义乌市境外人员普法依法治理工作探析

■浙江省义乌市司法局

近年来，随着国际商贸市场的不断成熟和扩大，浙江省义乌市外来人口数量急剧增大，其中包括大量的境外人员。目前常住义乌市境外人员有1.5万。境外人员在国籍分布、职业状况、居住特征、宗教信仰和社会生活习惯上存在很大差异，人员的流动、语言的障碍，不同的文化背景、法律体系，使境外人员在生活、商贸活动中面临许多困难，也易与本地居民产生摩擦。为此，如何使广大境外人员尽快熟悉中国大陆的相关法律和有关政策，使之更好地融入义乌市诚信经商，达到“中外客商齐谋发展”的目的。

一、对境外人员普法必要性分析

(一)构建和谐社会，建设平安义乌

境外人员法律素质的提高，一方面可以引导境外人员的贸易、租赁、诉讼等活动在法律的规范下开展，从而使社会的稳定有一个好的经济发展环境，相互的合作也会更加融洽，诚信度也会随之提高，能确保市场的规范化运行，从而加速经济的发展。另一方面，境外人员在充分了解和学习中国法律的同时，加强了中外文化的交流，有利于实现优势互补，从而引导他们走上合法的经商轨道，有利于推动我市国际商贸名城建设，提高国际化程度，促进义乌市场“买全球、卖全球”目标的实现，有利于平安义乌、和谐商城的建设。

(二)降低境外人员违法犯罪，遏制非法就业

2011年，义乌市共发生涉外案 (事)件2653起，其中涉外刑事案件12起，涉外治安案件127起。2011年义乌法院受理涉外民事案件102件，审结87件，其中90%以上都是买卖合同纠纷。据了解，很多涉外案件的发生，很大一部分是境外人员对我国的法律和政策缺乏全面、正确、客观的了解和掌握，有些甚至存在侥幸心理。因而，做好境外人员的普法教育工作，使之通过学习与自己日常生活、工作相关的法律知识，对自己行为所产生的法律后果有清醒、客观的评价，就会杜绝很多触犯法律的行为，从而使全社会的违法犯罪行为得到较好的控制。

(三)增强维权意识，保护境外人员的合法权益

由于各国文化差异和法律体系不同，一些生活习惯、处事方式的差异，很多在义乌的境外人员对中国的法律又缺乏认识，从而在日常生活和经商过程中的权益得不到维护，给中外双方都造成了不愉快。如有的境外人员对我国的国有土地、集体土地的性质、定性不清楚，买了农村的集体土地，结果无法办理过户手续，导致其权益受到损害。因而，做好境外人员普法教育工作，维护其合法权益对于构建和谐社会十分必要。

(四)消除误解、缓和矛盾、增进交流

大多数外商对义乌的社会环境持肯定态度，觉得义乌社会治安好，税收低，政府便民措施得力等等。但在其工作、生活中也会遇到很多的“不愉快”，如来自巴勒斯坦的哈力就曾困惑，他的货物在海关出口检疫中发现没做商检而被拒绝出关。他觉得义乌海关有过错，为什么在市场销售环节不提醒他要做商检，而在海关出口环节对他未作商检的货物进行扣留。其实，这就是他对法律的不了解。若哈力依据法律程序，在他采购环节就了解一下他要出口的货物是否需要商检，提前做好功课，他就会明白，这次货物的扣留事件，是自己的疏忽，而不是义乌海关的过错。同样，在公安的办证窗口，在处理道路交通事故现场，在办理各类涉外公证中，因为境外人员对中国法律缺乏了解而产生的误会和矛盾时有发生。这有必要提高他们的普法教育力度，以消除误解、缓和矛盾，增进了解。

二、目前境外人员普法的基本路径

(一)举办普法培训，编印多语种普法资料

由普法职能部门组织，在境外人员集中聚居的社区，通过集中授课，向他们阐述有关法律法规知识。培训后组织考试，对考试优秀者给予适当奖励;同时，将获奖者聘请为义务法律宣传员。发放多语种普法资料为三种途径:一是在进行普法培训时集中发放，主要涉及和日常生活相关的一些法律常识。二是在境外人员办理入境手续时定点发放，在市国际贸易服务中心发放，内容涉及义乌市对外来人口尤其是境外人员管理的政策法规。三是由境外人员聚集的社区工作人员，结合义乌市专项整治行动和节假日活动、纪念日活动的宣传重点，通过发放“温馨提示卡”、 “倡议书”等形式，进行普法宣传教育。

(二)实施“境外人员融入社区”工作

为落实境外人员纳入实有人口管理的工作责任制，强化外管基层基础工作，提高管理和服务水平，预防和控制涉外案 (事)件的发生，义乌市在多个境外人员集中聚集的社区开展了以构建“中外客商齐谋发展、中外居民共创平安、中外家庭同享天伦”的和谐社会为总目标的“境外人员融入社区”工作。一是通过制定一系列工作制度，开展中外居民共同参与的活动来搭建彼此间相互接触、相互了解、相互沟通的平台，让境外人员与居民和谐相处。二是积极延伸社区管理内涵，让境外人员参与社区各种组织，改变社区管理模式，放宽社区管理权限，让境外人员参与社区管理，赋予他们相应的职责和权利，协助社区开展各条各线的基层依法治理工作。三是由社区共建单位帮助社区为境外人员提供法律咨询方面的服务，并定期或不定期地为他们宣传中国有关法律、法规及当地政府的政策规定。

(三)成立国际贸易服务中心，为外商提供一站式窗口便民服务

为营造良好的国际交流和外商投资环境，义乌市成立了国际贸易服务中心。“中心”整合了市公安局、人力社保局、商务局、外侨办、工商局、国安局、民航局等7个部门98项涉外服务项目，实现了本级政府管理权限内所有涉外服务项目的集中，并以窗口化受理方式对外服务。“中心”承担了大部分涉及境外人员的法律政策宣传教育工作。

三、境外人员普法工作中存在的问题

(一)境外人员普法教育工作缺乏系统性

境外人员已经成为义乌市经济发展不可或缺的力量，政府对他们的法制教育也已经提上议事日程。但目前许多单位在境外人员普法工作上各自为营，多头管理，缺乏系统性和规范性，整体合力得不到有效发挥。主要表现为:一是全市没有对境外人员统一的普法组织。义乌市目前做境外人员法制宣传工作的部门为公安 (包括交通、治安、出入境、刑侦、经侦等)、外侨办、工商局、商务局、民宗局、法院、海关、检验检疫局，还有相关的街道和社区。各部门在开展工作上几乎没什么联系，普法内容往往仅限于本部门相关的法律法规和有关政策宣传。二是对境外人员普法没有统一的方案。外来人口普法是历次五年普法工作规划的重点，但作为外来人口重要组成部分的境外人员普法教育工作，却没有系统的阐述和统一的指导原则，全国兄弟单位可借鉴的做法少之又少，必须靠自己不断地摸索、总结。三是没有统一的宣传教材。境外人员的普法教育工作在全国还没有形成系统，因而，也没有适合他们的统一宣传教材。而在现实中，各职能单位在宣传内容具有相当的随意性。义乌市现有的宣传册、宣传卡片等一般都是由组织单位自己编写，自己请人翻译，在质量上难以保证。

(二)境外人员学法用法缺乏积极性

义乌的境外人员以经商为主，对文化的需求和投入精力总体较低。就普法工作来说，往往是政府投入的很多，但他们学法的积极性很低，甚至停留在被动学法，遇到问题临时抱佛脚的心态。普法培训往往只有少数精通某种语言的人员参加;加上在义乌的外籍客商居住分散，自由支配时间不统一等因素，培训的参与率不高。久而久之，培训只能停留在形式的层面。

(三)境外人员普法依法治理工作缺乏有效性

一是外商经营主体管理漏洞多。目前境外驻义乌机构众多，2011年登记新增的就有414家，没有登记的数以千计，其他无证个体外商更是难以统计。二是境外人员依法管理有待加强。义乌市常住境外国人员上万，来自100多个国家。他们的吃、喝、住、行、娱乐、医疗等都需要依法管理和引导。三是涉外违法查处以及犯罪打击力度有限。涉外违法和犯罪近年来出现了新情况、新问题，不仅有我国公民侵犯外国人权益的现象，更有不少不良外商损害我国经营者权益的问题。还有的外商利用我国的厂家生产假冒伪劣产品出口，从而引发国际知识产权纠纷。

四、境外人员普法工作的思考

(一)加强组织领导

一是探索成立各级境外人员普法依法治理工作领导小组。市级境外人员普法宣传教育领导小组成员单位由司法局、公安局、法院、商务局、外侨办、工商局、国税局等与境外人员工作、生活相关的职能部门组成。其主要工作职能可以包括:审议制定全市境外人员法制宣传教育工作总体规划和年度计划，并负责组织实施、协调和督导落实;研究、决定全市境外人员法制宣传教育工作重大事项和活动，并组织实施、协调和督导落实;定期召开工作例会，听取各成员单位关于全市或基层境外人员法制宣传教育工作汇报，并研究决定各成员单位提交的重要工作和事项;讨论决定其他需要领导小组审议的有关工作和事项。

二是探索建立境外人员普法联系点。针对境外人员的管理和相关法律法规尚未完善，跟不上经济发展和形势发展要求的现实，建议由省级普法部门直接建立境外人员普法联系点，联系点可以放在市级某个单位，如义乌市的国际贸易服务中心，也可以放在境外人员集中居住的街道或者社区。联系点除开展一些常规性的类似其他省级联系点的工作以外，还进行一些探索性的或者试点性的法制宣传教育工作，便于形成境外人员普法依法治理工作的系统性，利于宣传推广。

(二)提高境外人员普法针对性、实效性

一是宣传资料的针对性。由市普法办或者境外人员普法教育领导小组组织，整合各职能部门的宣传重点，编印多语种、多形式、多层次的统一的普法宣传材料。

二是服务功能的有效性。境外人员普法工作中，首先应该充分发挥社区的服务功能。动员社会资源，发挥群众的力量，加大普法宣传，提高公众的普法意识，最大限度地开发和利用社区资源。建立普法部门与社区、居委会、物业管理部门的定期联系制度，利用社区外管联络员、户口协管员、户口登记员、安全生产监督管理员等人员的工作优势，发挥他们的桥梁、纽带作用，了解社区内境外人员的活动情况、法律需求，部署境外人员的普法工作，增强普法工作的实效性。

(三)拓展宣传阵地、加强队伍建设

一是将境外人员普法宣传教育元素融入各类媒体普法宣传中，营造“知中国法，守中国法”的浓厚氛围。义乌市法制宣传部门在网站上开辟了“境外人员法制宣传教育专栏”，在电视上制作了境外人员普法公益广告，在《义乌商报》的英文版上也适当增加了法制宣传的内容，在全市LED电子显示屏上也有境外人员普法宣传的短片循环播放。

二是广泛动员社会力量成立境外人员普法宣传队伍。目前义乌市已经成立了“义乌市涉外法律服务团”，成员来自义乌市规模律师事务所和公证处，有着较强的涉外法律服务经验和较高的法律英语水平，懂得一种或者多种外语，能和境外人员自由交谈。另外，针对义乌市场上外籍客商人员流动大、居住分散、国籍分布广等特点，可以聘请境外人员普法志愿者。志愿者可以从以下人员中产生，一是中介机构的翻译。他们一方面可以克服语言的障碍，有沟通的优势，另一方面和外商接触机会多，有时间的优势。二是各种外语培训机构的教师。在义乌的外商为在短时间里学习中文，往往会参加各种语言培训。培训教师作为志愿者在授课时穿插讲解一些中国的法律法规，可以起到事半功倍的效果。三是在义乌时间较长，对中国法律比较熟悉的外籍人士。这些人在吃、喝、住、行、娱乐等方面往往和其他的外商一起，聘请他们为普法志愿者，充分发挥他们在境外人员普法中的作用，可以增加普法工作的亲和力。