农民工城市融入制度：现状、问题与构想*

2013-01-30刘艳文

中共南京市委党校学报 2013年5期

刘艳文

(湖南省社会科学院社会学法学所　湖南　长沙　410003)

农民工的城市融入是我国经济社会发展中的一个重要议题。尽管政府对农民工的态度和管理制度已经从最初的严格控制和强力限制，逐渐转变为以管理服务为主，并出台了一些促进农民工安居乐业的具体制度与政策。这些变化确实在部分地区和局部范围内为农民工的城市融入提供了有利条件，但是绝大多数的农民工仍然在乡村与城市之间徘徊，年年如候鸟迁徙般不息。这表明现行的制度体系并没有从根本上解决农民工城市融入的问题，以农民工享受国民待遇为原则的制度创新仍然任重道远。

一、农民工城市融入中难以跨越的结构性障碍

农民工能否融入城市取决于两个方面的条件，一是农民工自身能力的提升，一是社会制度约束与排斥的消解。由于个体的先天禀赋存在差异，自身经历各不相同，对单个农民工而言，能力提升在效率和质量方面均有着显著不同，因而农民工融入城市具有极强的个体差异性。更为重要的是，尽管能力的确有助于城市融入，但较强的能力并不必然意味着能够实现真正彻底的城市融入，因为任何一个人的人生经历都不能够脱离社会制度的选择、塑造、解放或者压制，正如米尔斯所说，“生活正是在这些制度中表演的，有时，制度比童年时代的切身环境更严重地影响了个人生活”。[1]对于置身于庞杂制度之中的个人而言，即使是能力再强的社会成员，其自身的行动仍受到社会制度的制肘，个体的困扰后面实则隐含着社会结构的重大变迁。

政策制度影响个人决策与行为。早期农民外出务工经商最重要的动机固然是寻求经济利益，但也与当时的制度——曾主宰着农民生存的人民公社制度终于遭抛弃并解体，国家经济制度改革而形成的一系列经济政策推动甚至鼓励广大农民放弃耕地勇敢地流入城市，有着莫大的关系。正如苏瑞黛指出的，“国家公开支持在城市居留的政策自然鼓励了许多农民放弃务农，外出务工经商……他们的流动事实上也是组成经济改革总框架的其它所有政策的副产品”，“许多改革直接严重地冲破了几十年来将城市封闭起来的那种堡垒，为农民在国家垄断之外获取日常生活必需品提供了途径。”[2]如果没有制度的许可与松动，农民就不可能在城市获得食物等基本的生存必需品，也就不可能出现进城的人口流动。农民虽然利用市场的力量实现了流动，但是国家与农民的关系在重要方面并没有发生变化。通过户籍、就业、社会保障、教育、住房等一系列的社会制度设计，国家获得了一种空前强大的约束农民的“制度集”力量，从而实现把农民当作非城市居民和可大量使用的廉价劳动力的意图，并将国家从为所有城市居民提供供应的负担中解脱出来。

斗转星移，随着“农民工”这个群体本身由一开始主要从事拾遗补缺之工作，被人们(特别是相关的政策制定者)误以为不可能成为城市社会之基本成分的“游兵散勇”，逐步成长为我国的一个“新产业工人阶层”，构成“农民工问题”以及使“农民工”这个庞大的人群之所以成为问题的根本因素——社会制度对农民工生存的影响日益凸显。不少学者对农民工所面临的制度约束与排斥表现出浓厚的兴趣，普遍认为制度因素乃是阻碍农民工融入城市的重要之因素。但对于阻碍农民工城市融入的诸多制度安排，如户籍制度、就业制度、保障制度、住房制度、教育制度等，究竟这些制度哪一个是核心制度的看法并不统一。美国学者苏黛瑞对中国的户籍制度非常关注，她指出：户口作为一种既有的制度，在经济开始转型之后的很长时间里坚忍不拔的延续着……当本世纪(20世纪)即将落幕的时候，市场刺激的影响仍然没有改变官方的城市公民权模式……暂住在中国都市中的乡下人，在许多方面遭受的歧视程度要超过某些国家和地区那些逗留在城市、等待城市化的农民。中国城里人享受的权益远远超过进入城市的新移民，由此导致的城乡差距之大，在世界其他地方是未曾见到的。[3]李强等学者也认为二元户籍制度成为中国社会具有独特迁移控制功能的一项基本制度，构成了城乡二元社会经济结构的制度基础，成为当前农民工“经济接纳、社会拒入”的制度根源，[4]因此，户籍制度改革“是构建农民工市民化的城市融入机制的制度基础，也是城乡体制整合的关键”。[5]持这种观点的学者把二元户籍制度看成为农民工问题生成的渊源，认为只要废除了二元户籍制度，农民工市民化问题就迎刃而解。如于建嵘说，解决以“基本公共服务均等化”为基本原则的农民工问题，首先要检讨和改革的是户籍登记和管理制度。[6]另有一些学者虽然没有明确表示户籍制度为核心制度，但他们却把户籍制度与附加其上的一系列制度捆绑了起来。任远和邹民乐指出，由于户籍制度、就业制度、社会保障等种种制度安排，将农民工真正排斥在城市体系之外，使他们融入城市社会的主观愿望、过高期望与城市体系对他们客观排斥形成一道巨大的鸿沟，[7]严重阻碍了他们融入城市社会和享有公共服务。王竹林把土地制度和户籍制度视为农民工制度体系中的核心层次，认为这两个制度构成了农民工农退出农村、进入城市和等值化公共服务的制度条件，将对市民化进程产生决定性影响。[8]这些看法比纯粹的二元户籍制度说全面，注意到了制度体系间的相互联系，不再坚持户籍制度是惟一影响农民工市民化、等值化公共服务的根本制度，主张进行系列制度改革以解决农民工问题。相比较而言，高君的研究算是该问题制度范式分析的异类。他说户籍制度只不过是调控农民工市民化和等值化公共服务的一种手段，谈不上是农民工成为市民的最大障碍。高君采取排除方法，在逐一否定户籍制度、住房制度、教育制度等核心地位后，浓墨重彩地将就业制度看成为制约农民工转化为市民和享有等值化公共服务的核心制度之一。[9]吴业苗则认为上述观点都有不足，提出制约农民工城市融入的核心制度是保障制度，“因为农民工在城市工作、生活的最大顾虑是他们有限的收入和依靠自身的力量无法承担和化解就业、疾病、养老、住房等市场风险，只要农民工具有与市民同等的化解市场风险的能力，他们的市民化将随着时间的推移而得到落实。化解市场风险的最有效手段就是政府为农民工建立健全保障制度，如果城市政府能为农民工提供与市民等值的保障，农民工诸多棘手问题都将化为乌有。否则，即使农民工有了城市户口，当遇到市场风险时，也因没有保障而处境艰难甚至悲惨”。[10]

众说纷纭的理论解释背后，隐藏的是一个毋庸置疑的共同认知，即农民工的出现是制度使然，农民工问题的形成与制度生成、变迁有关。“农民工从事的职业比较差，所获收入比较低，如果没有制度和政策的限制，也不一定有利于他们融入城市；而现在是制度和政策的限制甚至障碍，不但直接阻碍农民工在城市的融合，而且还强化了他们在职业地位和收入上的劣势，间接地增大了他们融入城市社会的难度。”[11]随着农民工融城步伐的加快，不论是政策的执行者、农民工的研究者，还是农民工个体，都发现制度的约束力正愈来愈清晰明朗，并成为农民工融城首当其冲的阻碍因素。因此，求助于制度建设，依靠进一步的制度创新来解决问题并实现农民工的终结与消失是一种历史的必然选择。与解决农民工问题的自致路径相比，适当的制度创新有助于消解农民工群体普遍面临的客观制度排斥及其引发的不良生活体验，从而打破农民工群体自我实现预言的悲剧循环，因为“自我实现预言……只有在缺乏有目的的制度控制情况下才发生作用”。[12]有意设计的制度性制止措施同样有助于消除社会对农民工的偏见，尽管对农民工群体的偏见正在消亡——但是缓慢的，有目的的制度变迁将彻底戳穿农民工盲流、不稳定因素、入侵者等谎言，正如默顿所言，“要彻底消除偏见不能仅仅靠说明它们的存在是无理由的和无价值的，而是要切断现在滋生它们的某些制度。”[13]

二、推进农民工城市融入的制度改革与问题

国家“十二五”规划明确提出“稳步推进农业转移人口转为城镇居民”，要求城市政府要“把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务”。在这个总体方针指导下，农民工的城市融入问题成为各级政府政策的主要目标和政策行动。根据农民工的来源，各级城市政府对农民工城市融入的制度探索主要有就地融入与异地融入两种设计。

(一)农民工就地融入模式

这种模式主要是为了促进在区域内流动的本区域户籍农民工的城市融入，其政策主体是一省、一市或一县的地方政府，其政策对象则是在当地务工的户籍劳动力，即在区域内流动的本区域户籍农民工。由于输出地政府与输入地是同一的，利益诉求一致，便于建立统一的产权市场，因此这种农民工城市融入的制度改革重点就在农村土地制度改革上。典型代表有成都和重庆。

成都市于2011年出台《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》，将迁徙权还给群众，并确立了2012年底前实现城乡居民自由迁徙的目标。为实现这一目标，成都市制定了明确农民产权、完善农村要素市场、促进城乡间生产要素流转的配套措施，改革农村土地和房屋产权制度、农村建设使用权流转制度等，以期使农民成为市场主体，推进城乡统筹发展，为城市化发展奠定条件。

重庆市则直接以解决农民工户口为突破口，通过赋予有条件的农民工以城镇居民身份来实现人口城市化。为实现农民工的市民化，同时还出台了各项社会保障配套政策，以实现城乡制度之间的有效衔接，保障农民转户的平稳过渡。从入户条件来看，重庆本市农民可以通过购买商品房、务工经商和投资缴税等途径进城转户，对农村居民整户转为城镇居民提出了“3年过渡、3项保留和5项纳入”的政策体系。①重庆、成都的制度改革代表的是一种农民工就地融入的制度创新模式，

(二)农民工异地融入模式

主要指在区域内流动的非本区域户籍农民工的城市融入，其政策主体同样是一省、一市或一县的地方政府，其政策对象则是在本地务工的非户籍劳动力，以广东的积分入户制改革和湖北为代表。这种模式最大的特点是输入地政府与输出地政府不一，范围更广，融入的关键在于输入地政府的政策选择，以确定为哪些农民工提供基本的公共服务。

为推进农民工的城市融入，2010年广东省出台《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见(试行)》，针对本省城镇务工的本省户籍农村劳动力，采用农民工积分制入户城镇的办法。凡办理《广东省居住证》、纳入就业登记、缴纳社会保险的人员，均可申请纳入积分登记。其积分指标由省统一指标和各市自定指标两部分构成。省统一指标包括个人素质、参保情况、对社会贡献等，各市自定指标应当包括就业、居住、投资纳税等情况。符合积分入户条件的农民工(积满60分)，可选择在就业地镇(街)或产权房屋所在地镇(街)中请入户，其配偶和未成年子女可以随迁。②2011年12月广东又发布《关于进一步做好农民工积分制入户和融入城镇工作的意见》，扩大了政策适用对象范围，凡是在广东务工的农村户籍人员和城镇户籍人员均适用农民工积分制入户政策。对参与积分并达到一定分值的人员，可凭积分享受相关公共服务，积分达到规定分值时，可申请入户城镇。于是积分制就设计为优秀技能人才提供的入户途径，服务于输入地政府的人才选拔，以此为门槛将更多的农民工排斥在公共服务之外。

湖北省规定进入设区的大中城市落户有两个基本条件：一是退出农村土地，二是除稳定就业和居住的基本条件外，还需要满足六项附加条件中的一项：(1)在城镇连续就业3年以上，并与用人单位或雇主签订了2年以上劳动合同、年收入高于当地最低工资标准的；(2)在城镇就业1年以上，具有大专以上学历、中级以上职称或高级职业资格，年收入高于当地企业平均工资标准的；(3)在城镇连续从事个体经营满3年，年纳税1万元以上，或累计纳税已超过3万元的；(4)在城镇投资入股兴办企业，个人投资总额超达10万元以上，经营满1年，年盈利超过3万元的；(5)在城镇就业期间有一定贡献且获得县以上劳动模范、先进工作者等荣誉称号的；(6)在城镇有遗产继承或有赡养义务的。[14]

(三)农民工城市融入制度推进中的问题

各级地方政府推进的制度改革，对促进农民工的城市融入具有很好的启发和建设作用，但在实践中却出现叫好不叫座，农民工不买账的问题，并未达到政策设计的初衷。究其根源在于当前的制度改革仍然存在明显的局限与不足：

第一，改革与农民工的需求相距甚远，难以得到农民工的认同与拥护。尽管越来越多的农民选择在城镇工作，并且表现出越来越强烈的定居城镇的意愿，但是大多数的农民工并不愿意以放弃承包地、宅基地换取城镇户口。国务院发展研究中心的调查显示，83.6%愿意进城定居的农民工希望保留老家承包地，其中46.0%的人希望自家耕种，27.2%的人希望有偿流转，10.4%的希望以入股分红的方式处置承包地，只有8.02%的人表示愿意以土地换户口。66.7%愿意进城定居的农民工希望保留宅基地和房产，33.3%的人希望能够拥有不同方式的自主处置权。[15]这种貌似悖论的选择，实际是农民工最朴素的理性权衡。随着经济社会体制改革的深化，一方面附着在城镇户口上的各种福利待遇逐步被剥离，城镇户口对农民工的吸引力逐步下降，一方面财产性收入在居民收入中的比重日渐增加，承包地、宅基地已成为或者说可能成为农民工所拥有的主要财产。农民工不愿意通过置换的方式来取得城镇居民身份，并非他们不愿意退出土地，而是因为这种方式不能实现他们要求对土地具有更大更多的自主处置权的期待，严重损害了他们的财产利益。从法理层面上讲，在倡导保护公民财产权、物权的现代社会中，长久不变的土地承包经营权和依法保障的宅基地用益物权，是农民工神圣不可侵犯的财产权利，理应受到保护。同样作为国家公民，农民工与城镇居民一样理应享有均等的公共服务，并不需要通过土地“双放弃”置换即损害农民工的财产利益获得。从法律层面上讲，《农村土地承包法》规定“承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方”一条，与高一层次的法律相违背，应予取消，是不能继续作为农民进城退地的依据。

第二，改革体现出强烈的行政推动色彩，户籍的获得与否依赖于政府的政策设计，具有明显的“以物易物”和“公共权力优先于公民权利”的特征。重庆户籍制度改革，强调要用农民工在农村的“财产权”换取城市的“福利权”，同时在政府强有力主导之下，户籍改革成了一种硬性要求；广东省的积分制强调农民工必须用自己长时间的工作贡献来换取入户的积分，同时设定了农民工入户的很多先置条件，政府更侧重于其管理的功能，其目的是藉此吸纳高素质人才、优化当地人才结构，因而“普惠性”不够。因此，积分入户制同样存在农民工需以“物物交换”原则来获取市民化待遇以及“公共权力优于公民权利”的传统思维。[16]

第三，改革均以一省、一市或一县的地方政府为政策主体表明，国家解决“农民工”问题的途径主要是将国家层面上的“公民权”问题转换成了城市层面上的“市民权”问题，将“国民待遇”问题转换成了“市民待遇”问题。[17]在户籍制度面临巨大变革压力的情况下，中央政府在解决农民工问题上采取了放权放责的办法，即在国家层面上不废除户籍制度的前提下，敦促地方城市政府自行解决农民工问题，保障农民工权益，相应地，给予地方城市政府一定的改革现有户籍制度的自主权。这种安排直接导致了农民工融入制度呈现出区域“碎片化”的特征，不同区域的农民工可以获得的制度支持差异很大。由于国家层面缺乏实质性的制度调整，地方城市政府往往出于自身利益的考虑推行自利自保的改革，要么将户籍制度改革的得益者设定为本地区内部的农业人口和乡城迁移者，即逐步改变地区内农村人口的户籍身份，缩小地区内农村人口与城镇人口的国民待遇的差异，要么选择在开放市民权、支付市民待遇的过程中推行准入门槛制，将大部分低收入、低学历的农民工排除在城市大门之外。

三、农民工城市融入制度创新的基本构想

推进农民工城市融入，涉及几亿农村人口转入非农产业和城镇的社会经济结构变迁，涉及几亿农村人口生产方式和生活方式的转变，这一过程绝不可能一蹴而就，而应当是不断推进制度创新，以社会公正为基本理念，以促进农民工城市融入为基本目标，以国家供给为主导路径，逐步形成农民工与城市居民身份统一、权利一致、地位平等的制度体系。

(一)社会公正是制度创新的重要基石

制度作为维护社会正常运转最为重要的规则体系，对它的设计与安排需要基本的价值理念作为依据，而“公正是现代社会的制度设计与安排的基本依据”。[18]在强势群体占有优越社会资源和拥有充分话语权的情况下，农民工城市融入的制度创新首先必须确立社会公正的价值理念，否则，建立的制度和制定的政策对农民工群体来说便失去了意义。立足于我国现代化进程和市场经济的推进这一客观现实，农民工城市融入的社会制度至少应将共享、自由、平等视为最基本的公平与正义内核。共享，就是要确保农民工的基本生存条件、发展条件得到维护和满足，让农民工的生活水准和发展能力能够随着社会的发展而不断得以提升；自由，就是要允许农民工具有独立自主选择职业、流动、居住等的权利；平等，就是要肯定农民工的基本贡献和种属尊严，确保农民工享有作为公民的基本权利，机会平等地参与经济活动、获取相应的收入报酬。[19]只有以社会公正为理念支撑，寓共享、自由、平等的价值理念于制度创新之中，才能真正通过有目的的、系统的改革，推动各项农民工政策的调整与组织的重构，进而实现农民工非国民待遇问题的解决。

当然，正义不能停留在理念。社会公正的实现归根结底还是要通过制度来实现，也就是把作为理念和原则的社会公正现实化为制度，“将正义的观念归并于一种基本结构的理想形式，而持续发展的社会过程之积累性结果正是按照这一基本结构来加以限制和调整的。”[20]促进农民工城市融入的制度设计尤其要在社会经济保障、社会包容、社会赋权方面依据社会公正理念进行制度创新，使制度系统各组成部分(制度世界)为农民工经济社会生活各方面(生活世界)提供充足的保障，使得农民工有充足的条件来实现个人的发展。在社会经济保障方面，为使农民工免于贫困和被剥夺，制度和组织系统要为农民工提供各种形式的社会经济保障，保障农民工在面对各种社会风险的情况下获得所必需资源的权利。这些资源包括收入、教育、健康照顾、社会服务、环境、公共卫生和个人安全等等基于社会公正理念而建立的基本制度，对于农民工的基本生存和发展来说具有长期保障的意义，能够提供基本的发展平台。[21]在社会包容方面，要通过就业和劳动力市场融入、享有卫生服务、融入教育系统和服务、住房市场融入、融入社会保障体系、融入社区服务、政治融入和社会对话等，努力将农民工包容到社会体系之中，使之获得平等的权利和价值以减少社会排斥，进而获得来自制度和社会关系的支持。在社会赋权方面，应通过有效的制度设计，赋予农民工一定的自主和权能，以及在社会经济的急剧变迁面前全面参与社会生活的机会，增强农民工拓展社会关系的能力，并借此提高农民工的社会行动能力，最大限度地开发农民工的潜能。

(二)保障公民权是制度创新的核心内容

现代公民权问题由两个方面构成:第一是社会成员资格或身份的问题，即归属于某个共同体的问题；第二是资源的分配问题。换言之，公民权的根本特征是排斥，因为它将权利和特权仅仅赋予那些特定共同体的成员。[22]大多学者基本同意把公民权视为具有法律效力的社会地位、政治认同资源，履行公民责任和义务的要求，获取社会福利的保证，获取政治权利的保证。在我国，农民和农民工一直无法获得完整的公民权。虽然是中国公民，但与城市居民之间泾渭分明，实质待遇迥异。正如美国学者苏黛瑞指出的那样，在中国，只有那些拥有官方确认的城市户口的人才是国家(政府)承认的城市社会共同体的正式成员，而那些没有城市户口的农民在自己国家的城市中的身份，则就像是其他地方的外国移民，是“非公民”。因此，对于进入城市中的农民流动者(农民工)来说，根本问题不在于直接去争取维持生计的收入、福利、服务等，而是争取获得这些待遇和机会的“资格”，也就是争取“公民权”。[23]农民工的城市融入，不仅是城市化扩张和个人社会化的过程，也是农民工获得完整公民权的过程，更是建构中国新公民权的重要历程。制度创新必须将完善和保障农民工的公民权为核心，通过制度为农民工的权利保障提供必要的资源，通过权利保障来促进农民工的城市融入。

根据马歇尔的公民权划分，需要从三个方面来完善和保障农民工的公民权：(1)市民权利。包括劳动就业、取得报酬，拥有财产、人身自由与人格尊严以及言论、思想与信仰自由的权利等内容。要改革现行的城乡劳动力二元分化格局和城乡二元的户籍制度，保障农民工的自由迁徙权和平等居住权，逐步建立起统一、开放、竞争、有序的城乡一体化的市场体系，按照公平竞争的原则合理配置人力资源，取消限制劳动力在城乡间和区域间流动的不合理规定，打破农民工在同城市劳动者竞争时长期面临着行政性和市场性的双重歧视，充分发挥市场在劳动力资源配置中的基础性作用，保障农民工的就业机会和薪酬待遇，真正实现城市和农村劳动力的身份平等和就业机会平等，有效实现农民工市民权利的保障.(2)政治权利。公民政治权利的内涵指的是公民参与并影响政治生活从而得以在社会生活领域取得自我实现的权利，除选举权外还指公民对公共事务的参与权，包括表达权、参与社会的管理权等。农民工不仅在经济上处于弱势地位，而且在法律和社会实践中，在权益表达和行使基本政治权利方面也缺乏足够的空间，存在被有效的政治话语所摒弃的风险。要改变农民工的政治权利缺失境地，应修改现行选举法，保障农民工的选举权和被选举权，通过吸收优秀农民工加入党组织，吸纳农民工加入各种社团组织，以及允许农民工建立自己的组织，改变目前缺乏参与政治的具体渠道和形式现状，增强其参与城市公共事务管理权，改善其在资源配置上的弱势地位，帮助其融入城市政治生活。(3)社会权利。我国《宪法》对公民的社会权利做出了规定，明确肯定公民有获得物质帮助权、社会保障权、受教育权、婚姻家庭老人妇女儿童受保护权等权利。对于农民工而言，主要体现在公正的养老、住房、医疗、教育等一系列社会保障权问题。随着我国经济发展水平的提高，应建立覆盖社会全体公民的社会保障制度、公共住房制度、教育与培训制度、医疗卫生公共服务制度等制度，为农民工的基本生存、经济生活和个人可持续发展提供根本保证。

(三)国家供给是制度创新的主导路径

制度供给是为规范人们的行为而提供的法律、伦理或经济的规则，其主体无外乎三个，亦即国家、组织和个人。推进农民工城市融入的制度创新需要付出巨大的成本，个人和组织难以负担。根据国务院发展研究中心对嘉兴、武汉、郑州和重庆4个城市的调研，估计一个农民工如果成为市民，需要增加政府的支出约为8万元左右(2009年不变价)。成本的支出是一个长期的过程，短期来看义务教育和保障性住房是主要支出，远期来看养老保险补贴是主要支出，其中义务教育和保障性住房的支出占总成本的1/3左右，养老保险补贴约占总成本的40%-50%，且养老保险补贴受养老金支出政策的影响很大。[24]近2亿农民工城市融入的巨大成本不仅农民工个人和有关组织难以承担，地方政府的财力恐怕也难以为继，只有加大中央投入，将各级财政基本公共服务转移支付增加的依据调整为新增常住人口，以强化地方政治财政利益与人口增加的一致性，才可能调动地方政府吸纳农民工的积极性。进一步而言，农民工城市融入的制度创新过程中，不可避免地涉及农村与城市、农民工与原城市居民、地方政府与中央政府，以及各类组织和部门之间的纷繁复杂的利益冲突和调整，这就需要制度安排规范人们的行为并协调利益矛盾。国家供给制度属供给主导型制度变迁，“即在一定的宪法秩序和行为的伦理道德规范下，权力中心提供新的制度安排的能力和意愿是决定制度变迁的主导因素，而这种能力和意愿(制度创新的供给)主要决定于一个社会的各既得利益集团的权力结构或力量对比”。国家供给制度能够合理配置社会资源和机会，更好地体现制度的刚性原则，实现公平、正义，达到协调利益和调节矛盾的目的。显而易见，由国家进行农民工城市融入制度创新具有比较优势。

(四)中间制度安排是制度创新的必经阶段

我国二元经济社会结构存在历史甚久，城乡之间、工农之间、区域之间差距巨大，城乡间存在一系列制度樊篱，希望一夜之间通过制度创新，彻底消除这种差别是不可能的。事实上，随着农民工特别是第二代农民工城市定居意愿的不断增强，户籍制度、社会保障和城乡一体化改革进入攻坚阶段，不可避免地会产生或激化某些经济和社会矛盾，长期积累的深层次问题会逐步显现，新的矛盾还会不断产生，制度创新的难度明显加大。只能采取有重点有阶段，逐步过渡的方式推进改革，并作出适当的制度安排，农民工城市融入才可能实现，社会的和谐稳定才可以实现。因此，在具体制度安排上应该考虑农民工人群和社会条件的现实特点，设置过渡性中间制度安排。这是实现真正意义上制度创新的阶段性要求，缺乏这种过渡，所谓的“平等”制度安排是很难实现的。以社会保障制度为例，农民工具有“农民”和城市“职工”的双重身份，且职业稳定性差、流动性强，不宜完全照搬“农村社保模式”，也不宜全盘采纳“城镇社保模式”，而应参照城镇社会保障的目标、项目、内容、标准、范围、框架等体系，按照农民工的现实需求，量身定做符合其身份和职业特点的社会保障制度。这一社会保障制度是一种有别于城镇现行社会保障制度的过渡性制度安排，其未来目标是融入城乡一体化、高度统筹、规范化的社会保障制度。

注释：

①所谓3年过渡，指设定3年过渡期，允许转户农民最长3年内继续保留宅基地、承包地的使用权及收益权。所谓3项保留，包括保留林地的使用权、保留计划生育政策、保留农村各项补贴。所谓5项纳入，指农村居民转户后，可享受城镇的就业、社保、住房、教育、医疗政策，实现转户进城后与城镇居民享有同等待遇。这一方案，意味着转移落户为城镇居民的农村居民在获得各项公共服务的同时，面临着“失地”的可能。

②粤府办(2010)32号.广东省人民政府办公厅关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见。

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