社会管理创新是落实“首要标准”的根本路径(下)——政府视野下 “首要标准”落实与监狱工作及违法行为矫治多维价值要素研究

■金振吉(吉林省省委常委、省委政法委书记)

■刘振宇 王进义 马晓东 陈向阳(吉林省监狱管理局课题组)

社会管理创新是落实“首要标准”的根本路径(下)
——政府视野下 “首要标准”落实与监狱工作及违法行为矫治多维价值要素研究

■金振吉(吉林省省委常委、省委政法委书记)

■刘振宇 王进义 马晓东 陈向阳(吉林省监狱管理局课题组)

(接上期)

三、机制创新:“三维互动”的确立是深层彰显“首要标准”价值成效的重要途径

作为社会系统工程，从政府角度还必须要创新社会管理机制，才能从价值运行上根本解决“首要标准”的落实和体现问题;而“三维互动”模式的确立⑱在监所工作社会化的推进过程中，离不开监所、社会、国家的三维架构与互动，离不开主体、实体、本体的融合与作用，这不仅是落实体现“首要标准”的关键，也是社会管理创新的节点所在。在“三维互动”模式中，狱制改革是落实体现“首要标准”的基础要素，社会吸纳是关键所在，而国家统筹则是根本保障。，则是深层彰显“首要标准”价值成效的关键所在。

(一)监狱改革机制的确立，是落实体现“首要标准”的基础要素

监所是落实“首要标准”、实现监所工作社会化的主体层次，也是主导力量。即是说，在监所工作社会化的运行过程中，监所自身的组织形态、格局结构、运行模式、价值理念等将直接影响“首要标准”落实体现的进程及功能状态。从这一逻辑视角出发，监所工作社会化主体层次的内涵，是市场经济条件下履行惩罚与改造职能的程度及质量;其外延则是与之相适应的体制、机制、制度等层面体现。

落实体现“首要标准”，必须建立全新开放的监狱管理体制。传统的监狱管理体制已不适应经济社会发展要求，严重束缚着“首要标准”的落实和监狱工作社会化的进程，必须改革。监狱体制改革目标仅仅定位在“职能纯化”上是远远不够的，还必须建立以罪犯刑释回归社会为发展目标的一种全新开放的新格局、新模式。首先，应对监狱的双重性职能进行改革。监企分开是大势所趋，但这种分开必须建立在社会化基础之上，否则解决不了根本问题。其次，要对监狱的封闭性管理进行改革。布局调整是必要的，如对地域偏远、交通闭塞监狱的迁移，取消地市收押管理体制等，但关键是如何使监狱处于面向社会的开放式状态，这才是至关重要的。再次，必须对监狱的单一性教育进行改革。应改变过去对罪犯的劳动改造以惩罚为主的形态，使监狱真正成为服刑人员学习技能的学校，就业培训的基地，社会稳定的场所。

落实体现“首要标准”，必须建立与社会互动的监狱运行机制。建立符合“首要标准”，并与社会互动的监狱运行机制，关键是要解决监狱与社会之间相互融合、同位发展问题，主要体现在:(1)构建狱内教育认可机制。必须把狱内罪犯教育纳入国民教育序列和职业技能资格培训认可范畴。(2)构建联合帮教矫治机制。必须改变目前帮教工作自发、无序状态，统一纳入到社会帮教格局体系之中。(3)构建罪犯教育改造与回归社会相衔接机制。包括内容上不脱离社会实际，方式上体现出社会化特点等。(4)构建监狱与社会资源共享的互动机制。如人才资源、教育资源、劳动力市场资源等共享。(5)构建与监狱工作社会化相关的其它机制。如监狱与政府各部门之间的协调机制，公正透明的社会监督机制，以受害人谅解为重点的行刑社会参与机制，罪犯回归社会前的培训机制等。

落实体现“首要标准”，必须建立适应社会发展的现代行刑制度。其基本途径是:(1)刑罚执行制度的完善。目前在罪犯减刑、假释、保外就医等方面的社会化改革呼声愈来愈高。尤其是扩大假释比例，充分发挥假释的法律效力问题。研究表明，假释对于罪犯的再社会化及预防重新犯罪有其独特的功能。其中，改革我国减刑假释制度，试行“预定假释制”十分必要⑲所谓“预定假释制”，即改变现有减刑制度下所减刑期的性质，将所减刑期的绝对免除改为对所减刑期在监执行的免除，通过减少在监服刑期(变成假释期)而改变执行刑罚的免除。。(2)狱政管理制度的完善。改变封闭式管理状态，建立开放式分类处遇制度是改革的关键。(3)教育改造制度的完善。除改革教育内容、方法方式外，对罪犯的考核、奖惩制度改革愈显重要。(4)其他行刑制度的完善。包括扩大非监禁刑范围，适用相对不定期刑制度⑳适用相对不定期刑制度，是指审批机关依法宣告某些罪犯所判刑罚的最低限和最高限，最终所执行的刑罚由刑罚执行机关根据服刑者的改造情况在此限度内确定。这种制度适用于某些特定的犯罪类型，如累犯、惯犯等。该制度在不改变判决的前提下实现行刑调控，既体现罪刑法定原则，又使刑期与改造表现相适应，可充分调动受刑人尤其是长刑犯的改造积极性，增强其自律性与责任感，清除“混刑期熬改造”思想。，建立开放式监禁制度，推行狱内公职律师制，完善社区矫正制度等。

落实体现“首要标准”，必须建立科学文明进步的监狱管理模式。这种监狱管理模式必须以保障罪犯权利的行使和体现为底蕴，以监狱社会化体现为内涵，以科学化文明化管理为特征，以落实体现“首要标准”为目标，具体包括:(1)人性化管理，如监狱建筑的人性化设计，改造环境的人性化体现，不同年龄、层次、民族罪犯的人性化区别对待等;(2)个别化管理，如对罪犯实行全方位的现代分类管理模式，包括设置不同戒备等级的收押场所，实行不同开放处遇的分类制度等;(3)专业化管理，包括建立社会志愿者专兼职的矫治队伍，强化狱内罪犯服刑指导和心理矫治等;(4)科技化管理，即采用现代高科技手段来实现对罪犯的信息化管理和社会化教育等。

落实体现“首要标准”，必须建立以法治为内涵的监狱价值体系。监狱法治的本质在于对罪犯权利及其行使的保护、保障和落实，因此确立和构建全新的、以公正效率为标志的监狱工作价值体系至关重要。

(二)社会吸纳机制的确立，是落实体现“首要标准”的关键要素

社会是落实“首要标准”、实现监所工作社会化的实体层次。在监所工作社会化的推进过程中，社会本身的评价状态、接受程度、参与模式、运行结构等将直接制约“首要标准”落实体现的程度及价值状态。从这一逻辑视角出发，监所工作社会化实体层次的内涵，是新形势下社会稳定的维护与和谐社会的建构，其外延则是与之相适应的社会环境的提供，社会资源的优化和社会力量的整合。

转变意识，全民参与，这是社会吸纳监狱工作的首要前提。政府应呼吁全社会共同关心罪犯教育改造工作，形成全社会关心帮助特殊人群的良好局面。同时，监狱要增大其开放度，让社会多渠道了解罪犯改造情况;通过“狱务公开”等来提高监狱工作透明度;发动所在社区、街道和村委会共同做好罪犯的帮教工作;通过司法机关、社区组织、家庭成员密切配合的社区矫正工作体系，来提高社区矫正人员融入社会的信心。

社区矫治，趋势潮流，这是社会吸纳监狱工作的基本途径。以社区为依托，对罪犯实行社区矫治，扩大自由刑执行过程中的非监禁刑制，这是监狱工作社会化的重要途径，也是国际行刑制度发展的基本趋势。目前，社区矫正制度还有待于进一步完善，包括扩大罪犯监外服刑的范围，提高罪犯假释等非监禁刑的适用率，尽快颁布《社区矫正法》等已势在必行。

回归衔接，至关重要，这是社会吸纳监狱工作的关键环节。确保刑释解教人员从监所回归后，有人接、有人管、有人帮，积极组织探讨并组织实施无缝衔接监管刑释解教人员的新机制，切实做好服刑在教人员的基本信息核实工作，有效预防脱管、漏管现象的发生，这是社会吸纳监所工作，预防社会重新犯罪的关键环节。从这个意义上讲，对刑释解教人员的衔接管理既是保障社会稳定的一项基础性工作，也是一项系统化的社会工程，需要全社会的共同参与。从社会管理角度讲，回归衔接出现真空现象，这与缺少相关法律程序和相应运行机制不无关系。在这里，从法律上确立政府各个部门、社会各个环节的衔接程序及帮教管理责任，建立相应的衔接帮教运行机制至关重要。

安置就业，预防重犯，这是社会吸纳监狱工作的根本举措。解决好刑释解教人员生活出路问题，是社会吸纳监狱工作的关键:一是监狱与人社部门联合建立职业介绍机构和就业指导中心，将劳务市场搬进狱所内。二是建立就业技能培训按需供给制度，实现监所生产技能培训与社会就业技能培训的有机结合。三是建立多渠道分类安置体系，包括动员全社会力量，积极吸纳接收安置帮教对象;同时坚持走市场化、社会化安置路子，重点做好回乡务农安置、回原单位安置、社会企业吸纳安置、公益岗位安置、基地安置、自谋职业安置等，形成多渠道分类安置体系。

(三)国家统筹机制的确立，是落实体现“首要标准”的保障要素

国家应把监狱列为政治文明建设的重点目标来规划。监狱作为国家刑罚执行机关，承载着惩罚改造罪犯的任务。这就要求监狱进一步突出改造人的职能，不断创新改造手段和方法，全面提高改造质量，实现社会正义，实现行刑和改造文明。从这个意义上讲，公正文明执法是其本质要求，文明行刑是其根本要求㉑朱建华、王金亮:《监狱政治文明建设对罪犯改造工作的内在要求》，北京市监狱管理局。。为此，国家应将监狱体制改革纳入国家政治(司法)体制改革的统筹规划中予以重点考虑。

国家应全额保障并落实监狱工作所需的各项经费。包括:监狱警戒设施及装备费用的保障;监狱民警工资及罪犯生活费用(包括伙食、服装、医疗、食堂水电、卫生防疫、日用品补助、杂支、取暖等生活费用)的保障;监狱劳动场所和生产岗位的保障;其他专项经费的保障和落实，如狱内办案经费、社会跟踪考察经费等;完善落实监狱经费全额保障机制，建立动态增长机制，加大对经济欠发达地区财政转移支付力度等。

国家应加速立法进程以规范监狱工作社会化的运行。缺乏法律依据，法律制度滞后，是目前监狱落实“首要标准”，实施监狱工作社会化的最大障碍。为此，国家应尽快全面修改《监狱法》，明确制定行刑工作的程序法和实体法;出台社区矫治及扩大非监禁刑(如假释等)方面的法律规定;罪犯教育纳入国民教育和职业资格教育的法律规定;监狱刑罚执行权、司法权的法律规定;狱内法律援助及帮教志愿者的法律规定;监狱生产及罪犯劳动方面的法律规定;制定统一、规范、完备的社会安置帮教与回归衔接教育方面的法律规定等。同时，为更好体现监狱惩罚和改造罪犯的行刑职能，保障国家的行刑权和罪犯合法权益不受非法侵害，建立权力制约制度、权利保障和救济制度等各种法律制度尤为必要。而建立消除未成年犯罪人前科记录法律制度㉒赵秉志、廖万里:《论未成年人犯罪前科应予消灭——一个社会学角度的分析》，《法学论坛》2008年第1期。、刑释解教人员因犯罪记录而产生制度歧视的法律制度。

国家应建立罪犯权利行使与体现的社会保障机制。因此，国家(监狱)除了握有对罪犯施用惩罚的权力外，更多地还负有施以扶助、保障其基本权利的义务。党的十八大报告明确提出，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系。这就要求国家必须建立行刑期间罪犯权利行使与体现的社会保障机制，包括立法保障机制、司法(执法)保障机制、监狱布局与分类的调整机制、监狱财经保障机制等，以此来实现罪犯刑释回归社会后的价值诉求。

四、制度创新:“三项分类”的创立是深入展现“首要标准”价值标准的重要构成

作为社会系统工程，从政府角度还必须要创新社会管理制度，才能从价值主体上根本解决“首要标准”的落实和体现问题;而“三项分类”制度的创立㉓落实“首要标准”，监所机关的制度创新尤为关键，其中涉及民警分类管理、罪犯分类改造、监所分类劳动等制度的创立问题，故曰“三项分类”制度。，则是深入展现“首要标准”价值标准的内功所在。

(一)创建民警职位分类制度，从主体作用上落实体现“首要标准”

目前监狱管理模式仍属于传统直线式层级制管理模式，已不再适应职位分类这种科学的、扁平化的管理要求。就监狱管理职能而言，职能的多元化严重阻碍了警力资源的优化与整合，不利于职位分类制的建立和实行。就监狱管理制度而言，“能力”的认可度远远低于“身份”的认可度，而薪酬管理仅仅作为一种工资分配形式，并没有与价值激励融为一体，绩效考核的科学性距离分类管理制度的实施要求相差甚远。因此，必须通过管理制度的改进，通过管理模式的创新，才能有效地将民警的“职业责任”转化为“履职能力”，才能真正发挥民警在落实“首要标准”过程中的主体作用。要做到这一点，就必须对民警队伍实行科学的分类管理，切实做到以制度促队伍建设㉔陈向阳:《能本管理:监狱警察分类管理制度的模式创新与构建》，《司法部监狱体制改革理论与实践研讨文集》，法律出版社2011年版。。

职位分类是发挥民警主体作用的根本抉择。调查显示，目前民警对改造罪犯的动力不足。“皇粮”的足额到位提高了民警的基本经济待遇，但这种待遇固化后，新的“大锅饭”对“改造罪犯”这种要用心、用感情去做的细致的思想工作来说，其影响是很大的。事实表明，只有实行职业分类，才能解决目前监狱民警所面临的职业倦怠、职业激励、职业门槛等一系列职业化问题;解决目前监狱民警所面临的岗位要求、专业分工、资格准入、职务序列等一系列专业化问题;解决目前监狱民警所面临的执法理念、执法标准、执法水平、执法监督等一系列规范化问题;解决目前监狱民警所面临的管理意识、管理角色、管理冲突、管理创新等一系列效能化问题;解决目前监狱民警所面临的科学配置警力、优化整合警力、有效组织警力、健康发展警力等一系列资源化问题;将“学历”优势转化为“能力”优势，有效改善监狱民警所面临的知识结构、专业结构和组织结构等一系列科学化问题。要深入推进并深化监狱民警分类管理制度改革，就必须适时对监狱民警进行职位分类，并以此作为监狱民警分类管理的一种制度模式。

能本理念是创建职位分类制度的底蕴所在。监狱民警职位分类并非简单意义上的岗位划分，其中涉及包括体系构建、模式运行、制度开发等问题在内的一系列重大改革，因此必须引入先进的人力资源管理理念，否则将会陷入盲目状态之中而无法深化下去。所以，实施以能本管理为理念的监狱民警队伍建设方略，是推进和深化监狱民警职位分类的重要前提和科学保障。就目前监狱警力资源的结构状况而言，将能本管理理念作为监狱民警职位分类的价值底蕴，既是监狱民警分类管理的现实抉择，也是解决目前监狱民警职业能力缺失与岗位责任弱化的关键所在。而实行与之相适应的能级管理模式，即按能力等量级的分类方法对民警进行管理的一种制度体系，才能对深化监狱民警的职位分类提供价值路径和理性支撑。

(二)创建罪犯现代分类制度，从矫正功能上落实体现“首要标准”

现代分类是凸显行刑矫正功能的重要标志。监狱现代分类制度是以罪犯的改造需求为动力，并采取现代监管措施和技术手段，按照一定程序分别将处于不同的分类标准、监管设施、处遇层次、改造阶段及调整状态的罪犯施以个别化处遇过程的一种行刑准则和体系。构建罪犯科学分类体系，是一项系统工程，就罪犯个体而言，绝不是通过一级主体的一次分类就能够实现的，而是要随着罪犯个体危险程度、改造需求和改造难度的不断变化，及时调整对罪犯个体的分类状态。根据罪犯改造情况的变化，由不同的分类主体按照分类权限，经过若干次分类，使罪犯在服刑的全过程始终处于教育内容具有针对性、教育形式具有适应性的改造环境之中。

处遇激励是创建现代分类制度的核心要素。现代分类制度的所有构成要素中均具有改造功能和激励作用。在整个分类过程中，对罪犯施以个别化处遇是全部核心价值要素之所在，包括分类的目的、标准、层次、隔离、调整、方式等。监禁的分类决定着罪犯的服刑环境及处遇状态，如监管戒备程度、行为管束强度等，这不仅有利于罪犯在服刑期间避免交叉感染，也有利于激发罪犯积极向上的改造动力和热情。同时，通过分类的互动机制，使不同分类处遇层次的罪犯始终处于一种有序的升降流动和自动调整状态之中，从而保证分类最大限度地发挥着其作用和效能。为此，监狱在加强对罪犯劳动技能培训的同时，应设置开放或半开放监狱，或工作释放制度等形式，给罪犯提供一定的时间保持与社会的正常接触，为其重新适应社会做心理、物质或就业方面的准备㉕施佩琴、徐烨:《关于完善我国安置帮教工作体系的思考》，中国法院网2005年10月12日。。

(三)创建监所劳动分类制度，从权利保障上落实体现“首要标准”

分类劳动是保障罪犯回归权利的根本途径。要保障罪犯刑释后能够顺利融入社会，不再重新犯罪，监狱必须要对罪犯实行“分类劳动”制度。监狱体制改革为罪犯分类劳动制度的实行奠定了基础。由2004年确立的“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”改革目标已基本完成。国家及其相关政府部门通过向监狱及社会企业实体购买服务、给予各种优惠政策待遇、纳入区域经济发展规划等方式，来体现出罪犯惩罚与改造这种社会公益性质的职能形态与责任担当。

满足需求是创建分类劳动制度的基本准则。满足罪犯回归社会的再社会化需求，是新形势下创建监狱分类劳动制度的基本准则，其标志是:一是需求的针对性，即罪犯的分类劳动应针对市场需求、针对城乡特点、针对不同区域来体现;二是个体的区别性，即罪犯的分类劳动应根据罪犯的不同性别、年龄、文化、能力、刑期等而有所区别;三是层次的处遇性，即罪犯的分类劳动可与罪犯分类处遇相结合，设立不同的层次等级、不同处遇待遇，这十分有利于提前开展劳动力进入市场的实践;四是项目的适宜性，即罪犯的分类劳动应选择能够职业资格认证、技能含量较高、实用性较强、能够方便掌握的产业项目;五是阶段的差别性，即罪犯的分类劳动从入监到出监应采取不同技能培训的阶段体现出来;六是形式的多样性，即罪犯的分类劳动可从罪犯的自身实际出发，分为矫正性劳动、习艺性劳动、公益性劳动等;七是价值的激励性，即罪犯的分类劳动应建立劳动改造效能评估体系，推行罪犯劳动报酬制度，强化其导向、评价与激励功能;八是操作的系统性，即罪犯的分类劳动在内容构建上应该全面、系统、完善，具有可操作性，包括罪犯劳动分类分级定额管理等一系列规范制度的体现。罪犯劳动改造这种特殊的社会性需求，必须要有完备的法律法规和国家特殊政策作保障才能得以实现。(全文完)

课题组成员:刘振宇〔司法部劳教(强制戒毒)局局长〕、王进义(吉林省司法厅厅长)、马晓东(吉林省司法厅副厅长、省监狱管理局局长)、陈向阳(吉林省监狱工作研究所监狱法学研究员)

课题项目主笔:陈向阳

(责任编辑 赵海鸥)