国外问责研究的基本问题及理论发展

王柳

问责(accountability)一直是西方理论界热议的话题之一，尽管目前在问责的特定含义和制度设计等方面存在差异，但是问责这一概念已被广为接受，认为是现代民主治理的标志和公共管理的核心概念。①Dubnick，M.J.Accountability and the Promise of Performance:In Search of the Mechanism［J］.Public performance＆ management review，2005，28(3):376－417.在过去的二十多年里，西方公共管理领域在问责的本质、维度、方法、技术、结果和困境等问题上取得了大量研究成果，行政问责的主题也一直受到我国行政法学界、政治学界和行政管理学界的重视。作为高度情境化的概念和制度，问责研究和制度设计需要本土化视角，也需要研究和梳理西方问责制研究的脉络，为建构国内问责制研究的理论框架提供基本的理论参照，从而实现国内问责制研究的可通约性和可积累性。

一、问责概念:多元的认知

从历史来看，accountability一词与accounting(解释)一词密切相关，它来源于 bookkeeping(账簿)的含义。②Bovens，M.Public accountability［A］.Ferlie，E.，Lynne，L.＆ Pollitt，C.The Oxford Handbook of Public Management［C］.Oxford:Oxford University Press，2005:182.现在 accountability已经摆脱了最初簿记这个语源意义上的束缚，表达了对以下这些概念的持续关注:调查、监督、对权力行使的制度化制约③Schedler，A.Conceptualizing Accountability［A］.Schedler，A.，Diamond，L.＆ Plattner，M.F.The Self－Restraining State:Power and Accountability in New Democracies［C］.Boulder and London:Lynne Rienner Publishers，1999:13.，实施问责预示着有效的控制、合法性的提升和高绩效④Dubnick，M.J＆ Frederickson，H.G.Public Accountability:Performance Measurement，the Extended State，and the Search for Trust.National Academy of Public Administration ＆ The Kettering Foundation［EB/OL］http://papers.ssrn.com2011.。然而accountability是一个复杂且颇具争议的概念。问责的使用领域如同对它的共识达成一样宽广，它是一个未被仔细研究的概念，其含义是闪烁其词的，其边界是模糊的，内在的结构是混乱的。⑤Schedler，A.Conceptualizing Accountability［A］.Schedler，A.，Diamond，L.＆ Plattner，M.F.The Self－Restraining State:Power and Accountability in New Democracies［C］.Boulder and London:Lynne Rienner Publishers，1999:13.

Dubnick认为问责至少存在于四个情境之中:第一是制度框架下的问责，表现为一系列控制权威的规则，来保证其恰当合适地运转;第二是社会交换背景中的问责，一个提供报告和接收报告的持续性过程;第三是组织框架下的问责，它是正式和非正式机制的制度化和法制化;第四是包含着多重、分散和冲突的期望的复杂环境之下的问责，以此管理各种混沌状态。这些角度依然不可避免地遭受批评和质疑，因为不同角度的理解依然让问责成为一个模糊的、不可通约性的概念。①Dubnick，M.J.Seeking Salvation for Accountability［Z］.Conference Paper presented at the Annual Meeting of the American Political Science Association.Boston，2002.总之，问责是一个视不同情境而定的概念，情境导致问责关系的产生，情境多元且变化，在特定的情境中允许对问责的精确操作含义做出发展和重新定义。这是问责概念的优势，也是它的弱势，优势在于它能随着社会发展而发展，弱势在于含义的多样化和模式的多样化。②Glynn，J.J.＆ Murphy，M.P.Public Management:Failing Accountabilities and Failing Performance Review［J］.International Journal of Public Sector Management，1996，9(5):125 －137.

在关于问责的认知中，Bovens提供了一个相对清晰可操作的分析框架。他区分了作为符号(an icon)的问责、作为制度安排(an institutional arrangement)的问责、作为承担过错责任(a scheme for blaming)的问责。作为符号的问责指的是问责这个概念在现代政治叙事中承载了公正公平治理的强烈承诺，这个词成为了一种修辞(rhetorial)的工具，成为了一些定义松散的政治活动所欲之物的同义词，如透明、平等、民主、效率和正直，由此也导致问责这个概念对分析问题很少有帮助。因此，公共责任不能仅仅是另一个政治口号，也指给予报告(accountgiving)的制度化实践，这就是作为制度安排的问责的第二个角度。问责被界定为一种社会关系，其中行动者感到有义务向一些重要的行动者解释他(她)的行为，并证实他(她)的行为的合法性。③Bovens，M.Public Accountability［A］.Ferlie，E.，Lynne，L.＆ Pollitt，C.The Oxford Handbook of Public Management［C］.Oxford:Oxford University Press，2005:183 －184.正是在这个意义上，Schedler提出了理解问责的三个维度:信息、辩解和强制。④Schedler，A.Conceptualizing Accountability［A］.Schedler，A.，Diamond，L.＆ Plattner，M.F.The Self－ Restraining State:Power and Accountability in New Democracies［C］.Boulder and London:Lynne Rienner Publishers，1999:18.此外，在现代公共管理中，问责关系也是一个重要的机制，当出现不好的状况时来实施责备，这就是作为承担过错责任的问责，有责任意味着必须忍受责备。⑤Bovens，M.Public Accountability［A］.Ferlie，E.，Lynne，L.＆ Pollitt，C.The Oxford Handbook of Public Management［C］.Oxford:Oxford University Press，2005:189.

Bovens在2010年又进一步精确了这个分析框架，区分了作为一种美德(virtue)的问责和作为一种机制(mechanism)的问责。前者是积极意义上的问责概念，是评价公共机构行为的准则。负责任被认为是公共组织或官员值得拥有的积极品质，然而很难对这个优秀品质给出一个单一明确的定义或标准，因为这样的标准会随着组织或个体角色、制度环境、政治体系的差异而不同;后者是在一个狭隘的、描述性意义上使用的问责概念，更多的指向一种消极意义上的控制，指的是一种包含着解释和证明行为正当性的社会关系及制度安排，因此，这个角度下的问责研究关注的不是机构或个体的行为，而是制度运行的方式。两种视角的问责解决不同的问题，强调不同的标准和分析维度。⑥Bovens，M.Two Concepts of Accountability:Accountability as a Virtue and as a Mechanism［J］.West European Politics，2010(33):946 －967.

总之，由于很多学者自行定义问责的含义，导致关于问责的学术文献缺少系统性和连贯性。有些学者很松散地使用问责概念，也有些给出了更为狭隘的定义，但是很少有概念彼此兼容，这导致很难产生可累积的和可通约的研究。⑦Schillemans，T.＆ Bovens，M.The Challenge of Multiple Accountability［A］.Dubnick，M.J.＆ Frederickson，H.G.Accountable Governance:Problems and Promises［C］.Armonk，New York:ME Sharpe Inc.，2011:3.不连贯的问责对话的结果就是使问责成为一个过分扩展的概念，代表一个一般意义上的术语，表示让有权力的机构对他们特定的公众负责的机制。⑧Mulgan，R.G.Accountability:An Ever－expanding Concept?［J］.Public Administration，2000，78(3):555－573.

二、问责实施:多维的方式

一般认为，公共行政领域围绕如何问责的问题可以追溯到卡尔·弗里德里克和赫尔曼·芬兰之间的一次著名辩论，通常认为那是行政责任和民主问责发展的关键时刻之一。芬兰认为以法律和行政程序的形式建立一套外在约束机制来施以惩戒是唯一有效的措施;弗里德里克则指出，考虑到当代政府日益增长的规模和复杂性，根本不可能创造一个可以发现并控制所有权力滥用行为的结构体系，实现责任行为的唯一途径就是吸收各种正直的人到公务员队伍中，灌输以公共服务的价值观，强化基于专业理念和个体责任感的问责机制。①Friedrich，C.J.Public Policy and the Nature of Administrative Responsibility［A］.Friedrich，C.J ＆ Masom，E.S.Public Policy［C］.Cambridge，Ma.:Harvard University Press，1940:221 － 245;Finer，H.Administrative Responsibility in Democratic Government［J］，Public Administration Review ，1941，1(4):335－350.这场争论提出了一些关键性问题，至今仍然是当代民主责任的中心问题，也奠定了问责模式研究的基本思路。

关于怎么问责的问题表现为向谁负责(accountability to whom)、问什么责任(accountability for what)等问题引发的多种类型。大多数关于问什么责的研究基本使用或拓展了Romzek和Dubnick提出的模型。他们以内外区分的控制途径(authoritative source of control)和强弱区分的控制程度(degree of control)两个维度为基点构造了一个四格矩阵，构建了等级、职业、法律和政治四种典型的问责形式，这是行政问责理想化配置模式。②Romzek，B.S.＆ Dubnick，M.J.Accountability in the Public Sector:Lessons from the Challenger Tragedy［J］.Public Administration Review，1987，l47(3):227－238.学者们将这个模型应用于其他各种情境中。

在向谁负责的问题上，通常以垂直问责和平行问责这两个维度加以区分。在西方民主国家，传统上主要的问责关系都是垂直的，尤其是议会制国家，沿循“部长问责公务员、议会问责部长、人民问责议会”的委托代理关系链。然而，随着独立检察官、审计员和巡视官(ombudsman)的出现而带来的行政问责关系变化、不满足于议会集体责任和最高层的部长责任而对官员个人责任的关注、新公共管理运动带来的公共服务合同治理和有自主权的独立机构的出现，以及在政府信任低下的情况下出现的公共机构与公众之间的直接责任关系的建立，传统的垂直问责面临严重的压力而发展为更多元的问责关系。③Bovens，M.Public Accountability［A］.Ferlie，E.，Lynne，L.＆ Pollitt，C.The Oxford Handbook of Public Management［C］.Oxford:Oxford University Press，2005:196 －199.其中引人注目的是社会问责。世界银行把社会问责定义为“一种依靠公民参与来加强行政问责的问责途径，它通过普通的市民或公民社会组织，以直接或间接的方式来推动行政问责”，认为当社会行为体能在问责中扮演主要角色时，对传统问责的改革将会更富有成效。④世界银行专家组:《公共部门的社会问责:理念探讨及模式分析》，中国人民大学出版社2007年版，第20页。

平行问责在字面上描述了平等对象之间的关系，只要监督、制裁、弹劾等措施的行为主客体之间不存在垂直的权属关系，即可视为平行问责。然而，权力是一种属性，很难衡量，而且在民主政治的真实世界里辨别大体相等的政治权力的实际情况，可能是个不可能完成的任务。因此，平行问责应理解为相对独立的权力之间的问责，具体包括政治机制、财政机制、行政机制以及法律机制，以分权为前提。⑤O＇Donnell，G.Delegative Democracy［J］.Journal of Democracy，1994，5(1):55 － 69;Horizontal Accountability in New Democracies［J］.Journal of Democracy，1998，9(3):112 －126.

综上，我们可以发现组织和个体面临着多元的问责路径和机制，由此在操作中会产生如Bovens提出的多眼的问题(the problem of many eyes)和多手的问题(the problem of many hands):每一个问责论坛(forum)需要不同的数据，有基于不同理念的不同的责任期待(expectation)，因此也会形成不同的责任判断，那么，谁是他们需要报告的对象，以及他们会依据怎样的标准而被审判?⑥Bovens，M.Public Accountability［A］.Ferlie，E.，Lynne，L.＆ Pollitt，C.The Oxford Handbook of Public Management［C］.Oxford:Oxford University Press，2005:185 －188.另一方面，不同的官员在很多方面对政府的决策和政策做出了贡献，很难判断谁应该对结果负责，那么，谁是报告者?⑦Bovens，M.Public Accountability［A］.Ferlie，E.，Lynne，L.＆ Pollitt，C.The Oxford Handbook of Public Management［C］.Oxford:Oxford University Press，2005:189 －192.

而接下来产生的另一个现实问题便是:一个多元的、交叠的，甚至或多或少存在竞争关系的问责体系如何运转?因为，一种控制手段所获得的价值、政治利益及制度优势不可避免会损害另两种控制手段的价值、政治利益及制度特权。①［美］威廉·F·韦斯特:《控制官僚》，重庆出版社2001年版，第2页。而且，不同的控制机制有其特定的适用范围，不能相互替代，更不能期望用一个控制标准实现所有的目标，否则政府将面临“多责任混乱症”(multiple accountabilities disorder)的挑战，不仅发生责任错位，而且会因为想在任何方面负责任而最终损害组织本身。②Koppell，J.Pathologies of Accountability:ICANN and the Challenge of＇Multiple Accountabilities Disorder［J］.Public Administration Review，2005，65(1):94 －108.事实上，学界对这种多元重叠的问责问题非常关注，认为过于依赖于某一类型的问责会导致一系列问题，处理差异和冲突的问责压力成为问责研究的中心③Romzek，B.S.＆ Dubnick，M.J.Accountability in the Public Sector:Lessons from the Challenger Tragedy［J］.Public Administration Review，1987，l47(3):227－238.。但是，也有学者认为这种冗余(redundant)的问责也有益处。它是最务实的选择，能缓和信息不对称，并提供吸收内嵌于公共政策中的不同价值的机会。因此，当对专业官僚的等级控制遭遇挑战的地方，多元的、竞争的价值就会成为讨论的核心，那么这种冗余的问责就很有价值了。④Schillemans，T.＆ Bovens，M.The Challenge of Multiple Accountability［A］.Dubnick，M.J.＆ Frederickson，H.G.Accountable Governance:Problems and Promises［C］.Armonk，New York:ME Sharpe Inc.，2011:18 －19.

此外，还有学者提出另外一些问责困境，如问责悖论⑤Dubnick，M.J.Accountability and the Promise of Performance:In Search of the Mechanism［J］.Public Performance＆ Management Review，2005，28(3):376－417.(accountability paradox)，过多的问责手段挫败了任何有理由的目的，没有必然地产生好的政府，反而因问责过度而扼杀了创新和企业家精神;问责陷阱⑥Thiel，S.V.＆ Leeuw，F.The Performance Paradox in the Public Sector.［J］.Public Performance ＆ Management Review，2003，25(3):267－281.(accountability trap)，管理者更加频繁接受测评，而且评价的强度不断增加，那么他们会在被测量的方面做得越来越好，但不必然带来真实世界中政策制定和公共服务提供方面的更好的绩效。然而，更多的关注还是来自对问责赤字⑦Behn，R.D.Rethinking Democratic Accountablity［M］.Washington，D.C.:Brookings Institution Press.2001:76.(accountability deficit)的担忧。这种担忧源于相对于立法机关，行政机关规模的增长和组织复杂性的增长，以及网络化治理的兴起。⑧Bovens，M.Two Concepts of Accountability:Accountability as a Virtue and as a Mechanism［J］.West European Politics，2010(33):946 －967.无论在理论界还是实践领域，问责的缺失通常被定义为问题，而解决之道就是简单地建立更多的问责体系，期望这些体系能魔法般地产生好的结果，然而不幸的是，越来越多的问责体系不是解决问题，而是加剧这些问题。⑨Yang，K.Further Understanding Accountability in Public Organazations:Actional Knowledge and the Structure－Agency Duality［J］.Administration＆ Society，2012(44):255－284.

总之，问责依然是一个令人不愉快的问题，在管理者如何处理冲突的问责压力和问责体系如何发挥积极的影响等问题上依然很不清晰。这个问题在越来越充满不确定和复杂性、地位比较平等的行动者共享权力的治理新环境下，显得更加突出了。

三、问责挑战:治理变革背景下的争论

在经济危机、财政危机和信任危机的背景下，西方国家拉开了以管理主义为特征的行政改革帷幕，主张在传统公共部门引入竞争机制，用市场化的管理哲学、模式、原则和技术来重塑政府。私有化是其中的一项重要改革战略，对问责形成了新的挑战和要求。

有人认为，采用私人部门管理的概念和方式，引入准市场和契约流程，使用明确的绩效标准以及绩效评估，是加强责任机制的重要举措。至少在理论上，市场的无形之手会提供问责机制——如果政策和项目不是终端的使用者需要的，他们就会使用市场权力，选择其他地方。然而，真正竞争的市场是不存在的，或者不能用真正经济学意义上的市场概念来创造这样的市场，于是(英国)政府引入了替代市场来实现这样的目的——受规制的市场、管理的市场或者其他模拟管理的机制。但是，只有在真正竞争的市场，看不见的手能够提供政府所设想的问责，在政府创造的人工替代市场，这样的问责不存在，除非政府创设看不见之手的替代物来保证这样的问责的存在，这些替代物聚焦于原本在真正市场能够展现出来的要素:公众获取信息的可能、绩效评估(不仅在财政意义上，而且通过结果评估)、任务管理绩效等。①Glynn，J.J.＆ Murphy，M.P.Public Management:Failing Accountabilities and Failing Performance Review［J］.International Journal of Public Sector Management，1996，9(5):125 －137.

正是在这样的改革理念和背景下，通过绩效评估强化问责的理念和实践兴起。新公共管理的支持者认为，传统公共行政通过科层的等级控制而形成的程序化责任机制，出现政治责任与行政责任之间的脱节，不能真正解决公共责任问题。②［澳］欧文·E·休斯:《公共管理导论(第二版)》，中国人民大学出版社2001年版，第23页。而且，在一个全球化、知识密集型和社会快速变化的20世纪晚期，官僚机构变得没有效率，限制了政府部门的灵活性和责任性。③Kettl，D.F.The Global Revolution in Public Management:Driving Themes，Missing Links［J］.Journal of Policy Analysis and Management，1997，16(3):446 －462.新公共管理的解决之道就是，一方面给予管理者更大的分配资源的自主权，另一方面要求他们对结果承担更大的责任，而不仅仅是遵循规章制度。绩效评估由此进入西方国家，作为一个加强责任的主要工具，一方面是内部控制的巩固，另一方面是外部责任的强化，其中，绩效合同、绩效报告、绩效信息和公众参与绩效评估是强化责任的具体机制，并使得问责重点从行政过程问责转向行政结果问责。

有人认为，结果导向的管理改革有潜力强化政治问责和代议制民主，而更多的研究表示了质疑和担忧。一些学者认为它以牺牲民主问责的代价来强调追求效率、质量和其他市场价值;④Behn，R.D.The New Public Management Paradigm and the Search for Democratic Accountability［J］.International Public Management Journal，1998，1(2):131－164.从政治问责向管理问责的重心转变引起了可能消除民主这一公共管理指导原则的威胁;⑤Box，R.C.，Marshall，G.S.，Reed，B.J.＆ Reed，C.M.New Public Management and Substantive Democracy［J］.Public Administration Review，2001，61(5):608 －619.民营化以及试图模仿私营部门的种种努力缩小了责任的范围并且把关注的焦点放在了达到标准和使顾客满意上，这样的方法没有反映公共部门中多元重叠的责任途径。⑥Mulgan，R.Accountability:An Ever－expanding Concept?［J］.Public Administration，2000，78(3):555－573.而且，当公共服务是由不受公法原则约束的非营利组织或者私营组织来承担时，合作关系的特性引发了对问责的显著挑战。⑦Acar，M.，＆ Robertson，P.J.Accountability Challenges in Partnerships and Networks:Evidence from Educational Partnerships in the United States［J］.International Review of Administrative Sciences，2004(70):359 －374.

因此，Behn认为结果导向的问责与民主治理之间的关系很复杂，需要发展新的民主问责范式来适应新公共管理的教义。⑧Behn，R.D.The New Public Management Paradigm and the Search for Democratic Accountability［J］.International Public Management Journal，1998，1(2):131－164.许多新的治理形式需要一些拥有实质性自由裁量权的行动主体来完成工作，因此，需要放宽传统的问责理念，发展新的更多元的概念。⑨Salamon，L.M.The New Governance and the Tools of Public Action:An Introduction［A］.L.M.Salamon.The Tools of Government:A Guide to the New Governance［C］.Oxford:Oxford University Press，2002:38.

四、问责研究的发展:内容与方法的突破

Yang回顾了公共行政领域的问责研究文献，认为已有研究得出的结论很大程度上是有关问责问题，而不是行动者如何处理这些问题，或者行动者如何建立有效的问责安排，行为层面的问责研究不足。而在他看来这与忽视行动者(actor)的角色有关，这种有关行动知识(actionable knowledge)的不足是当前问责研究的最关键局限。⑩Yang，K.Further Understanding Accountability in Public Organazations:Actional Knowledge and the Structure－Agency Duality［J］.Administration＆ Society，2012(44):255－284.

有学者建议未来的问责制研究应借鉴中层理论(the theory of middle range)，基于机制的理论化中层模型揭示不同问责形式和功能之间的关联，揭示他们如何相互作用以影响绩效，这能够很好地解决问责研究的困境。一个典型的例子是Yang的研究。他在借鉴吉登斯的结构化理论的基础上，建立了正式的问责(formal accountability)、感知的问责(felt accountability)和组织绩效之间的关系模型，首先指出模型的关键是感知的问责，它审查官僚作为问责的承受者如何处理他们接受的信息(或信号)，并据此做出决策。第二，揭示连接问责制度、行动者行为和组织结果的因果关系和机制。问责不可能独立，它影响其他重要变量，也受他们的影响，因此，必须考察其间的连接机制及其阶段性发展的环境背景。第三，揭示行动者如何生产和再生产问责机制，从而建构从个体行为到正式问责体系的关系，这个过程也受外部行动者和内外政治环境的影响。①Yang，K.Emergent Accountability and Structuration Theory:Implications［A］.Dubnick，M.J.＆ Frederickson，H.G.Accountable Governance:Problems and Promises［C］.Armonk，New York:ME Sharpe Inc.，2011:269 －281.也有其他学者关注问责中行动者的影响，提出了新的问责形式，如对话问责(dialogue accountability)②Roberts，N.Keeping Public Officials Accountable Through Dialogue:Resolving the Accountability Paradox［J］.Public Administration Review，2002(62):658－669.、协商问责(deliberation accountability)③DeHaven －Smith，L.，＆ Jenne，K.Management by Inquiry:A Discursive Accountability System for Large Organizations［J］.Public Administration Review，2006(66):64－76.、谈判问责(negotiated accountability)④Kearns，K.The Strategic Management of Accountability in Nonprofit Organizations:An Analytical Framework［J］.Public Administration Review，1994(54):185－192.、相互问责(mutual accountability)⑤Whitaker，G.，Altman－Sauer，L.，＆ Henderson，M.Mutual Accountability Between Governments and Nonprofits:Moving Beyond Surveillance To Service［J］.American Review of Public Administration，2004(34):115 － 133.和自发问责(emergent accountability)⑥O’Connell，L.Program Accountability As an Emergent Property:The Role of Stakeholders In a Program’s Field［J］.Public Administration Review，2005(65):85－93.。

问责研究的新探索也对研究方法创新提出新的要求。传统的定性研究不能满足对问责的语境、嵌入和变化过程的分析，如问责需求的变化、协商问责以及谈判过程和对话过程的出现，于是呼吁将过程分析路径(process approach)、应用于问责研究。参与性的行动研究(participatory action research)和实验研究(experimental studies)也被认为是可供选择的研究方法，通过实验设计研究个体的认知和情感如何受觉察到的问责压力的影响，以及两者之间的关系如何被时机、信任和任务环境所缓和。此外，使用问卷调查做定量研究也是一个有效的问责研究方法，比如用结构方程模型分析问责压力(类型)、组织特征、个体态度(行为)和组织绩效之间的复杂关系;回归技术中的交互项可以用来评估不同问责形式之间、问责体系与其他管理体系之间以及问责结构与个体特征之间的相互作用。更为完整的问责考察，需要观察不同分析层面的问责以及不同层面之间的联系，即，治理层面的问责安排、组织层面的管理实践以及个体层面的态度和行为。⑦Yang，K.Further Understanding Accountability in Public Organazations:Actional Knowledge and the Structure－Agency Duality［J］.Administration＆ Society，2012(44):255－284.

五、评价与小结

(一)逐渐清晰的问责制研究理论框架

公共责任及问责问题是公共行政的传统议题，在几十年的研究和发展中，这个概念呈现出多角度的解读视角，多重和冲突的问责成为问责制研究的重要关注点，并被认为是研究缺乏连贯性和系统性的根源之一。文献的回顾可以让我们清晰地把握一条基本的理论发展线索，这条线索延续了自40年代弗里德里克和芬兰之争所框定的问题界限——基于公共行政人员人性善恶的判断，是建构前设性的或预见性的公共行政，赋予公共行政以实现责任的权力，抑或通过监督、控制和钳制来限制公共行政可能的美德?目前清晰的方案是Bovens提供的两个基本视角，即，作为一种美德(virtue)的问责和作为一种机制(mechanism)的问责。目前的研究更多地聚焦于后者，典型如前文所述的Shedler的三维度划分⑧Schedler，A.Conceptualizing Accountability［A］.Schedler，A.，Diamond，L.＆ Plattner，M.F.The Self－Restraining State:Power and Accountability in New Democracies［C］.Boulder and London:Lynne Rienner Publishers，1999:18.和Romzek的问责框架⑨Romzek，B.S.＆ Dubnick，M.J.Accountability in the Public Sector:Lessons from the Challenger Tragedy［J］.Public Administration Review，1987，l47(3):227－238.。清晰的分析框架使积累式的研究成为可能，有助于推动问责研究的深化。

(二)治理背景下的问责理论发展需求

当代政府改革实践的蓬勃发展及问责制研究的发展表明，日益增长的问责研究兴趣与治理问题有关，然而，还缺乏检验和建构两者关系的有效理论框架。全球治理委员会认为，治理是各种公共的或者私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排。①俞可平:《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第4页。合作治理的兴起对问责研究提出了新的挑战，问责制的安排不应该严格地拘泥于辖区范围或等级概念上的形式，而必须为多主体治理背景下的问责问题建构基本的理论框架，要求问责制研究从个体行为、社会关系拓展为与一般意义上的治理框架有关的方面。问责成为与治理活动相关的理念，致力于建立和维系治理的秩序。

(三)交叠冲突的问责路径解决之道

处理多重的、多样的甚至冲突的问责，这将是无法规避的理论和实践问题。无论是Schillemans＆Bovens发现的问责的冗余(redundancies)②Schillemans，T.＆ Bovens，M.The Challenge of Multiple Accountability［A］.Dubnick，M.J.＆ Frederickson，H.G.Accountable Governance:Problems and Promises［C］.Armonk，New York:ME Sharpe Inc.，2011:17.，还是Romzek提出的问责的复杂③Romzek，B.S.＆ Dubnick，M.J.Accountability in the Public Sector:Lessons from the Challenger Tragedy［J］.Public Administration Review，1987，l47(3):227－238.，抑或是Koopell界定的多责任混乱症④Koppell，J.Pathologies of Accountability:ICANN and the Challenge of＇Multiple Accountabilities Disorder［J］.Public Administration Review，2005，65(1):94 －108.，都指出了现实的管理必须在多重问责所造就的限制因素中运转，而理论研究则需要进一步提供处理和平衡多重问责路径的知识。这就意味着，在分析一种问责路径的同时，要关注问责的结构化问题⑤Yang，K.Emergent Accountability and Structuration Theory:Implications［A］.Dubnick，M.J.＆ Frederickson，H.G.Accountable Governance:Problems and Promises［C］.Armonk，New York:ME Sharpe Inc.，2011:276.，以纠正一种问责机制所产生的问责僵化，要研究不同问责机制之间的互动关系。通过多重问责实现内嵌于公共管理过程的多种合法化价值⑥Schillemans，T.＆ Bovens，M.The Challenge of Multiple Accountability［A］.Dubnick，M.J.＆ Frederickson，H.G.Accountable Governance:Problems and Promises［C］.Armonk，New York:ME Sharpe Inc.，2011:19.和问责情境化⑦Dubnick，M.J.Seeking Salvation for Accountability［Z］.Conference Paper presented at the Annual Meeting of the American Political Science Association.Boston，2002.的观点表明，价值选择和排序是平衡多重问责机制的基础。作为目的的问责，什么是认为令人满意的、道德的或正确的问责，依赖于一个特定的社区(国家、城市、邻里、组织等)的共识或占主导的认知、文化理念或意识形态;而作为手段的问责，问责工具和机制在不同背景之下是不同的。问责制研究必须考虑这些文化和背景因素。

(四)问责的研究方法突破

制度首先在文本之中，其次在实践之中，从而形成了文本制度与实践制度之间的差异。这种差异的根由在于制度背后的行动者，行动者的观念、价值取向、利益结构以及权力关系，这些都将直接影响问责制度的实际运行效果。也正是因为问责制度中的行动者，让理论研究者仍然觉得对关注的这个对象缺乏精确的认知共识，尽管问责经验研究与日俱增，问责依然是一个模糊的概念，无法实现对它的经验性的了解。⑧Dubnick，M.J＆ Frederickson，H.G.Introduction:The promises of accountability research［A］.Dubnick，M.J ＆ Frederickson，H.G.(Eds.).Accountable Governance:Problems and Premises［C］.Armonk，New York:ME Sharpe Inc.，2011:xiv.因此，必须建立个人行动、问责制度与组织绩效之间的关系，运用社会学、心理学、经济学理论视角来展现真实的问责过程。问责制研究需要定性与定量相结合的方法，开展跨学科的交流和研究。