整体性治理视野下我国食品安全治理的困境与出路*

卞海霞

(中共盐城市委党校 江苏 盐城 224002)

民以食为天，食以安为先。我国的食品安全一直备受诟病，民间曾流行这样一句顺口溜意在讽喻我国当前的食品安全问题:“吃动物怕激素，吃植物怕毒素，喝饮料怕色素，能吃什么心中没数……”。当下日益严峻的食品安全形势及频繁发生的食品安全事故，无不暴露出我国食品安全治理模式的缺陷，而在同一领域西方社会的整体性治理理论在实践中却获得了良好的治理成效。在当下食品安全形势日趋严峻化、管理事务高度复杂化和利益主体日益多元化的背景下，我国很有必要借鉴国际先进的公共管理经验，创造性地运用整体性治理理论来对我国现行的食品安全治理模式进行检视并探索出符合我国国情的食品安全治理的新路径。

一、整体性治理理论概述

( 一) 整体性治理理论的提出

20 世纪80 年代前后，随着西方社会逐步进入后工业化时代以及社会生活秩序发生的深刻变迁，传统的官僚制及新公共管理模式也弊端纷呈:传统的官僚制过度强调行政机关层级节制，导致政府职能四分五裂、各自为政，公共服务供给分裂化，无法满足人们整体性需求;而新公共管理市场化、民营化的一系列主张，着眼于短期成本—效益分析，忽视了作为公共行政之公平、公正等价值，导致了“机构裂化”，难以创造整体与长久的效益。通过“制度化、经常化和有效地‘跨界’合作以解决复杂而棘手的公共问题，增进公共价值”［1］的新型公共管理理论呼之欲出。20 世纪90 年代后期，在多中心治理理论的影响下，英国学者佩里·希克斯(Perri Hicks)和帕却克·登力维(Patrick Dunleavy)提出了一种被认为有可能成为21 世纪关于政府治理的重大理论——整体性治理理论(Holistic Governance)。所谓整体性治理就是以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合和责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式。［2］整体性治理理论诞生之后即很快盛行于西方并日益受到我国理论界和实务界的广泛重视。

( 二) 整体性治理的主要机制

整体性治理以公众需求为导向，强调政府的社会管理和公共服务职能，关注民生价值和公共利益。随着公共问题的复杂化及跨部门议题的多样化，“裂解”的公共服务提供者往往从部门自身利益及角度出发，采取的措施和策略不尽相同，有时甚至相互冲突。这就需要政府通盘考虑，从全局出发构建协调机制、整合机制和信任机制促使其协同合作，为公众提供无缝隙的公共服务。

1.协调机制。协调是指为了有效实现组织目标和提高组织的整体效能而谋求自身各相关要素匹配调剂、分工协作的一种行为方式，是不断解决各种矛盾以实现步调一致、共同行动的活动过程。“劳动分工和职能分工很快凸显了协调的重要性。”［3］然而在传统的官僚制和新公共管理模式之下，不同功能的机构之间缺乏沟通、合作与团结，形成各自为政的局面，导致政府政策目标无法实现。当代社会发展不断加快、社会问题渐趋复杂、公民权利意识日益增强，这就使得各公共服务提供者之间开展对话与合作、消除隔阂及部门壁垒、加强沟通与协调显得尤为必要。整体性治理所要求的协调机制既包括协调公共服务提供者之间的利益关系，也包括协调其与整个合作网络的关系，主要涵盖价值协同的协调机制、信息共享的协调机制、诱导与动员的协调机制三个方面。价值协同的协调机制主要致力于通过共同目标的强化与塑造缓解冲突，以增强整体性治理中网络结构的凝聚力。信息共享的协调机制主要是需建立起一套与整体性治理匹配的信息系统(含数据标准、数据库等子系统)，供各公共服务提供者在授权范围内共享和使用。诱导和动员的协调机制则需选择合适的公共服务提供者，调动资金、人员、专业知识、技术、信息等各种资源参与到网络结构中去处理复杂而棘手的公共问题。

2.整合机制。在整体性治理语境中，整合是指“通过为公众提供满足其需要的、无缝隙的公共服务，从而达致整体性治理的最高水平”。［4］它一般包括三个层面:一是治理层级的整合，主要涵盖全球、大洲、国家、地区和地方这五个层级，它们之间通过网络技术和相应的数据保护协议来共同应对日益增多的“跨界”公共议题。二是治理功能的整合，拟整合的功能可以是组织内的，也可以是组织间相重合或相似功能的整合。三是公私部门的整合，因部分公共部门、志愿团体和私营部门承载相同或相似的业务与功能，故需对其进行整合，从而推动公私合伙、互助、协助的发展。上述三个层面可以用几何图形进行表述:以治理层级的整合为高、治理功能的整合为宽、公私部门的整合为长，构成了整体性治理的长方体。任何一个复杂而棘手的公共问题都可以在这个长方体中找到座标，也都必须置于该长方体结构中、采用多种方式、动员多方参与方可获得比较圆满的解决。

3.信任机制。信任是合作达成的催化剂，是一种核心的凝聚力。在公共服务提供者之间建立信任是整体性治理所需的关键性要素。佩里·希克斯认为在推行整体性治理的改革方案中，要取得和保持信任需要考虑以下几个方面:(1)与其他机构对话以及考虑其他机构的运作;(2)产生既具有合法性而且还能接触组织信息资源和沟通渠道的新领导人，以应对新的管理观点和能力与组织现有知识基础和能力之间的张力;(3)跨边界的运作在无法确定安全系数的情况下蕴含了风险，管理者需要高度容忍不确定性;(4)没有控制的管理，跨边界的运作不是获得控制，而是意味着对人员行动较少的监督，给人较多的自主行动的机会;(5)建立承诺，在建立承诺方面有三种做法非常管用:与他人一起清楚地理解组织的使命和目标，产生认同和归属感;高级管理层看得见的行为方式以及组织的人事政策;(6)采用分散的团队、分散的结构以及激励机制来推行一些基层官员和职业人员较少抵制的整体性运作方法;(7)在专业、职位和支付方面采用一些非正式的方法来鼓励一些从事跨边界工作的人;(8)培训，使得各级人员对整体性运作可能的影响有一个清晰的了解，从而提高治理的效能。［5］

二、当下我国食品安全治理模式面临的困境

食品安全问题近年来倍受各方关注和重视。为加强食品安全治理工作，在2013 年的大部制改革中，我国进行了食品安全监督管理职责整合，组建了国家食品药品监督管理总局，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理，多头管理的局面得到了明显改善。但是食品安全治理是一项系统工程，其在实践运行中仍面临多重困境。

( 一) 食品安全治理的法治体系缺乏前瞻性和协调性

党的十八大报告首次清晰地提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的社会主义法治框架。食品安全治理涉及立法、执法、司法和守法等方面，也应当在上述法治框架内进行。检视当下我国食品安全法治建设的现状，我们发现其仍存在着诸多不足，主要表现为如下几点:

1.立法方面:内容滞后，冲突严重。因立法主体、立法理念、立法背景的不同，我国食品安全治理方面的法律、法规、规章及条例之间既有脱节缺失、又有交叉重复，甚至自相矛盾，难以实现有效的匹配与兼容。即便是2009 年颁布实施的《食品安全法》，也因大部制的实行及形势的变化而亟需修订。此外，法定罚则较轻或缺失，违法成本太低，对违法者缺乏足够的震慑力，导致食品安全事故屡禁不止。

2.执法及司法方面:责任心不强、手段不规范。部分执法或司法人员因个人或社会原因缺乏责任意识，对涉嫌食品安全犯罪的责任人当查不查，当判不判、判决畸轻，未能充分发挥法律为食品安全保驾护航的功能。同时现行的食品安全治理缺乏长效机制，往往在出现重大事故之后方才进行运动式的检查和处理，致使食品违法行为在“风头过后”会再度死灰复燃。

3.守法方面:法律信仰缺失、法律意识不强。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”［6］在法治社会中，法律应是整个社会的运转的最终指南。法治化的过程就是法律被崇拜信仰的过程，也是树立法律权威的过程。然而长期以来，我国公民及食品生产经营企业法律意识不强、法律信仰缺失，既不相信法律，也不尊重法律。一方面表现在对非诉讼救济的追求，另一方面表现在对法院判决的不履行。

( 二) 食品安全治理的方式缺乏预见性和长效性

当下我国的食品安全治理更多地倾向于事后的被动应对，缺乏一个超前、长效、完善的风险预警机制。该治理方式已远远不能满足现代管理及日益复杂严峻的食品安全形势之需，其弊端逐渐呈现。

古语云:禁于未发之谓预。然而长期以来，我国的食品安全治理防范意识不强，缺乏前置监管和主动监管精神。往往在食品安全事故已然发生并对社会造成严重危害之后，经由媒体曝光渲染或网络舆情汹汹的情况之下，政府相关部门才开始介入予以补救。这种以事后被动应付为主的治理方式缺乏预见性，难以将事故隐患消灭在萌芽状态，成为近年来重大食品安全事故频频发生的重要原因之一。

与此同时，我国食品安全的日常治理往往流于形式，走过场现象比较突出。只是在出现重大食品安全事故后，相关政府部门才予以重视并发布文件，成立领导小组进行“专项整治”、“专项检查”或采取“特殊巡查”等措施，而忽略后续的长效监督，从而为食品安全事故的复萌埋下了隐患。这种运动式、应急式、补漏式、碎片式的治理方式不仅降低了治理效率、助长了违法行为、也损害了社会的整体利益。

( 三) 食品安全治理的社会参与缺少整体性和联动性

保证食品安全是政府固有的责任，然而食品安全问题涉及面广，治理难度大，仅靠政府的干预还远远不够。社会力量则具有比较优势和专有资源，可以有效弥补目前监管资源的严重不足，在食品安全监管中发挥重要的作用。然而现实却与之大相径庭，究其原因主要有如下几个方面:

1.法制安排迁就固有的权力分配体制。社会公众有权保障自身生命健康权利不受侵害，在食品安全领域应该最具主动权和话语权。然而由于受当前食品安全监管部门之间、中央与地方机构之间权力配置格局的束缚，我国的食品安全治理在法制安排方面往往迁就固有的权力分配体制，致使社会力量在利益表达、利益调整和利益分配上无法可依、无规可循。尽管目前我国业已出台了若干食品安全治理方面的法律法规，但无论立法还是执法都缺乏社会公众的广泛参与。虽然我国的《食品安全法》对食品行业协会、社会团体、基层群众性自治组织、新闻媒体及个人等社会力量参与食品安全治理有所涉及，但只是笼统的规定，至于如何加强行业协会的自律及如何发挥其作用等均无详细具体和可操作性的规定。

2.政府或利益集团对社会力量的“俘获”。我国是一个国家与社会高度一体化的国度。虽然改革开放以来国家与社会的关系悄然松动，但是几千年来“国家吞没社会”所积聚的流弊阻碍了志愿性和公益性主体的产生和发展，即使是影响较为深远的非营利组织也往往为政府或利益集团所“俘获”，社会力量的治理功能得不到充分有效的发挥。此外，我国食品安全治理的社会力量非常分散，彼此缺乏有效沟通、充分尊重和相互信任，这种局部性、碎片式的参与致使多元主体难以形成对食品安全治理的合力，自然导致我国对食品安全的治理无论是广度、深度还是效率等方面都存在欠缺。

( 四) 食品安全治理的社会信任缺乏系统性和契约性

近几年来我国的重大食品安全事件绝大多数是人为因素造成的，食品安全频频引发信任危机。《法制日报》对食品安全信任危机进行的在线调查显示，约有96. 22% 的人对食品安全存有信任危机。［7］究其缘由，主要有如下几个方面:

1.企业行业道德失范、诚信缺失。食品安全不仅取决于生产技术和监督管理，更要依靠行业自律和诚信。从实际看，近几年我国发生的食品安全事件多数是由于道德失范、诚信缺失造成。相关利益主体为了获取非法利益，故意生产加工低劣食品，在食品生产销售的各个环节，投机取巧、并且常常联合各类媒体弄虚作假、夸大其词、误导和欺骗消费者并损害其利益。消费者经常上当受骗，身心健康必然遭到危害，导致信任危机产生。

2.消费者认知的真空。长期以来，我国在食品安全前期的治理中更多地关注硬件设备的投入，而很少注重对公众进行科普教育。食品是否安全及如何才能保证食品安全，不仅是个管理问题更是个科学问题。而科学和消费者认知之间尚存在着巨大的真空，由此产生许多认知误解，造成对食品安全的不信任。

3.部分政府机关不作为。由于我国长期以来以GDP 为中心，在食品安全治理过程中有关政府部门为了追求政绩，采取地方保护主义策略，对食品安全违法行为不追究，甚至有的地方官员为了寻租，放任、包庇、纵容食品违法行为的发生，致使食品安全出现严重信任危机。

三、整体性治理视野下我国食品安全治理的路径选择

整体性治理是西方国家在政府改革的背景下，将整体性治理理念和运行机制运用于公共问题治理的一种理论创新。该理论为解决当下我国层出不穷的食品安全问题、消解传统治理模式的困境提供了新的思路。

( 一) 制定纵横协调、条块协同的整合规划

制定横向到边纵向到底协调有序的整合规划是实现食品安全整体性治理的基础和逻辑起点。针对我国国情，必须处理好三个关系。

1.处理好中央政府与地方政府的平衡与衔接。中央政府的规划具有全局性和战略指导性，既要提出我国食品安全的长远治理规划，又要考虑中长期发展思路;既要对食品安全法规体系、标准体系、检测体系、论证体系、风险分析体系、信息溯源体系等设立目标，又要考虑政府、产业界、消费者、媒体等社会公众协同治理的体制机制。地方政府治理的目标规划应服从于中央政府的战略性要求，围绕保证食品质量、规范生产经营行为、强化监测预警、严格市场准入、完善信息公开及建立应急机制等方面因地制宜地制定短期和年度目标。

2.处理好部门之间治理目标的协同性。部门之间具体目标的协同性是整体性治理机制形成的重要条件。农业、卫生、食品药品监管等部门在设定具体目标时必须高度重视协同性问题，这是关乎部门治理方案能否真正落到实处、治理效率能否得到提高的关键所在。

3.处理好部门条线治理目标与地方政府块属监管目标的协同。上级政府部门目标与下一级政府责任目标的吻合是后者向上获取政策与资金等资源支持的首要前提，也是其落实属地治理责任的关键因素。从我国的实践来看，中央部门的政策目标往往强调面上的治理要求，而在制度层面上没有形成与地方政府沟通协调的机制，导致地方政府对食品安全治理的诸多方针政策难以贯彻落实，执行效率不高。

( 二) 构建协调完备、适度超前的法治体系

社会发展无止境，法律发展也没有止境。中国特色食品安全法律体系基本形成之后，迫切需要构筑法治体系。这个法治体系需要从以下几个方面进行构建:

1.民主立法和科学立法。科学完备、适度超前的法律体系是实现食品安全整体性治理的制度保障。我国有关食品安全治理的法律规范在内容、结构与效力上还有待进一步完善:一是拾遗补缺，填补立法空白。食品安全立法要有侧重并互相补充，从综合性的立法到单一法规都要涉及，要使立法符合法律自身发展的规律，处理好法律的稳定性和变动性，前瞻性和现实性，原则性和可操作性的关系，从而形成比较严密配套的食品安全管理法律法规体系，对食品链全程实现有效监控。二是科学立法。应改变以往的“宜粗不宜细”的粗放型立法模式，实现从数量型立法向质量型立法的转变。同时应固化已经成熟的立法技术，不断提高法律体系的立法质量和立法水平，以保证制定的法律严谨周密，切实可行。三是民主立法，引导公民有序参与立法，使制定的法律更加切合社情民意。

2.严格执法和公正司法。完善食品安全执法司法体系，执法司法部门责任要明晰，在整合的基础上避免多头管理、职权交叉和盲区的存在，明确违规处置办法并严格执行。一是解决多头执法。认真清理和整合散见于各法律法规中的有关条款，避免立法和执法上的冲突，同时理顺食品监督管理体制，遏制多头执法，保持法制的统一性。二是加强社会协作。在强调社会分工的同时，更应加强社会协作，强调各部门共同对付食品安全问题，充分调动各部门的积极性。三是加强权力监督。建立健全责任制度和责任追究制度，让有关职能部门各司其职，恪尽职守。四是积极推进司法体制机制改革，充分发挥司法制度和司法机关在保障食品安全、实现社会公平正义等方面的作用，努力实现司法公正。

3.增强学法尊法守法用法意识。强化群众的食品安全法律意识，弘扬社会主义法治精神，可从以下三个方面着手:一是加强食品安全法律宣传。要充分利用电视、报刊、网络等多种媒体，普及食品安全知识，发动群众积极参与，引导正确的消费观念，树立食品安全法律意识和维权意识。二是加大教育培训力度。对食品生产经营从业人员进行食品安全知识、法律知识培训，让食品安全法律知识、安全知识扎根脑海，警钟长鸣。三是开展食品安全信用体系建设。通过褒扬诚信守法，曝光伪劣产品和违法经营业户，扶正祛邪，使违法生产、经营食品者无机可乘、无缝可钻。

( 三) 建立运转协调、沟通顺畅的大部门治理机制

食品安全治理是一项系统工程，牵涉各级政府及多个部门。各行政主体的执法目标和解决方案迥异，执法时极易产生冲突，需要通过沟通与协调促进跨边界运作、消除彼此之间的矛盾。建立大部门体制，设计良性的沟通共享机制来协调各方行动是实现整体性治理的有效途径。

1.加强各级政府在食品安全治理中的沟通与协作。当前的食品安全事故具有涉及面广、危害性大、受害人多等特点。当发生跨区域食品安全事故时，除了运用上级政府的权威来协调处理外，加强地方政府之间的横向协调，通过省际、市际之间签署政府间协议，就食品安全治理涉及的动植物检疫、运输、贮藏、技术培训等专业性问题及执法协作达成一致，共同应对可能发生的食品安全问题，同样是解决冲突的有效途径。

2.各职能部门通过签订协同协议加强行动的统一性。目前食品安全治理工作主要由国家卫生和计划生育委员会、农业部和食品药品监督总局负责。因食品安全涉及的环节多、战线长，上述部门的职权划分很难达到边界清晰、职责清楚，在某些领域难免会出现监管空白或监管交叉现象，从而无法实现“横向到边、纵向到底”的全程监管。这就需要各职能部门在互信互谅的基础上，通过签署部门间协议等方式建立相互协作与配合的长效协同机制，划分各自在某些监管空白或监管交叉领域的职责，从而避免因权责不清而产生的部门矛盾和冲突，不断提高治理效率。

( 四) 构建主体多元、通力协作的社会参与机制

政府是解决食品安全问题的主导力量，但并非唯一的力量。面对食品安全这种复杂而棘手的社会问题，各国政府都采取了“社会共治”的策略，通过在政府与社会之间建立制度化的互动、协同机制，实现整体性治理。政府在治理过程中广泛吸收公众参与，在公民、社会组织与政府之间构建一种相互信任、合作有序的伙伴关系，有效抑制了治理主体的部门本位主义，减少了部门间的扯皮推诿现象，提高了治理的有效性和公平性。要实现广泛的社会参与，具体可采取以下几种措施:

1.拓宽消费者的信息获取渠道。知情权是消费者参与食品安全治理的前提。由于食品市场中存在信息不对称，消费者个人在食品安全信息获取方面处于弱势地位，因此政府作为公共利益的代表应当建立统一的信息发布平台，及时发布食品安全信息。同时畅通申(投)诉举报渠道，规范申(投)诉举报食品安全案件的回应机制，通过对食品价格、质量以及顾客反映等进行调查，引导消费者积极参与食品安全治理。今后应进一步扩大社会参与的范围和内容，提高社会公众参与的广度和深度，让更多的人参与到食品安全监督管理中去，增强其对食品安全管理的信心。

2.发挥行业协会的功能。行业协会是一种依法设立的维护行业利益、实行行业自律、开展行业服务、促进行业发展的社会团体法人，是市场经济条件下沟通政府与企业之间的桥梁。其职责决定了其在食品安全治理中的重要地位。要充分发挥好食品行业协会对推进行业诚信建设、促进和引导食品产业健康发展的积极作用，引导其积极参与食品安全治理。首先，行业协会要通过制定行规行约，组织会员单位继续开展食品安全法律法规的培训。其次，要制定行业的标准和规范，提供技术帮助和指导，增强生产经营者守法经营的责任意识，推动行业的健康发展。同时，还要发挥好消费者协会的监督作用，要把消费者的食品安全投诉及时移交政府相关部门，并督促有关部门及时调查处理，形成食品安全政府监管与群众监督的合力，不断提高食品安全水平。

3.健全新闻媒体监督机制。新闻媒体是推进食品安全工作、实现食品安全整体性治理的一支重要力量。当前，食品安全已成为全社会关注的热点问题。新闻媒体应积极回应社会关切，客观报道食品安全工作取得的成绩和面临的问题，发挥舆论监督作用，提高公众自我保护意识和防范能力，推动社会诚信体系的建设，维护人民群众根本利益。新闻媒体还应结合自身特点，正确发挥舆论引导和监督作用，积极、主动做好食品安全宣传教育工作，大力报道各地各部门加强食品安全监管的举措和成效，积极介绍食品安全法律法规及科学知识，深入宣传诚实守信的食品安全正面典型，为推动食品安全工作营造良好的舆论环境。

( 五) 重塑规制健全、公开透明的信任机制

当下中国社会信息不对称、法律法规不健全、人们的守法观念亦颇为淡薄，食品安全的制度型信任机制尚未真正形成。有鉴于此，为重建消费者对食品安全的信任机制，我们应从以下几个方面入手:

1.强化食品安全信用管理。食品安全治理主体要建立企业食品安全信用档案，对食品安全情况进行不间断地跟踪并定期公示，既便于公众进行监督实现其知情权，又可以促使企业规范生产经营行为把好食品安全关。对于违背诚信损害消费者利益的企业要坚决降低其信用等级直至清除出局。

2.增加认证及检测的透明度。当前我国食品安全问题屡屡发生，即便是贴有认证标识的产品也不例外，导致消费者丧失了信赖感。这就要求认证和检测机构严格保证认证及检测过程的真实性、增加透明度并按照规定及时监督检查，健全对食品安全失信行为的问责机制，确保认证及检测结果的权威性及公正性，增强生产者的信用度，提振消费者的信心。

3.普及食品安全科学知识。消费者的信任危机源于其对食品安全的认知与科学真相之间的巨大差距及部分媒体对食品安全事故的夸大失实报道。科学认知我国的食品安全形势已刻不容缓。这就需要加强对公众进行科普教育，形成对于食品安全的科学认知，以科学的声音还原热点事件的科学真实，向消费者传递基于科学基础的权威、真实的食品安全信息。

四、结语

“食品安全已成为继人口、资源和环境之后的第四大社会问题。”［8］保障食品安全，是国家的法定义务，也是全社会共同关注的焦点。实施整体性治理是保障食品安全的一个较为理想的制度尝试。然而整体性治理是一项庞大的系统工程，它的成功构建需要各方面的努力。我们惟有继续深化政府机构改革，不断完善法律制度体系，推进社会共治，食品安全治理才能冲破原有的束缚，有效回应民众的期待和诉求。

［1］周志忍.整体政府与跨部门协同［J］.中国行政管理，2008，(9) .

［2］曾凡军，定明捷. 迈向整体性治理的我国公共服务型财政研究［J］. 经济研究参考，2010，(65) .

［3］［美］简·芳汀.构建虚拟政府：信息技术与制度创新［M］.北京：中国人民大学出版社，2004.61.

［4］［5］Perry，Dinna Leat，Kimberly Seltzer and Gerry Stoker. Towards Holistic Governance ：The New Reform Agenda［M］. New York： Palgrave，2002.34、128.

［6］［美］伯尔曼. 法律与宗教［M］.北京：生活·读书·新知三联书店，1991.28.

［7］关于食品安全信任危机的在线调查报告［EB/OL］. http： //www. spzs. net/news/newshtml/hyxx/20130513173405.shtml.

［8］熊乐星，赵丙奇.浙江省食品安全应急机制研究［J］.企业经济，2007，(6) .