论中国法律援助的创新与发展

■ 桑 宁(司法部法律援助中心副主任)

实现我国法律援助新发展需要以创新作为驱动力。如何实现创新？根据笔者的研究，认为需要具备以下几个条件：第一，要具有世界眼光。决策者视野要开阔，视角要多维，见识要广博，没有世界眼光，就没有高水平的创新。第二，要熟悉国情。知道自己的优劣势，问题在哪里，能做什么，不能做什么，心里要有底。第三，要有创新思维。不能因循守旧，墨守成规，要跳出传统的思维模式看问题，想事情，做决策。第四，要有战略思考。应紧密结合中国的实际进行顶层设计，目标要实际具体，措施要切实可行。遵循上述思维逻辑，本文简要论述中国法律援助的发展与创新问题。

一、中国法律援助与发达国家有什么不同

中国从开始探索建立有中国特色的法律援助制度，至今不过十几年，与发达国家几十年，甚至上百年的发展历史相比，中国法律援助制度可以说仍处在幼稚时期。然而一个不能忽视的事实是，中国法律援助在短短十几年的建设与发展中，取得了令世人瞩目的成就，这是许多发达国家在早期发展史上难以望其项背的。这其中除了国家的政治、经济、社会等内部因素起着最重要的作用外，还有一个非常有利的外部条件，那就是丰富的国际经验，为中国法律援助建设与发展提供了许多有益的借鉴，走了不少的捷径。在全球化大背景下，中国法律援助走出了一条不同于发达国家的发展道路。

目前，要全面阐述中国特色的法律援助制度，似乎为时尚早；但是以比较的视野观察中国法律援助制度与发达国家有什么不同，可以发现一些明显的区别：

(一)法律援助政策的基础不同

法律援助政策的基础是指公民享有法律援助权利的基本理念、主要内涵和法律依据，以及与此相对应产生的政府责任。

大多数发达国家的法律援助政策强调要以人权为基础。一般是从人权的基本理念出发，从人的自然权利或从宪法原则中推导出来关于公民应当享有的法律援助权利。这些法律援助权利往往没有特别清晰的边界，只要被归入到人权、贫困、福利、平等、少数族裔、弱势群体等法律范畴，同时又符合经济困难标准的公民，都可以成为法律援助的对象，凡是贫困的公民在这些法律援助领域里产生的法律援助需求，政府都应当予以满足。

我国法律援助的政策基础与发达国家不同，我国是以法律作为法律援助的政策基础。公民享有什么样的法律援助权利，要通过法律确定下来，公民享有法律援助权利的边界十分清晰具体。公民只有符合法律规定的条件，才享有法律援助的权利。

由于法律援助政策的基础不同，人们对法律援助的公民权利与政府责任的内涵理解就不同。在一些发达国家，政府法律援助机构对公民享有法律援助权利的自由裁量空间比较大，公民享有的法律援助权利范围也非常宽泛，甚至有过滥之嫌。例如，一位瑞士老人用100元买了一瓶酒，因为质量问题要起诉商家，政府就要花1000元去雇一个律师帮他打这个官司。在许多西方人眼里，法律援助是国家的福利，人人应当平等地享有。在这种人权、福利观念的支配下，产生出庞大的法律援助社会需求。为满足这些需求，政府财政支出不断增加，甚至不堪重负，经常爆发法律援助的财政危机。我国公民享有的法律援助权利是通过法律确定的，范围标准很明确，法律援助机构没有太多自由裁量余地。不足之处是法律制定的滞后性往往会使政府法律援助服务不能及时回应社会发展变化的要求。

(二)律师等法律服务者必须为符合条件的公民提供无偿的法律服务

目前世界各国提供法律援助服务，主要采取的是政府购买服务的方式，律师把政府为贫困者提供的法律援助服务作为法律服务市场的一部分，公平竞争，有序参与。中国的法律援助服务主要是用法律和行政的手段强制性要求律师等法律服务者必须履行法律援助义务，无偿为符合条件的公民提供法律服务。据目前掌握的资料看，律师等法律服务者应当无偿提供法律援助服务的做法，在世界范围内也是独有的。

(三)中国法律援助体系具有高度分散性

国务院《法律援助条例》规定，法律援助是政府的责任。但《法律援助条例》将政府责任原则上放在了县以上的四级人民政府身上。从表面看，法律援助资源似乎很丰富，每一级政府都负有责任，但实际上经过十几年的发展实践。由各级政府主导建立的法律援助体系最终呈现出一种多样性的结果。许多发达国家的法律援助体系比较单一，基本上由中央或者省级政府负责，最多省与省之间有差别，但一省内的法律援助体系是单一和一致的，特别是在法律援助政策和服务均等化方面有着较高的一致性。中国的法律援助在现行体系下，要形成统一的法律援助国家政策则十分困难。

二、中国法律援助发展中的结构矛盾和瓶颈问题

法律援助实现创新发展，需要解决好制约法律援助科学发展的主要矛盾和问题。笔者曾在2012年《中国司法》第1期上就中国法律援助发展中的结构性矛盾和瓶颈问题作了初步研究，为了本文论述严谨，再稍作概要式介绍：

1、发展不均衡。东西差距、城乡差距仍然十分明显。从法律援助社会知晓度、覆盖面、服务质量到政府的投入、基础设施建设都反映出明显的差距。这种差距在很大程度上与法律援助体系的高度分散有关。

2、速度与质量不协调。在法律援助发展过程中，过分强调了速度与数量的要求，忽视了结构、质量、效益等一些更深层次的发展问题。目前我国法律援助服务年均办理法律援助案件的数量已经超过了英美等国家的10倍，但其他方面还处在起步的状态。

3、服务产品单一。规模化的发展理念，对多元化的社会需求形成抑制和管控；且规模化在一定程度上助长了以代理性服务为主的单一服务产品过快发展。

4、社会参与度低。国家在鼓励社会组织参与法律援助服务方面的政策乏力，一些客观障碍也限制了社会组织在法律援助服务领域的生存与发展。

5、体制不顺。机构的性质、职能、运行机制不统一，管理难度比较大。

6、补贴标准过低。办案补贴基本上是按律师等法律服务者提供法律服务过程中发生的实际支出发放，律师等法律服务者的劳动一般是无偿的。

7、缺乏科学的经济困难证明制度。目前还没有科学的手段、方法来准确判断法律援助申请人的经济状况。

在上述结构性矛盾和瓶颈问题的背后，还有一些更加复杂的成因和问题，彼此交织，相互制约，要解决这些问题，既需要我们的努力，也需要一些外部条件的改善。

三、创新需要摒弃的惯性思维

实现法律援助的新发展必须要以创新作为驱动力，而实现创新的最大障碍，就是人们头脑中的惯性思维。充分认识并摒弃这些惯性思维，对当前发展与完善法律援助工作具有重要意义。

(一)律师等法律服务者应当无偿提供法律援助

在法律援助资源稀缺，政府投入不足的情况下，律师等法律服务者应当为公众提供一定数量无偿服务的想法从我国法律援助制度创建之初便深入决策者的头脑。2012年，我国为公民提供代理和辩护服务的法律援助案件超过了100万件，是英国年平均提供代理服务数量的10倍，但我国政府对法律援助的财政投入不足英国的十分之一。试想，如果没有律师等法律服务者的大量无偿服务做支撑，中国法律援助快速发展的局面是无法想象的。仔细分析，律师等法律服务者应当无偿服务的规定有许多经不住推敲的悖论。第一，立法的悖论。国务院《法律援助条例》规定，法律援助是政府的责任，法律援助的本质是国家的司法职能和社会扶助职能。从国际公认的法律援助基本理念看，无论将法律援助作为司法制度的一部分，还是作为国家福利制度的一部分，责任主体都是国家，律师等法律服务者为什么必须无偿提供服务?第二，情理上的悖论。法律援助既然是政府的责任，是政府为贫困者提供的一种公共产品和服务，就应通过正常的途径和合法的手段去获得这些产品和服务，就像政府为公民提供的其他福利、救助一样。

(二)法律援助的发展以办案数量、增长速度为重

法律援助政绩只看办案数量和增长比例，法律援助的财政补贴也主要和代理案件的数量挂钩。这些情况表明，我们是把数量和速度作为衡量法律援助发展的重要指标。但这种增量式发展的质量和效益却足以令人担忧。一是这种发展的“规模经济”属性，必然导致“稳定需求”的后果，将社会多层次、多方面的法律援助需求，严格管控在代理和辩护服务单一产品上，使法律援助服务的成本效益下降，广大困难群众的多样化法律援助需求得不到回应与满足。二是单纯追求数量与速度的政策导向，会催生“弄虚作假”和“粗制滥造”现象的大量产生。三是中国的法律援助是建立在律师等法律服务者无偿服务基础上的，法律援助案件数量的快速增长意味着其必然要承担更多的义务。从科学发展的角度看，不利于建立健全以广大贫困受援人为中心、以社会需求为导向、优质高效的法律援助体系。

(三)落实政府责任仅强调人财物的投入

政府投入是法律援助国家政策的核心，也是衡量政府责任落实的重要指标。不断争取政府的投入，是世界各国法律援助发展的一个长期战略目标，为此各国都在积极探索适合本国国情的推进策略。中国法律援助体系的高度分散性表明，如果在推动政府责任落实的策略上仅仅简单地强调政府要增加人财物的投入，则是犯了方法论上的错误。一是可能掉入“三个和尚没水喝”的陷阱。管理学上有“责任不明，一事不能二主”的理论。我国县以上人民政府都有推动法律援助工作发展的责任，但没有具体的职责分工，这就难免会出现相互推诿，责任不落实的情况。二是分灶吃饭的公共财政体制，不会自动合理地分配法律援助资源。经济社会发展的水平，最终会影响各级、各地方政府对法律援助投入并形成明显的差距。结果是有些地方看似丰富的资源，实际并不能得到充分有效利用；而经济欠发达的地区，法律援助落后状况却长期得不到改善。这种简单强调人财物投入的工作推进方法，不仅难以奏效，而且也会使法律援助长期停留在低水平状态下运行。针对中国的实际，落实法律援助的政府责任，应首先合理地划分各级政府的事权和支出责任，明确谁负责哪些事，谁承担哪些支出责任，职责明确，任务才能落实。从法律援助制度的长远发展看，落实法律援助的政府责任，科学地划分政府的事权和支出责任比单纯强调人财物投入更重要更关键。

(四)法律援助服务质量等于投诉率加满意度

质量问题比较复杂，人各言殊。但可以肯定的是，仅仅靠客户的满意度和投诉率来衡量法律援助服务质量是不可靠的。经验表明，法律援助当事人一般不愿对法律援助服务质量发表评论。专家的研究告诉我们这样一个浅显的道理，法律援助当事人并不是一个理直气壮的消费者，在缺乏专业判断能力的前提下，当事人一般没有勇气直面质量问题。实际情况也是如此，零投诉和高满意度的现象在法律援助服务领域十分普遍。从2008年国家统计局的一次调查和近些年在经济危机影响下各国法律援助出现的一些新趋势分析，法律援助服务质量普遍下降的问题正日趋严重。新西兰的一份国家评估报告认为，大量的事实证明，法律援助服务质量存在不少问题，依靠政府来确保法律援助服务质量是合理的，也是必要的。

从经验上看，法律援助当事人的投诉和满意度评价的有效性，一般仅限于监控重大的违法违纪行为和服务态度好坏，当事人很少会准确捕捉到法律服务专业领域里的质量问题，就像牛奶质量问题不是消费者喝出来的一样。另外，我们似乎也不太会从当事人那里获取有关质量问题信息。一般情况下，只是给当事人几个简单的答案，把十分复杂的质量问题简单概括为满意或不满意，由当事人进行选择，这样的问题即便是专业人员也很难作答。这里顺便介绍一下加拿大的做法，他们把质量信息细化到法律援助服务机构与执业者和当事人的行为关系当中，通过问卷，请当事人客观描述这些行为的情形，然后由专业人员根据质量标准条分缕析进行判断，这种方法对发现质量问题十分奏效。

(五)向“发达国家”学习

学习发达国家一些好的做法、经验对推动中国法律援助快速发展的积极意义是显而易见的，但前提必须是从中国的实际出发，要知道我们与发达国家在哪些方面有着根本的不同，绝不能照搬别人的一些做法。有些地方推出的一些创新做法，比如“合同制”“点援制”等等，简单地把发达国家的做法移植到中国来，不加任何的改造。但他们不知道，这些发达国家，法律援助是采取市场化的方法，政府通过向市场购买服务实现法律援助的。“点援制”“合同制”这种市场化的政策工具对于提高法律援助质量及成本效益具有重要的意义；而中国的情形则不同。中国是以律师等法律服务者提供无偿法律服务为前提的。至少目前中国的法律援助尚不具备市场化的条件，行政措施仍是推动法律援助工作的重要手段；即便是利用一些市场化的方法，也必须是在充分行使和履行政府作为购买者的权利和义务，确保服务质量的前提下做一些探索尝试，否则可能会冒牺牲服务质量和当事人利益的风险。

(六)法律援助管理者与提供者错位

法律援助管理者和提供者这两个概念在国际上使用得比较普遍。管理者是指一个国家的政府为推动法律援助工作的开展而专门设立的政府管理机构。英国、法国、德国叫法律援助局，加拿大、澳大利亚和我国香港特区叫法律援助署，美国叫法律服务公司和公设辩护人办公室等。在中国，根据国务院《法律援助条例》规定，我国政府设立的法律援助管理机构，是由直辖市、设区的市或县级人民政府设立法律援助机构，名称一般叫某某市、县法律援助中心。提供者是指专为社会提供法律服务的各种市场组织或社会组织，如律师事务所，基层法律服务所、非盈利机构，社会团体和公益组织等。在各国凡自愿参与到政府法律援助计划中的这些组织，都被视为法律援助的提供者。在发达国家，主要采取市场化的方法提供法律援助，法律援助的管理者通过向提供者购买服务，来为贫困公民提供法律援助服务。中国由于国家资源的严重不足，则采用行政化的方法来推动法律援助工作的开展。国务院《法律援助条例》赋予法律援助管理者一些特殊的行政权力，比如受理、审查公民的法律援助申请，指派安排提供者办理法律援助案件。法律援助管理者行使这些权利，都会产生一定的行政和法律后果。与发达国家相比，中国还有一个重要的不同之处，法律援助管理者会根据需要直接为社会公众提供一定数量的法律援助服务，这是由中国国情所决定的：一是全国还有相当一部分地方没有律师，缺乏法律援助的提供者；二是政府法律援助管理者队伍中有一定数量具有法律服务资质的人员。因此国务院《法律援助条例》在法律援助实施中，特别规定根据需要也可以安排法律援助机构的工作人员办理法律援助案件，不通过社会的提供者直接为公民提供法律援助服务，但这并不影响法律援助机构的管理者属性。无论是在国内还是国外，在不具备市场化条件下，由政府直接提供公共服务的做法并不少见。

但问题是出在实践中，有相当一部分法律援助管理者把自己的职能错位了。他们把工作重心没有放在很好地履行国家赋予的法律援助管理职能上，而是一味地去组织本机构的工作人员办理法律援助案件。长此以往，就会给人留下一个错误的印象，似乎政府设立的法律援助机构就是一个提供者。这种职责上的错位，不仅使政府法律援助的管理水平长期得不到提高，另一个更具危害性后果是此次面对机构改革，政府机构编制部门倾向于把法律援助机构划向公益组织。一旦这种趋势成为定局，不仅意味着全国70%左右的行政性质的法律援助机构要褪去政府机构的色彩，更令人担心的是法律援助管理者成为公益性质的组织后，将失去国务院《法律援助条例》赋予的履行政府行政职能的合法性。

四、法律援助创新发展的未来方向

法律援助的创新发展需要很好的顶层设计。从目前看，还缺少一个目标清晰、措施具体可行的中长期发展战略。要做好这件事，必须全面深入地了解公众对法律援助的需求，实事求是地分析我们的资源和能力，在平衡需求与资源能力的基础上，提出创新发展的优先战略，不能再用空洞的口号代替科学的规划。创新发展战略的前提是建立共识，是对未来发展方向较一致的思考。

一是对法律援助基本职能的共识。法律援助的基本职能是建立法律援助制度的法理基础。当下有一种趋势，将法律援助的基本职能功能化，似乎法律援助制度的基本职能就是社会当下所表现出来的各种现实功能和作用。政府所以要对这项工作重视，就是因为其所具有的现实意义。法律援助制度在不同历史时期确实有许多不同的现实意义，且现实意义是会随着历史的发展不断变化的；但法律援助的基本职能不会变，那就是其司法职能和国家扶助职能，法律援助制度本质是由其基本职能决定的，不会因为现实意义的变化而不断变化。

二是对法律援助美好愿景的共识。什么样的法律援助制度才是广大人民群众所期待的？笔者归纳了一些国家关于法律援助愿景的描述，可以表述为一句话：让人人平等地享有全面、便捷、优质、高效的法律援助服务。这里稍作一点解释：人人平等在各国的含义略有不同，有的强调性别、种族的平等，有的则强调机会和尊重，且平等之意还包括了对妇女、儿童、少数族裔等一些特别保护；全面是指多样化的服务，以满足社会多层次、多方面的需求。

三是对高效法律援助体系的共识。许多国家学者研究证明，高效的法律援助体系应包括五大要素：(1)确保符合条件的人可以获得法律援助服务；(2)提供最佳全面的综合一体化服务；(3)提供高质量的服务；(4)高效的系统支持；(5)有效的内部管理。综合一体化服务指的是法律援助服务与其他社会服务相结合，以帮助当事人解决法律问题背后的社会深层次的根源性问题。高效的系统支持主要指司法系统的协调配合。

四是对路径、方法的共识。实现法律援助的创新发展，必须找到有效的路径、方法。一位加拿大法律援助专家在为国家撰写的报告中建议，根据对各国法律援助最佳实践的研究表明，推动法律援助发展的最有效路径和方法，是将法律援助纳入国家的司法制度和基本公共服务体系。这一建议又回到第一个基本职能的共识上。如果我们在推动法律援助发展的过程中，始终能够把握住法律援助基本职能的要求，坚持法律援助的司法职能属性和社会扶助职能属性，那么将法律援助纳入国家司法制度和社会救助制度建设便成为顺理成章的事情了。

五、当前的主要任务

第一，要把研究制定下一个国家法律援助中长期发展战略尽快摆上议事日程。习近平总书记在中共中央政治局第四次集体学习时强调“特别要加大对困难群众维护合法权益的法律援助”这是党中央对法律援助事业加快发展提出的新要求。我们应当深入、科学地分析法律援助发展面临的新形势；探索解决制约法律援助发展的一些结构性矛盾和瓶颈问题的新途径、新方法；解决好建设具有中国特色法律援助制度的重大体制机制性问题，认真研究在市场化条件不足的情况下，如何充分发挥好具有中国特色的法律援助体制优势。要围绕这些重大的发展课题开展顶层设计，制定出科学有效的国家法律援助中长期发展战略。

第二，法律援助责任配置是法律援助制度化建设的核心和关键，事关长远。要加强对法律援助职责配置问题的探索研究，以提高法律援助的整体绩效、推进法律援助均衡发展为主要目标，合理划分各级政府、司法行政部门、法律援助机构的事权和支出责任，谁应当出什么钱，谁应当管什么事，对什么负责都应明确起来。各国基本上都是通过立法来解决这个问题，下一步在我国的法律援助立法中也应着重解决好这方面的问题。

第三，法律援助是公共产品，国家的救助职能是这一产品的根本属性。为了切实维护困难群众的根本利益，国家必须采取措施，保证法律援助服务的质量和功效，这是公共产品提供者——国家在法律和道义上的责任。纵观世界各国在法律援助服务质量保证方面采取的各种措施，其核心就是建立一套法律援助全面质量管理标准体系，对法律援助服务质量目标、方针、管理措施有明确的要求，并有一整套科学的制度安排。我国的法律援助，在质量管理方面整体落后发达国家相当一段距离，还有一段漫长的路需要追赶。我们应当首先从建立标准入手，抓紧建立具有中国特色的法律援助标准体系，然后循序渐进，逐步建立健全法律援助全面质量管理的各种制度和科学体系。国际方面的经验显示，法律援助的基本标准体系主要包括以下五个方面的标准：法律援助的资质准入标准，法律援助机构标准，法律援助机构服务标准，法律援助服务人员执业标准，法律援助服务质量评估标准。从中国的实际出发，我们可先着手制定服务资质标准、法律援助机构服务标准、质量评估标准等相对简单容易的部分。初始不要把标准定得太高，要从我们的能力条件所能达到的水平做起，随着法律援助工作整体水平的提高，再不断提升法律援助服务的标准。

第四，从价格改革入手，逐步推动法律援助的市场化、社会化改革。要推动法律援助的市场化，首先应从价格改革入手，具备条件的地方，可以尝试在保证具有足够市场吸引力的前提下，适当放开法律援助补贴标准，让法律服务市场最终决定法律援助服务的价格。政府法律援助机构将工作的重心放在法律援助服务产品的开发、质量成本和效益的控管上。在这方面，国家彩票公益金项目可以给我们一些启发。

第五，要按照建设服务型政府的要求，加快推进法律援助的管理和服务创新，不断提升法律援助服务的科学化、专业化水平，重点是加强法律援助的信息化建设和推进法律援助的项目化管理方法。加强法律援助信息化建设的主要目标是为法律援助的科学发展提供数据和实证支持，构建法律援助现代化管理和服务的技术平台，提升法律援助服务的效率。在这方面，我国目前与发达国家还有着比较大的差距。在信息化社会，如果我们不能抢占信息聚合与使用的制高点，在法律援助创新发展上就很难实现质的突破。法律援助项目化管理方法是目前被许多国家的实践证明了的能够有效提升法律援助成本效益的管理方法。这种以当事人为中心，以结果为导向，大量引用工商管理的技术方法的实证性管理方式，彻底改变了传统的模糊式的行政管理方法，可以大大提高政府公共管理的绩效水平。