民用机场政府管制体系的重构——以温州机场为例

□ 叶胜春

我国民用机场是较早进行企业化改革的自然垄断行业。1980年，邓小平作出了“民航要走企业化道路”的指示。2002年1月，国务院正式通过我国民航业改革重组方案，明确提出了“政企分开，转变职能;资产重组，优化配置;打破垄断，鼓励竞争;加强监管，保证安全;机场下放，属地管理;提高效益，改善服务”的改革目标，从此我国民用机场进入了新一轮管制体制改革。随着2008年《全国民用机场布局规划》的颁布、2009年《民用机场管理条例》的实施、2012年《国务院关于促进民航业发展的若干意见》和《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》的出台，民用机场的政府管制改革面临着重构政府管制框架、形成新型政企关系等新任务，总结机场管制经验，提出我国民用机场管制改革的理论基础和政策建议，具有重要的理论和现实意义。

一、理论基础与分析框架

政府管制，也称“管制”、“规制”或者“监管”，起源于自然垄断、外部性、内部性等因素造成的市场失灵的广泛存在。现代意义上的管制是指在市场经济条件下，政府(或管制机构)利用国家强制权依法对微观经济主体进行直接的经济、社会控制或干预。其规范目标是克服市场失灵，实现社会福利最大化，即实现公共利益;实证目标是实现利益集团的利益①张红凤:《西方规制经济学的变迁》，经济科学出版社2005年版，第8页。。激励性管制理论认为，在保持原管制结构不变的前提下，不断刺激受管制厂商提高效率，即让厂商受到一定的竞争压力，以形成提高生产和经营效率的正面诱因。该理论实质上阐述的是一个委托代理问题，在信息不对称条件下，政府如何设计一种激励管制合同，既能充分激励被管制厂商提高效率，又要有效约束其利用信息优势采取投机行为。可见，政府管制仅限于微观经济领域，其主体是政府行政机关或其他公共组织，客体是各种经济主体，主要是企业，主要依据和手段是各种法律或者制度。

民用机场分为运输机场和通用机场①通用机场是指为从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行，以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等飞行活动的民用航空器提供起飞、降落等服务的机场。。本文所称的“民用机场”，下文简称“机场”，专指运输机场。民用机场是公共基础设施产业，具有明显的规模经济效应、范围经济效应和网络经济效应，它们共同决定和影响着机场的组织结构及其经营行为，从而影响着机场产业的市场结构和市场容量，决定着机场自然垄断性、竞争性和外部性的产业特征以及政府对机场产业的管制方式。民用机场的规模经济一般是通过跑道起降密度经济、飞机运载能力经济和客货通过能力经济等来实现的。在密度经济等因素的影响下，将会产生随飞机起降数量的增长以及旅客和货邮吞吐量的增加而使民用机场平均成本曲线向下倾斜的情形，这就是民用机场的规模经济性。如果我们把民用机场提供的非航空性服务和航空性服务看作不同的产品，那么一个机场均是多产品的提供者。当非航空性服务和航空性服务由一个机场同时提供时，机场将表现出明显的范围经济性，即随着经营范围的增加，会使机场区域内的业务量相应增加，其总成本比由多个厂商同时提供这些服务更低。民用机场的范围经济，主要是通过区域经济来实现的。机场的网络经济性是指随着机场航线网络的不断扩大，机场跑道起降密度将增大，使机场利用率提高，逐渐形成航空枢纽，航空公司通过其衔接航班的便利性增强等而出现的收益递增、平均成本减少的情形。倘若一个机场所连接的其他机场越多，建立的航线网络覆盖范围越广，则这种网络经济性就越突出。

民用机场具有的自然垄断性和负外部性，直接导致了政府普遍对其进行严格管制，主要有市场准入管制、投资管制、资源利用管制、价格管制、技术标准管制、普遍服务管制、环境管制等多种形式。政府管制尽管既可赋予机场垄断经营权，从制度上保证了“普遍性服务”的供应，又可防止机场获取高额利润，损害公众利益，但不可否认，政府管制存在许多缺陷和不足，比如管制直接成本过高、管制时滞所产生的损失、导致机场内部无效率、管制过度倾向以及出现设租寻租行为等问题。民用机场产业性质由自然垄断性向竞争性的动态演变以及政府管制在实践中存在的诸多弊端，导致了1993年以来政府对机场的管制改革，主要取向是放松管制，其目的是想在被管制的民用机场产业内引入更多的竞争机制，实现社会资源配置优化，提高社会福利总水平。特别是2002年以放松管制为主要内容的民用机场政府管制改革，业已产生诸多积极效果。但毋庸讳言，这场政府管制改革依然存在一些不可忽视的弊端。主要表现在:

(1)民航当局尽管放松了对机场的管制，但由于我国机场管制立法滞后，经常依靠一些规范性文件来指导机场运行，使得在安全管理等方面没有法律标准和法定程度可循，随意性较大，让机场无所适从，而且地方政府在微观经济领域对机场进行过度管制，使之再次变成政府的附属物。

(2)航空收费改革没有触及，依然是政府制定的行政价格，与市场供需两不相干，既不是传统的成本加成管制，更不是任何形式的激励性管制。行政定价不但使国内机场的航空收费与成本和市场无关，难以激励机场根据市场变化及时作出决策，而且还不能使航空公司享受到非航空收入②航空性收入是指机场向航空公司提供的与飞机起降、滑行、停放等直接相关的导航、廊桥、安检等服务收入。非航空性服务是指在机场区域内，机场提供的除航空性收入之外的诸如商业、广告、物业等收入。提高的利益。

(3)起降时刻分配还是采用行政配给制，使机场不能及时掌握航空公司的购买力意愿，必将影响高密度机场基础设施等稀缺资源的有效利用，而且在“祖父权利”③祖父权利是指航空公司在上一年已拥有并使用的起降时刻继续在下一年同一个航季拥有和使用的权利。条件下，难以激励航空公司把更多的运力向机场的非高密度时段或非高密度机场转移，造成航空资源浪费。

(4)放松市场准入管制后，一些地方政府各自为政，竞相兴建规模和数量都过度超前的机场，造成机场过度竞争，出现亏损可想而知。比如在珠三角地区相距不到200公里的地方，共修建了香港、澳门、珠海、深圳、广州等5座国际机场，由于市场容量不足造成经济效益低下。

(5)尽管放松了对机场的投资管制，但机场产权大多比较单一，地方政府较少意识到机场对城市发展的正外部性作用，把它当作包袱甩给别人管理，造成后续建设投入不足，人为地割裂了机场与地区之间的联系，使机场的非航空收入大打折扣，同时放慢了当地外向型经济的建设进程。

因此，当前应进一步深化我国民用机场管制改革。下面我们以温州机场政府管制改革为案例，考察我国现行民用机场管制体系中存在的问题，并试图揭示我国民用机场改革的趋势和方向。

二、温州机场政府管制改革案例

(一)温州机场政府管制改革的发展历程

第一阶段:1990年至2000年的管理体制

温州机场由温州市政府和民航总局共同投资兴建，1990年7月12日正式通航，建成后交由民航浙江管理局管理。当时的民航浙江管理局既是本地区民航运行的监管主体，同时是杭州机场、宁波机场和温州机场的经营主体。民航温州站作为二级核算单位，具体承担着温州机场包括供油、空管、公安、航信等业务在内的日常运营和管理工作。1993年7月，中国航油温州供应站的组建成立，标志着民航温州站不再具备航空供油资质。尽管民航总局1993年3月出台了《全民所有制民航企业转换经营机制实施办法》，重申了企业经营自主权，落实了企业自负盈亏和保证安全的责任，但这个阶段的民航温州站仍然政企不分，并不是独立法人实体，受到民航机构的严格管制，地方政府影响较少。

第二阶段:2001年至2003年的体制调整

2001年以后，温州机场政府管制改革的主要内容是:政企职能分开。2000年12月，民航温州站划归民航华东管理局直接管理，从此走上企业化改革道路。2002年1月，民航温州空管站组建成立，意味着民航温州站不再承担民航空中交通管理日常业务，实现了空中管制与地面保障的分离管理。同年3月，民航温州站更名为民航温州永强机场，使之真正成为了独立核算、自负盈亏的独立法人和企业经营者。2003年5月，中国航信温州分公司组建成立，至此民航温州永强机场不再提供中国航空信息服务。这次管制体制调整最大的进步是提高了机场的经营自主权，减轻了机场的航空安全压力，但仍要承担公共安全的责任，与地方政府的联系较少，没有享受到地方政府的优惠政策。

第三阶段:2004年至2008年的体制改革

这个阶段管制体制改革的主要特征是:温州机场由民航单一的“条条”管理体制向民航与地方“条块”结合的管理体制转变。2003年12月，民航总局将温州机场成建制地移交浙江省人民政府管理，民航总局通过组建民航浙江安全监管办公室对其行使安全监管和行业管理，浙江省则通过组建机场集团管理公司对其人、财、物进行经营管理。在此期间，温州机场经历了民航、省、市“三不管”的5年黑暗时期，尽管旅客吞吐量和货邮吞吐量达到了历史新高，但其规划、建设及改制均处于停滞不前状态。2008年9月，温州市公安局机场分局的组建成立，加快了温州机场实现政企分开的步伐。这次改革尽管剥离了公共安全责任，实现了条块管理相结合，但管制立法非常滞后，而且民航当局和地方政府在机场管制方面的职责没有划分清楚，出现了管制混乱。

第四阶段:2009年至今

2008年12月，浙江省人民政府将温州机场成建制地移交温州市人民政府管理，从此地方政府对温州机场的影响迅速加强。2010年12月，在温州市委、市政府指导下，组建了温州机场集团有限公司，成立了董事会和监事会，并将之定位为公司化运作的政府部门。随着2011年6月温州市市级国资营运公司11项国资监管制度的出台，温州机场将面临着温州市编委、市编办、市人力社保局、市国资委、市审计局、市纪委、2009年4月更名的民航浙江安全监管局以及2010年9月组建的浙江省机场管理局等部门的多头监管。特别是2012年以来，温州市委、市政府强化了以项目投资和招商引资为主要导向的考核体系，淡化了民航业一贯推崇的安全管理考核，使机场陷入了两难境地。这次管制体制再调整最大的特征是机场实现了公司化改革，纳入了城市统一规划，但地方政府过度强化了对机场的管制，收回了一些原本属于机场的自主权，如机场人事管理权，让机场承担过多的政府责任，如公共基础设施投资和招商引资，使机场的管理出现困惑。

(二)温州机场政府管制改革的宏观背景

温州机场的政府管制改革，与以市场经济体制为背景的西方发达国家的管制改革存在着相当大的差异，有着自身特殊的宏观背景和初始条件。

1、经济体制转型

由于传统计划经济体制存在着诸多弊端，诸如企业缺乏机制、效率低下、资源浪费及政府干预过多等因素最终促成了我国经济体制的改革。所谓经济体制改革就是计划经济向市场经济转型，建立和完善市场经济体制的过程，最终实现国家行政性垄断的弱化、企业生产经营自主权的扩大以及竞争性市场的形成。所以，体制转型必然要求政府部门转变职能，进行管制体制改革和调整，取消和减少不必要的限制性管制措施，引入更多的竞争性管制手段，强化安全管制、维护消费者权益等社会性管制，更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，最大限度地赋予企业自主权，以实现社会资源优化配置，提高社会福利水平。体制转型的过程，就是政府进行管制改革、建立市场经济体制的过程。

2、民航产业发展

任何产业的发展都要经历一个很长的生命周期，即该产业的产生、成长、成熟到衰退的全过程。在产业发展的不同阶段，会表现出不同的产业组织特点，要求进行政府管制体制改革和政策调整，实行与之相适应的政府干预方式，以满足产业发展的需要。我国民航业也不例外。根据产业生命周期理论，可以将民航业的发展分为开始阶段、快速成长阶段、成熟阶段和转向适度竞争的阶段。在第一、二阶段存在着由规模经济导致的自然垄断现象，到了第三阶段，自然垄断性开始减弱，产业逐步引入竞争，开始减少或取消政府管制。因此，在民航业早期由于自然垄断性十分明显，要求政府进行较严格的政府管制。但随着产业的发展，产业性质逐步向竞争性方向演变，就要求对政府管制体制进行相应的改革，逐渐放松经济性管制，同时加强社会性管制和反垄断管制，以更好地发挥市场机制的作用，提高产业效率和社会福利。

(三)温州机场政府管制改革的直接动因

体制转型和产业发展的要求，决定了温州机场政府管制体制改革的总体方向，但直接促成改革的还有其他一些具体因素。

1、财政投资困难

从1987年开始，我国机场的投资主体进入改革时期。民航总局1993年下发了《关于国内经营民用航空企业有关政策的通知》，积极鼓励社会各界投资机场;1994年与国家经贸委联合发布《关于外商投资民用航空业有关政策的通知》，允许外商直接投资机场;1998年出台了《国内航空运输企业投资民用机场暂行办法》，允许航空公司投资机场。特别是2003年，上海均瑶集团向湖北宜昌三峡机场斥资5．5亿元，拉开了私人投资机场的序幕。由此可见，财政投资因素即减轻国家财政负担，无论是在改革的初期还是在改革的后期，都是我国民用机场政府管制改革的一个直接动机。温州机场也不例外。

2、城市建设需要

从世界民航强国的发展趋势来看，机场特别是大型枢纽机场已不再只是城市的重要基础设施和窗口。首先，通过汇聚经济社会发展需要的人流、资金流、物流、信息流、技术流等优势要素，对当地经济社会发展产生强大的推动力，成为当地乃至国家经济增长的“发动机”，从而形成以机场为中心的“航空大都市”;其次，通过聚集一批信息产业、高科技产业、现代服务业和现代制造业，实现多种产业有机结合，并与当地经济相互影响和相互融合，最终形成辐射力和推动力极强的“临空经济区”。比如2010年白云机场及其临空经济区，为广东省创造总就业岗位46．4万个，创造经济效益792亿元，占广东省的1．7%，为全国带来1086亿元的经济效益①李家祥:《更好地发挥民航业在加快转变经济发展方式和调整经济结构中的战略作用》，《中国民航报》，2011年第4115期。。正因为如此，温州市政府积极要求将机场属地管理，统一纳入城市规划，但其影响不是决定性的。

三、立足公共性，走向市场化

民用机场具有明显的公共性特征，但公共性并不能自动带来效率的改善，市场化和竞争才是效率提高的关键，而且没有健全的管制制度往往使机场管制改革陷入困境。基于温州机场政府改革的案例研究，我国机场管制改革应从以下五方面加以推进:

(一)建立健全法律制度，建设有序的机场管制环境

国外管制改革的经验表明，在产权改革的过程中，如果没有完善的管制制度，会导致产权改革的收益难以实现。因此，民用机场管制改革要以立法为先导。

1、完善管制标准和程序

随着我国经济体制改革的不断深化以及民航业的迅猛发展，1996年3月1日起施行的《民用航空法》的许多条文已不能适应民航业快速发展的需要，与2005年7月31日在我国生效的《1999蒙特利尔公约》存在诸多冲突，特别是大多省份还没有出台《省(区、市)民用机场净空环境保护条例》，使各省(区、市)民用机场的净空环境管理处于无序状态，影响了民航飞行安全。因此，国家要加快与民用机场管制有关的法律法规建设，使之有法可依。首先要尽快修订《民用航空法》，明确管制程序，以适应民用机场快速发展的需要;其次要加快将《民用机场管理条例》等行政法规或行政规章升格为法律，以提高机场管制法律效力，促进机场平稳、健康发展;第三要尽早制定《民用航空法实施细则》，以提高机场管制可操作性;最后要发挥地方人大的作用，加快制定与机场管制有关的地方法规，以提供机场条块管理的合法依据。

2、健全管制机构和管制者监管机构

根据国务院2002年3月施行的民航改革方案，民航局将彻底告别政企不分的时代，纯粹扮演独立的市场监管者身份。因此，国家应将“国务院民用航空主管部门”改为“民用航空监督管理机构”更为合适，以体现立法的科学性与准确性。同时为满足机场属地化的要求，地方政府要建立以省为单位的机场管制机构，以统一履行地方政府对机场的管制职能，避免机场管制处于无序状态。其次，根据我国目前民航业的管制格局，应在民航法中将民航局明确为行业法规制定者，民航省(区、市)安全监督管理局和地方政府机场管理机构定位为机场直接管制者，民航地区管理局则为管制者监管机构。同时法律要明确规定，民航省(区、市)安全监督管理局侧重于机场的航空安全、市场准入、航空资源利用、普遍服务质量、航空收费、空侧①陆侧区域和空侧区域是机场的核心功能区，其中陆侧区域多指航站区、货运区、机务区、工作区及地面交通系统等开放性的功能区域，包括与机场运营直接相关的航空运输业、航空后勤保障服务业以及配套基础设施等所在区域，一般位于机场跑道系统的一侧或中央位置;空侧区域主要指机场跑道系统、通信导航系统以及机场围界体系等所构成的飞行区域，包括机场周边的净空环境、电磁环境、鸟害防治、航空噪声等敏感区域，往往要加以严格控制和管理，禁止进行非航空性功能开发。市场秩序等领域的管制;地方政府机场管理机构则侧重于机场的公共安全、净空环境管理、电磁环境管理、一般服务质量、陆侧市场秩序、投资重组、经济审计等方面的管制。

3、培育真正的市场主体

建立新型政府管制框架的前提，是调整和理顺政府与机场的关系，使机场成为真正的市场主体，并通过法律来规范政府和机场的行为。现行《民用航空法》并未明确安检和消防实施主体，在现实中一般由机场履行，难逃政企不分之嫌。而且，我国大部分机场内部治理结构不健全，高级管理人员大多由政府派遣或任命，以致于机场的经营自主权经常受到政府的干扰，影响了机场市场化改革进程。因此，建议安检工作单列，实行民航垂直管理，削弱机场政府功能;消防工作纳入地方政府统一管理，以提高机场的企业化程度。其次，各级政府要根据《公司法》和《全民所有制企业法》，加快推进机场现代企业制度建设，正确定位机场角色，减少对机场微观领域的过度管制，同时要加快培育机场管理人才市场，拓宽机场管理人才选拔渠道，减少官本位观念对机场正常运行的影响。

(二)推进激励性管制改革，提高机场非航空性收入

近年来，各国政府在逐步取消机场经济管制的同时，在航空收费、非航空业务等领域更多地引入了价格上限管制、特许经营制度等激励性管制和协商性管制措施，改善了机场管制效果，提高了机场的非航空性收入。

1、引进价格上限管制

随着市场经济体制改革的不断深入，大多数支线机场市场容量不大，仍对航空收费表现出刚性的需求，行政定价制度是最可取的，但影响了航空公司投放运力的积极性，从而使支线机场的发展陷入恶性循环的困境。大多数干线及枢纽机场由于市场容量较大，非航空性收入可以支撑航空收费的降价，使航空收费呈现出弹性特征，实行浮动费率价格管制是比较可行的，吸引更多的航空公司投放运力。因此，在我国机场不平衡发展的格局下，民航局要积极探索合适的CPI－X管理模式和X值，推动航空收费逐步向浮动费率价格管制过渡。先从大型枢纽机场开始实行浮动费率价格管制，逐步向地区枢纽机场、干线机场、支线机场扩展，最终取消行政定价制度。但在设计浮动费率价格管制框架时，要根据我国机场的实际情况，遵循不同的预算原则，大型枢纽机场由于航空公司对其客流量贡献较大，采取单一预算②单一预算是指设置机场航空性收费时应考虑来自非航空性收入。预算分离是指设置航空性收费时不考虑非航空性收入。原则，让利给航空公司，会有利于吸引航空公司投放运力，从而反促自身非航空性收入增加。其他机场在实行浮动费率价格管制时，由于旅客吞吐量不够大，航空公司对其贡献度不高，实行预算分离原则较为恰当，以保证正常的非航空性收入，减轻经营亏损的压力，同时满足航空公司降价的需求。其次，要建立健全机场质量监督体系和磋商机制，明确民航省(区、市)安全监督管理局和地方政府机场管理机构各自责任，提高机场运行效率。

2、推广特许经营制度

我国有三分之二以上的机场存在着经营亏损，特许经营模式值得我国机场借鉴和推广，但前提要有法定专营权。首先，地方政府要赋予机场管理机构对机场区域内非航空性业务拥有法定的专营权，确立机场管理机构独家经营非航空性业务的主体地位，并授权其可通过租赁、入股和转让等方式对拥有的法定专营权进行特许经营，以最大限度地提高机场资源效用。其次，由于我国不同机场之间的市场势力存在着较大的差异，非航空性业务的发展极为不平衡，在设计特许经营合同时要体现出不同的管制要求。市场势力较大的大型枢纽机场要引入至少2家特许经营者，以实现适度竞争，削弱垄断地位;市场势力较小的中小型机场要考虑“可维持力”问题，实行分业经营，以维持垄断地位，提高经营收入。第三，要建立物价和质量定期评估机制，维护航空公司和用户的合法权益。

(三)完善经济管制，扩大机场网络与规模经济效应

随着我国政府削弱对机场的经济管制，机场总量不断增加，更加影响了机场资源的开发和利用，从而导致我国机场出现较大亏损的局面。因此，我国政府要完善起降时刻、市场准入等经济管制，发挥机场的网络与规模经济效应。

1、推行起降时刻市场化改革

我国航空公司之间的竞争格局已逐渐形成，而且航空公司拥有了自由定价权，从而为起降时刻由行政配给向市场化分配的转变创造条件。由于机场不是按最大的高峰时段交通量进行规划和设计的，机场在高峰时段的服务水平远远不能满足航空运输的需求。因此，在无法扩建或者新建机场的情况下，为不断满足航空运输需求，民航局要运用额外收费或者使用权拍卖等经济手段来调节高峰时段起降时刻的使用，鼓励向非高密度机场或者机场的非高峰时段转移，优化机场的起降时刻结构和航线结构，推动机场网络经济效应的形成。同时，要建立起降时刻交易平台，推动新产生或被放弃的起降时刻通过抽签的方式进行初始分配，富余的起降时刻则通过买卖的方式进行二次分配，提高起降时刻资源效用。

2、完善机场市场准入管制

2010年，我国旅客吞吐量100万以下的中小型机场亏损面约为83%，东北地区和中西部机场亏损个数占全国亏损机场总数的82%左右①李家祥:《更好地发挥民航业在加快转变经济发展方式和调整经济结构中的战略作用》，中国民航报2011年第4115期第二版。。究其原因，一是建设规模超前，二是业务总量不足。因此，民航局要根据我国GDP的发展现状，处理好机场建设与经济发展的战略关系，在满足经济发展的情况下，完善我国现行民用机场布局规划和经济管制，机场间隔以半径1000公里为宜，适度控制机场的新建速度和规模。在东部沿海等发达地区，由于GDP总量相对较高，航空运输需求较为丰富，可适度放宽机场建设的密度，但以建设4D②4D是指飞行区等级，“4”表示飞机性能所相应的跑道性能和障碍物的限制，“D”表示飞机的尺寸所要求的跑道和滑行道的宽度，4D级机场是指可供基准飞行场地长度大于1800米、翼展在36米至52米之间、主起落架外轮外侧边间距在9米至14米之间的民用航空器起飞、降落的机场。级以下机场为首选，以促进枢纽机场的形成，实现机场的网络经济效应;在西部内陆等不发达地区，由于居民收入水平相对较低，航空运输业务量不够高，要适度控制机场新建的数量和规模，以保证在位机场的市场容量，实现机场的规模经济效应。

(四)健全多元化产权制度，强化机场正外部性作用

航空运输需求的日益增长，使机场不得不扩建自身规模，追加设施投入。但由于机场产权比较单一，政府财力又非常有限，单靠政府或者机场单方投入已力不从心。因此要通过健全多元化产权制度来加快机场的扩大建设。

1、加强政府投资主体责任

《民用机场管理条例》明确规定，“民用机场是公共基础设施”。一般而言，公共基础设施是准公共品，具有非竞争性和排他性特征，既不能完全通过市场机制由私人企业供给，又不能完全通过预算拨款由公共部门供给，而且民用机场不仅为老百姓的出行提供了方便，还促进了地方经济发展，发展机场的意义远远超出了一般意义上的社会效益。因此，对于初始投资量较大的民用机场，应由政府通过控股或入股的方式参与建设，促进经济效率的提高。其次，地方政府要明确投资责任，提高对机场的投资比例，实现经济良性发展。

2、鼓励引进战略投资者

随着经济社会的不断发展，机场新建和扩建的需求越来越大，融资压力也随之增大，仅靠政府投资已不能完全解决机场发展带来的问题。因此，地方政府要鼓励和引导引进战略投资者，解决机场初始投资或者后续投资不足的问题。首先，要推动机场产权制度改革，鼓励和引导机场按照市场原则进行兼并和重组，比如寻求国内外枢纽机场、基地航空公司或者有实力的物流公司加盟，进行前向一体化或者后向一体化，实现股权多元化，优化资本结构，达到优势互补的目的。其次，要推动有条件的机场借壳上市，不仅可以筹集建设资金，还可以提高管理水平和改进管理方式，比如通过国内外已经上市的机场、航空公司或者其他先进企业进行战略合作，实现筹资的目的。第三，要推行BOT融资模式，鼓励私人企业参与机场配套设施和商业场所的建设，并授予其一定期限的特许专营权，期满后无偿移交给政府，以解决机场建设筹资难问题。

(五)制定产业扶持政策，增强机场普遍性服务能力

民用机场作为一个地区乃至国家综合交通体系的重要组成部分以及一个城市的重要基础设施，将产生巨大的经济和社会效应。因此，各级政府要努力构建差异化的机场公共财政扶持政策，推进民用机场平稳、健康、持续发展。

1、建立风险和亏损援助政策

在我国现有的有限航空需求条件下，机场明显具有强自然垄断特征，大规模或者大范围建设机场，只能造成所有机场都面临运量不足从而出现亏损的后果。其次，机场运量分化现象在世界各地普遍、长期存在。再者，空难事故、恶劣天气、金融危机以及重大疫情等意外事件的频发使机场的外部环境不确定性增加，外生经营风险进一步加大。因此，地方政府要站在政治和社会效益的高度，建立机场援助制度和程序，采取更有力的措施，给予机场必要的援助和扶持，如减免税费甚至财政补贴。其次要建立机场外生经营风险监测和预警机制，并纳入政府危机管理的内容，制定相应的紧急预案和制度。第三要设立机场应对重大突发事件的援助基金，统一列入各级政府的年度财政预算，甚至在机场财税制度方面进行改革，提高机场抵抗意外风险的能力。

2、建立航线和航班培育政策

由于新通航线、新开航班初期的市场容量较小，成熟期的经营权又无法得到有效保障，大多数航空公司不愿意投放运力去开辟和培育航空市场。因此，民航局要建立健全新通航线、新开航班特许经营权制度，保证航空公司在市场培育期间的合法权益，调动航空公司开发市场的积极性，完善我国航空运力投放机制。其次，地方政府要通过人大审议的形式，将机场航线航班培育专项资金列入年度财政预算，吸引航空公司开通更多的航线航班，促进地方经济快速发展。同时，各级政府要鼓励机场成立省(区、市)运营管理模式，使之统一管理行政辖区内所有机场，形成干线、支线与枢纽机场分工合作，干线、支线与枢纽航班紧密衔接的良好互动局面，优化区域内航线网络结构，以盈利性机场的收益弥补政策性机场的亏损，提高机场投资平均回报率。

3、建立普遍性服务补助政策

长期以来，我国民用机场在基础设施建设和日常运营等方面一直存在较大的资金缺口，直接影响了机场的持续发展。尽管机场属地化以后，在建设和管理等方面充分调动了中央和地方两个积极性，但在机场的安全、空管等设施设备等方面后续投入依然不足，影响了机场的运营效率，从而削弱了机场提供普遍性服务的能力。因此，地方政府要积极与民航局进行战略合作，争取民航局对机场在安全设施、节能减排以及飞行区建设等方面的补助和民航基建贷款贴息政策。其次，国家要明确各级政府补助范围和额度，纳入各级政府年度财政预算，给予机场建设土地费用及其他税费减免和返还等政策，并加大机场外配套基础设施建设力度。第三，民航局要引导和推动机场公共性业务和竞争性业务分离管理，并对公共性业务实行有针对性的扶持政策，以提高机场的经济和社会效益。

总之，民用机场是公共基础设施产业，具有明显的规模经济性、范围经济性和网络经济性，它们共同决定着自然垄断性、竞争性和外部性的产业性质和政府的管制方式。技术进步、航空市场供需关系的变化以及产业间替代性竞争的加剧，使民用机场的产业性质由自然垄断性逐渐向竞争性动态演变，原有管制政策已制约了机场健康快速发展。我国民用机场的管制改革带来了机场效率的显著改善和竞争能力的普遍提高，但航空收费的行政定价依然难以激励机场根据市场变化及时作出决策，起降时刻的行政分配难以有效调动航空公司投放运力的积极性，市场准入管制的过度放松引发了机场的“可维持力”问题，法制建设的滞后反而使机场陷入了无序管制和举步维艰的尴尬境地。当前我国民用机场管制改革要立足于公共性，逐渐走向市场化。建立健全法律制度、推进激励性管制改革、完善经济管制、健全多元化产权制度以及制定产业扶持政策等措施是我国民用机场管制改革的当务之急和努力方向。