府高度重视，强化公共服务职能，把养老服务体系建设作为重大民生工程，加大投入，健全政策，完善载体，规范管理，逐步建立起以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑的社会化养老服务体系。把推进养老服务社会化摆上重要工作日程，探索新路径、新模式，社会化养老服务进程不断加快。其主要做法集中在以下几方面：

(一)政府主导、社会参与

政府的推动和引导是加快养老服务社会化进程的初始动力，在制度建设、基础平台建设、项目规划、场地提供、财政投入、行业规范、工作力度方面发挥主导作用。同时，鼓励、扶持社会力量进入养老服务领域，对社会力量兴办养老机构实施“民办公助”等，多元兴办的格局已经形成。据统计，截至2013年6月，全市共有各类养老机构293所，建筑总面积879539平方米，床位数37626张，各类养老机构的工作人员总计4312人，其中管理人员722人，医生护士852人，工勤人员2738人。从机构性质来看，公办公营(国家)性质包括敬老院73所，占29.1 % ；公有民营(集体)性质的55所，占18.8%；由社会力量投资兴办经营的有165所，占 52.1%。此外，全市共有机构以外的社区居家养老服务中心(站)约480个，覆盖率超过53%。

(二)居家为主、形式多样

坚持居家养老社会化的基础地位，在稳步推进机构养老的同时，大力探索、创新居家养老多样化的形式，满足老年群体的不同层次需求。从养老服务方式看，可分为机构养老、居家养老、日间照顾等三大类型；从养老机构的福利类型看，有面向老干部、老军人的疗养院，面向农村五保老人和城镇三无老人的敬老院、养老公寓类的养老院；从各类服务机构和组织提供的养老服务内容看，已全面涵盖了家政服务、生活照料、疾病护理、医疗康复、精神慰藉、临终关怀等各个方面。单从养老机构提供的服务内容看，也可分为治疗性住院、康复性住院、一般养老住院等。

(三)公益性质、市场化运作

一方面坚持养老服务的公益性质，加大扶持。另一方面，无论是居家养老还是机构养老，都坚持产业化思路，引入社会实体承办，进行市场化运作，推动国办养老福利机构改革，采用政府购买服务的形式对特困老人进行资助等。如鼓楼区积极转变政府养老服务职能，从传统的政府包揽转变为依托社会组织，运用政策、制度构建起与经济社会发展相适应的社会化养老服务体系，政府通过购买服务、公建民营、民办公助、项目补贴、运营补贴等多种政策措施，极大地调动社会参与养老服务的积极性。从十年前的2家发展到100多家养老服务机构，为2000多位老年人提供了托养、护理、康复服务，为4500多位独居和空巢老年家庭提供入户服务，免费为2500多位老年家庭提供家庭呼叫系统服务，每天到社区托老所、服务站、老年康复站、老年心理关爱茶吧、老年俱乐部接受各类服务和参加娱乐活动的老年人都在5000多人次左右。该区2005年出台的新建养老机构一张床位补贴1万元，改建一张床位补贴3000元，运营补贴每张床位每年2400元(介护)、1800元(介助)、1200元(自理)；社区养老服务站一次性开办费1万元，每服务1位老人、每月补贴60元的政策吸引了南京市养老服务行业诸多有力量的专业人士纷纷来投入和参与，迅速提升了该区养老服务的整体质量和水平。

(四)典型引路、完善制度

具体实施中通过试点先行、典型示范、渐进式推开、规范化操作。锁金村街道一直是江苏省乃至全国闻名的和谐社区建设示范性街道，老年工作是其中的重中之重。多年来，街道持续加强地区老年人精神关爱的基础设施建设，整合出近10000平方米的室内面积用于场地扶持，逐步搭建起了政府主导老年人精神关爱服务的大平台。深入挖掘社区老年人的各类精神需求，对精神关爱服务体系进行项目化分类。目前，街道已经建立起了普通机构养老1个、高端机构养老1个、护理院1个、失能康复机构1个、精神关爱基地2个，AAAA级居家(社区)养老机构1个、AAA级居家(社区)养老机构1个、AA级居家(社区)养老机构7个、规模性社区为老志愿服务组织15个。这些为老服务机构提供了涵盖机构照料、日间照料、居家护理、餐饮服务、养生保健、信息化服务、老年旅游、老年大学、精神关爱、健康管理、失能康复、文体休闲、临终关爱、后事料理、志愿服务、课题研究、产品研发与营销等17大项为老服务内容。这些机构围绕“六个老有”为社区老年人提供了丰富的精神关爱产品。在服务内容的系统性方面，建立起了老年人生活照料服务体系、失能康复服务体系、精神疾病预防和干预服务体系、文化娱乐服务体系、社会调查和课题研究体系等。在服务主体的系统性方面，强调了全社会共同参与的重要性。目前，街道除了一些政府兜底的服务项目和客观条件限制暂时无法移交的项目外，街道整个老年人精神关爱服务体系中的17大项为老服务内容，大部分项目已经交由社会组织或社区居民来承接，由他们为养老服务体系建设提供资金、人力、专业技术方面的支撑。街道则对它们进行统筹布局、分类指导和监督管理。2011年以来，街道探索创新了社会企业的居家(社区)养老新模式，努力来突破老年人精神关爱工作发展中的瓶颈。该街道租赁了600平方米的商业用房，与娱乐养老创始人侯国新达成了合作协议。街道万家帮社区服务公司以街道传统的社区服务优质品牌“万家帮”，侯国新以娱乐养老的经营品牌、资金、人员等，建立“万家帮娱乐养老生活馆”，生活馆定位于社会企业，即用80%的时间和人员为社区老年人提供公益性精神关爱服务，用20%的时间和人员通过老年旅游、老年产品研发和营销来获得利润，同时企业的税后利润的10%用于社区老年人公益事业。

二、南京养老服务体系建设存在的主要问题

随着南京人口老龄化、高龄化的加剧，特别是实行计划生育后家庭规模日趋小型化，“4-2-1”家庭结构日益普遍，空巢家庭不断增多，照料和护理问题更加突出，对专业化养老机构和社区服务的需求与日俱增，发展养老服务事业形势紧迫，任重道远。政府已为养老事业投入大量资金，但还不能满足日益增长的养老需要，启动社会资源不够，未能从产业化、市场化角度引领全市养老产业的发展，养老市场未能充分发掘。

(一)养老服务的对象定位不全面

当前南京市的养老服务体系建设主要侧重于服务高龄、失能、贫困老人，这一状况对养老服务体系建设十分不利：一方面，使养老服务的对象过少，从而限制了养老服务的市场容量，降低了养老服务业的吸引力，不利于养老服务产业的发展；另一方面，使养老服务的影响范围过于狭窄，限制了其他老年人获得养老服务，影响了养老服务的整体效果。满足高龄、失能、贫困老年人的养老需求只是社会化养老服务体系承担的功能之一，实际上，养老服务体系建设必须定位在以全体老年人为服务对象，以为全体老年人提供丰富、优质的养老服务产品为目标，满足全体老年人的多层次、多元化需求。

(二)养老服务体系建设中各主体角色不清

社会化养老服务体系的建设需要社会各主体的积极参与。南京市养老服务体系建设虽然也明确了其社会化发展的方向，但如何实现社会化，政府部门、社区、社会力量、老年人家庭和个人在其中承担何种角色、发挥何种作用仍然没有明确分清。由于缺乏系统的政策引导，南京市养老服务产业的投资主体相对单一，仍然以公共投资为主，养老服务体系仍然以政府为主导，主推属于政府公共服务范畴的养老服务，如高龄、失能、贫困老年人的养老服务提供；社会主体的参与积极性十分有限，以致养老服务产业发展缓慢，影响了养老服务的差异化提供；不同社区在养老服务体系中的角色和作用也区别较大，如有的社区积极参与，也有的社区基本不作为；社会力量参与养老服务体系建设的途径、方式和制度化安排仍然缺乏，参与度仍然较低；老年人家庭和个人在养老服务的提供和享受方面也缺乏政策倾斜。

(三)养老服务资源分布不均

资源分布不均带来的严重后果是：部分地区资源供不应求，另一些地区则供过于求，资源紧张和浪费同时并存，资源利用效率大打折扣。虽然政府在养老服务设施上有一定的投入，但与现实的老年人口数量和实际养老服务需求相比仍显滞后。一是养老机构床位总体不足。养老机构床位布局存在比较突出的结构性矛盾，资源配置失衡。部分地处市郊或农村规模较小、环境较差、功能不够齐全的养老服务机构入住率不高，而一些地处市区设施条件和服务质量较好的养老服务机构床位紧张，普遍存在“一床难求”的现象。二是民办社会养老服务机构发展滞后。由于各级政府出台的优惠扶持政策没有得到有效落实，养老机构没有形成多元化投资主体，以及投入养老机构建设风险大、回报低、供地难等因素，影响了社会资本参与养老机构建设的积极性。三是部分养老服务机构经费紧张，经营困难。一些公办或公建民营养老服务机构，由于服务价格多年未变，收费偏低，政府补贴不足，加上这几年物价上涨太快，导致维持现状都很困难，更谈不上发展。

(四)养老服务队伍整体素质偏低

一是从业人员素质较低、护工配置严重不足。目前，在养老机构中从业的服务人员，大多数来自进城务工人员和本地农村妇女，文化水平较低，年龄偏大，大多没有经过专业培训，护理技能和服务水平较低，而且护工短缺，与服务对象比例失衡，养老机构中的每个护工平均要照护10位以上老人，按国家1：4的配置标准短缺近5000人。最突出的问题是专门技术人员严重缺乏。二是培训机制不健全。多数养老服务机构为降低营运成本，不愿对服务人员进行专业培训，大多数护工人员缺乏护理知识。三是养老服务人员的福利待遇偏低。在养老机构中从业的服务人员，平均每月工资只有2000-2500元左右，不仅所付出的劳动与收入不相称，而且由于受传统观念的影响，社会地位不高，导致许多人不愿意参加养老服务培训和从事养老服务职业。

三、推进南京社会养老服务体系建设的对策建议

发展养老服务事业是今后一个时期保障和改善民生的一项长期任务，事关千家万户的幸福和安宁，事关社会和谐稳定，是社会进步的重要标志。如何面对养老服务的新情况、新要求，努力破解面临的突出矛盾和问题，着力构建与南京人口老龄化进程相适应，与经济社会发展水平相协调，适度均等化、普惠型的社会养老服务体系，满足人民群众日益增长的养老需求，需要统筹谋划。通过建立政府主导、社会参与、市场调节的工作机制，实现养老服务的制度化、社会化、市场化和规范化，切实推进南京社会养老服务体系建设。

(一)建立政府主导机制，实现养老服务建设制度化

构建养老服务体系是一项具有公益性质的任务，是政府维护社会公平、提供公共服务职能的体现。因此，必须坚持政府主导作用，强化政府责任。各级政府要将构建养老服务体系作为应对人口老龄化、促进经济社会和谐发展的重要举措，统筹规划，着力推进。同时，养老服务体系建设涉及面广，政策性强，各级政府要高度重视，充分认识发展养老服务事业的重要性和必要性，自觉把发展养老服务事业当作社会事业建设的重要组成部分，放在与教育、医疗卫生同等重要的位置抓实抓好。社会化养老服务工作涉及民政、发改、财政、规划、国土、卫生、人社等多个政府部门，要明确目标，落实责任，主动担当，认真履行职责；要加强协作沟通，互相支持配合，切实形成合力，巩固“政府主导、民政牵头、部门配合、社会参与”的养老服务工作格局。一是形成“一个规划”。各级民政部门要争取当地政府将养老服务社会化体系建设列入经济社会发展总体规划，加强组织领导，明确中长期发展目标，认真落实责任。二是做到“两个纳入”。一方面，各级政府要将养老服务社会化体系建设中的各项具体工作分阶段纳入政府为民办实事项目，列入政府年度责任目标考核的重要内容，下达养老服务工作指标任务，分步实施，稳步推进。同时，要将养老服务社会化体系建设中的公办福利机构建设经费、供养经费和工作经费，民办福利机构扶持补贴经费，“三无”、空巢及高龄等老人购买服务经费等纳入财政预算，保证实施。对补贴对象多、管理工作量大且财政困难的地方，上级财政可本着实现各地公共服务水平均等化的原则，考虑采取转移支付办法予以解决。三是落实“三个保障”。首先，各级政府要成立以主管市(区)长为组长、民政局长为副组长，财政、规划、发改委、劳动保障、老龄、教育、卫生、医保、房产等相关部门负责人为成员的养老服务社会化体系建设领导小组，并建立联席会议制度，定期研究商议工作、协调解决问题，为推进养老服务社会化工作提供组织保障。其次，各级政府要制定出台全面开展养老服务社会化工作意见、实施方案以及扶持民办福利机构发展、规范养老服务社会化管理等有关政策和制度，为推进养老服务社会化工作创造有利环境，提供制度保障。

(二)建立社会参与机制，实现养老服务投入社会化

加快发展养老服务社会化，离开政府主导不行，但完全由政府包揽也不现实。因此，鼓励和支持社会力量兴办养老机构，是发展养老事业、推进养老服务社会化的重要途径，有利于缓解政府财力不足与社会日益增长的老年福利服务巨大需求之间的突出矛盾。一是各级政府要通过政策扶持、经费补贴、行业指导、宏观调控等手段，采取“民办公助”的方法，支持引导社会力量采取独资、合资、合作、股份制、个人承包等形式兴办养老福利机构，形成养老服务投资主体多元化格局。政府对养老服务所需用地实行免费划拨，减免相关税费，有效降低养老服务的成本，政府要准确测算成本与收益比，制订科学合理的收费标准，既体现福利性、公益性原则，又兼顾优质优价，鼓励差异化经营，使投资者取得合理的利润。二是以社区为依托，优化养老服务空间布局，整合配置养老服务资源。根据“集中与分散相结合”的原则，应以街道社区为单位，每个街道建设一家养老机构，每个社区建立老人日托室和活动中心，开办居家服务中心；把养老服务设施建设规划与城市建设规划结合起来。城市居住区开发必须按照规划居住人口、养老服务用地人均标准等参数预留街道和社区的养老服务用地，要统一制订养老服务设施的设计标准，要通过挖掘医疗机构床位、单位老年活动场所、社区空闲设施等措施，有效整合和利用社会闲散养老资源。三是要采取加大宣传、树功德碑、出让冠名权等多种形式，引导非营利组织和企业、个人等社会资金资助养老服务。

(三)建立市场调节机制，实行养老服务运作产业化

早在2000年中共中央、国务院发出的《关于加强老龄工作的决定》中，就提出“老年服务业的发展要走社会化、产业化的道路。”为什么在有着巨大养老需求同时又面临严峻就业压力的中国，养老服务难以像发达国家那样发展成为以专业人才、体面工作、高水准服务为标志的现代服务业，成为新的经济增长点和提供巨大就业空间的重要产业？原因固然多方面，但最根本的原因就在于我国没有确立养老服务产业化的发展方向和采取与之相适应的制度安排。事实上，必须将养老服务的“福利性”、“公益性”原则与“产业化”方针有机结合起来。应该看到，养老服务只有以“产业化”为基础，才能促进养老服务的充分发展，使尽可能多的老年人享受到一定水准的服务，实现全社会养老服务的最大化；只有从“社会福利”的角度和理念看待养老服务，才能扩大有效需求，促进养老服务产业化发展。通过实行产业化发展的方针，使养老服务业成为第三产业的重要组成部分。

在市场经济条件下，单纯依靠政府计划调节和管理福利机构已不切实际。应充分运用市场的手段和调节功能，使养老服务业逐步建立起自我培育、自主经营、自负盈亏、自我管理、自我发展的内部运行机制，才能不依赖政府的强力推进而长效健康运行，真正实现养老服务社会化。一是按照政府职能转变以及与企业、事业、社团分离的原则，大力培育发展养老、助老民间服务实体及中介组织，对养老服务中能够与政府剥离的服务职能都要尽可能交给社会组织和非营利机构去办，交给市场和企业去办，并鼓励养老服务实体发展成公司承办、连片辐射、连锁经营、统一管理的服务模式。二是对养老服务实行项目运作。可探索成立“为老服务联盟”等中介组织，将辖区内从事家政、送餐、医疗、保健、托管类的企业发展成加盟单位，采取统一标识、统一标准、统一评估、统一奖励的办法进行统一管理，对有偿、低偿及政府购买的各项不同的养老服务由相关加盟单位承担，加盟单位享有“执证权”、“挂牌权”、“授星权”以及“广告权”，并经养老中介机构评估后分配服务经费。推进养老服务项目化、集约化运作，使老人尽享全方位、专业化养老服务。三是对管理不善、床位利用不高、后续投入乏力的公办福利机构特别是社区“星光老年之家”，要联合国资部门和相关专家组成评估小组，采取公开招投标的方式转让经营权。四是建立公平、公正、规范的养老服务业市场准入机制。实施养老服务提供商准入制度，保证服务质量。标准化和规范化是社会化养老服务体系的重要特征，政府必须对服务商进行认证，对其提供的服务设立一定的标准，以规范养老服务行为，保证养老服务质量。在社会化养老服务体系建立后，老年人可以自行购买社会服务，也可以通过老人服务热线和老人服务中心来寻求社会服务。对于通过老人服务热线和老人服务中心提供服务的企业，实行准入制度，适当提高其服务标准。符合准入制度的企业可以列入服务热线和服务中心的服务商列表，供老人选择。每年度(或半年)对服务商进行评估，服务争议多、服务质量差的服务商将从列表中剔除。对于符合养老服务准入制度的企业，可以考虑进行一定程度的税收减免，增加企业从事养老社会服务业的积极性。同时对于评估合格的服务商，可以考虑根据其服务量给予一定的财政补贴，鼓励其保持养老服务相对优势的性价比。

(四)建立认证评估机制，实现养老服务管理规范化

一方面，养老福利机构管理在贯彻落实民政部《老年人福利机构基本规范》等几个规范的基础上，应尝试引进质量认证和监督评估机制。应推广玄武区在老年福利机构中实行的质量管理贯标工作，对其硬件设施、护理服务、后勤管理、制度和队伍建设等方面提出具体评估标准。通过贯标，对照标准，各机构完善设施，增添设备，加强制度建设，明确岗位职责，切实提升管理服务水平，并通过ISO9000质量认证。另一方面，要建立居家养老服务层级管理和监督评估机制，切实建设管理好“没有围墙的福利院”。市、区要成立“居家养老服务指导中心”，负责制定总体规划、政策方案和指导监督养老服务工作开展。街道(乡镇)要成立“居家养老服务中心”，负责本辖区居家养老服务的实施和管理，做好对社区居家养老服务质量的监督和考评。“社区居家养老服务站”主要负责建立老年人信息库，发布老年人服务需求信息和社会服务供给信息，接受服务对象的服务信息反馈；对享受政府补贴的居家老人进行资格评估，对居家养老服务人员相关资格进行审查；发动服务网点和志愿者开展为老服务等。