澳门新财产申报法及其对内地的启示

□陈振

2013年1月3日，澳门立法会通过了新修改的《财产及利益申报法律制度》，于2013年4月22日正式生效。这一法律制度的修改和实施，无疑对我国的财产申报制度建设具有重要的借鉴意义。

一、澳门新财产申报法概述

澳门早在1992年就制定了《政治职位权利人财产利益的声明》，规定立法会议员、市政机构成员等政治职位权利人要提交一份财产利益的声明。1998年，澳门制定了《收益及财产利益的声明与公众监察》法律，将提交收益及财产利益声明书的范围扩展至政治职位及公共职位的据位人，公共行政的公务员、服务人员及其他工作人员。2003年，澳门制定了《财产申报法》，要求公职人员提交财产申报书，并细化了申报内容，但并无财产公开规定。2011年11月14日，澳门特区政府向立法会提交了修改《财产申报法》法案，该法案于2011年12月16日在立法会全体会议上获得一般性通过，随后进入立法会所属的第一常设委员会的细则性审议阶段，经过6次正式会议审议，2013年1月3日，澳门立法会通过了新修改的《财产及利益申报法律制度》(第1/2013号法律，以下简称新财产申报法)，于2013年4月22日正式生效。新财产申报法共5章35条，从申报主体、申报内容、申报方式与时间、申报地点、公示管理及申报不实后果等方面做了详细规定。和2003年财产申报法相比，新财产申报法主要在以下四个方面进行修改:一是公开特定公职人员的财产及利益，将关键岗位公职人员的财政状况透明化，强化道德操守;二是拓展申报内容，不仅包括财产，还包括非财产利益，如在非营利组织中的角色及职务;三是优化申报流程，将电脑技术引入申报环节内，降低行政成本;四是明确规定销毁申报书的条件和程序，即申报人死亡5年后或终止职务10年后可销毁申报书。

此次澳门制定新财产申报法主要有以下两方面的原因:一是履行《联合国反腐败公约》规定义务的要求。2006年，《公约》在国际上对中国正式生效，根据澳门第5/2006号行政长官公告，适用于澳门特别行政区。根据《公约》第5条的要求，澳门需要根据本地区法律制度的基本原则，制定和执行“有效而协调的反腐败政策”。《公约》第52条第5款明确规定:“各缔约国均应当考虑根据本国法律对有关公职人员确立有效的财产申报制度，并对不遵守制度的情形规定适当的制裁。”这样，澳门2003年制定的《财产申报法》需要改进，如公职人员申报的财产情况对外保密，申报资料长期存档备案，民众不能查询财产申报资料，这就使加强对公职人员的监督，无法真正落到实处。二是落实廉洁施政理念的要求。2009年，澳门特区新一届政府宣誓就职，提出构建透明政府，推行阳光政策，强化监督机制。而在2006年，澳门欧文龙案①欧文龙，澳门特别行政区前运输工务司司长，2006年12月因涉嫌巨额贪污案被廉政公署拘捕，2009年4月，澳门终审法院裁定欧文龙滥用职权、受贿、洗钱、财产申报的虚假声明及财产来源不明等81项罪名成立，判处监禁28年半，成为澳门特区政府成立以来因贪腐下台的最高级官员。发生，发现其拥有巨额不法资产，且大部分不法收入分别藏匿于香港和其他国家，但未能通过财产申报制度及早发现，暴露出财产申报资料不公开的严重弊端。为此，澳门特区政府决定修改财产申报法，改进公职人员财产申报制度并增加财产公开的内容。

二、澳门新财产申报法的主要规定

(一)申报主体

所有级别的公职人员都要申报，包括公共职位据位人和公共行政工作人员两大类。公共职位据位人包括:1．行政长官及主要官员，主要官员包括司长、廉政专员、审计长、警察总局局长、海关关长;2．立法会议员;3．司法官员;4．行政会成员;5．包括自治部门、自治基金及其他公务法人在内的公共行政部门的领导及主管人员，以及该等公共行政部门的领导、行政管理、管理及监察机关的主席及成员;6．公营企业、公共资本企业或公共资本占多数出资额的企业，以及公产的特许企业的行政管理机关及监察机关的据位人;7．代表澳门特别行政区的官方董事及政府代表;8．其他等同领导及主管职位的据位人，尤其是办公室主任及顾问。公共行政工作人员包括自治部门、自治基金及其他公务法人的下列人员:1．确定性委托或定期委任的公务员;2．临时委任或以编制外合同制度聘用的服务人员;3．以合同聘用且具有从属关系的人员，包括以散位合同②根据澳门《公共行政工作人员通则》第27条，散位合同系行政当局与非纳入编制之人员订立之协定，透过支付与每日所提供服务相应的工资，按从属的形式确保满足公共服务的需求。及个人劳动合同聘用的人员;如属以包工合同③根据澳门《公共行政工作人员通则》第29条，包工合同是按照取得劳务法律制度，利用专用印件订立，执行特定或专门性工作的合同。包工合同不构成任何与行政当局的职务联系，作为合同一方的私人不受公职制度约束，尤其不受等级从属关系约束。或提供服务合同聘用，但事实上存在从属关系者，亦视为公共行政工作人员;4．澳门保安部队文职人员或军事化人员;5．海关人员。可以看出，申报主体的范围非常广泛，不仅包括正式在编人员，还包括编制外聘用人员。

(二)申报内容

财产申报书的内容分为四部分，第一部分为申报人及其配偶或与其有事实婚关系者④根据澳门《民法典》第1471条及第1472条，有事实婚关系者，须为年满18岁的非已婚人士，并与申报人自愿在类似夫妻状况下生活至少两年。的个人身份资料以及申报人的薪俸点或月报酬。第二部分为申报的具体内容，包括资产、收益、负债、兼职及曾任职五项。资产包括不动产、公司股权、船舶、飞行器、车辆、有价证券以及超过公职薪俸表所载薪俸点500点对应金额⑤根据澳门《公务人员职程制度》第4条，薪俸点的对应薪俸金额为薪俸点100点的对应金额乘以薪俸点再除以100。澳门对公职人员的薪俸实行动态调整，根据澳门第6/2013号法律《调整公共行政工作人员的薪俸、退休金及抚恤金》第1条，薪俸点100点的金额调整为7000澳门币，公职薪俸表所载薪俸点500点对应金额即为35000澳门币。的银行账户、现金、债权、艺术品、珠宝及其他物品。收益包括退休补助或退役补助及退休金或退役金，从工商业活动取得的收益，从不动产、著作权、工业产权及资金运用所取得的收益。负债是指超过公职薪俸表所载薪俸点500点对应金额的债务。兼职是指所兼任的有酬或可获财产利益的职位、职务或活动。曾任职是指新任职人员需申报其前两年内曾工作单位的基本情况。第三部分为过去两年基于担任公共职位而获得的直接或间接的经济利益或优惠，特别是财务上的赞助，往外地的交通及逗留的款待费用，以及从公共或私人实体所收取的财产利益，但因执行职务而获得的收益除外。第四部分为财产申报公开内容，由财产申报公开人员填写，具体内容在公示管理部分进行介绍。为加强监督，申报人位于澳门以外，在澳门以外产生、形成、收取、经营或给付的财产以及透过居中人拥有的财产也要申报。

(三)申报方式与时间

申报是以申报人填写统一制定的表格方式做出，表格由四部分组成，如有需要，可使用名为“补充栏目”的表格或附加文件填写第二至第四部分的资料。表格既可由申报人所属或任职的部门或机构免费提供，也可从澳门廉政公署网站下载有关表格的电子版本，与纸本表格具有同等效力。申报书包括一份正本和两份副本。如配偶双方或有事实婚关系者均须申报，双方既可联名申报，同时填写一份申报书并由双方以申报人身份签署，也可独立申报，各自填写申报书并仅由本人签署。如配偶双方或有事实婚关系者只有一方须申报，则另一方须履行提供资料义务。申报人既可亲自前往申报点申报，也可通过邮寄方式送交申报书。为指导申报人填写申报表格，澳门廉政公署专门制作了《财产及利益申报填写指引》网页，对如何填写申报书做了详细介绍，并于2013年3月22日就《财产及利益申报法律制度》发函通知各部门和机构，以便知悉和执行。澳门终审法院也在其官方网页上传了财产及利益申报表格。

申报时间一般为上一次申报后5年，如有新任职、终止职务、调动、续任以及公共行政工作人员公职薪俸表所载薪俸点变动达85点的，自发生之日起90日内重新提交申报书。如无任何资料更新，申报人仅需填写申报书的第一部分，并在相关栏目中注明无资料更新即可。如果申报人不在规定期限内提交申报书，可被停支其薪俸或底薪1/6，直至提交申报书为止。如因申报人的过错，在规定期限内欠交申报书，会被科处其所担任职位月报酬金额3倍的罚款。如科处罚款后申报人仍未补交申报书，会继续被停支其薪俸或底薪1/6，直至提交申报书为止。如申报人不按终审法院院长或廉政专员所定的期限(不超过30日)提交申报书，则触犯违令罪。

(四)申报地点

申报书的提交地点分终审法院办事处和廉政公署两个地方。终审法院办事处的提交对象为公共职位据位人、廉政公署工作人员以及有一方申报地点为终审法院办事处的夫妇或有事实婚关系的两人。廉政公署的提交对象为上述对象以外的公共行政工作人员。如因任职、调动、婚姻等导致申报地点发生变化的，则原申报地有义务于10日内将申报书送交新申报地。终审法院院长及廉政专员任命专人负责个人申报材料及一切相关函件的往来交收及存档。申报点收到申报书后，会在一份副本上注明收讫，并在专用册内记录申报人的姓名、单位及职位、职级或职务，以及提交日期等信息。申报材料经整理后须呈交终审法院院长或廉政专员进行形式审查，发现不当的可在10日内补充或更正。如申报人不如期作出补充或更正，会被视为欠交申报书而须承担相关责任。

(五)公示管理

财产申报的公开主体为副局级及以上职位人员，包括代局长或代副局长。具体包括:1．行政长官及主要官员;2．立法会议员;3．司法官员;4．行政会成员;5．办公室主任;6．包括自治部门、自治基金及其他公务法人在内的公共行政部门的局长及副局长，又或等同局长及副局长职位的据位人，以及该等公共行政部门的领导、行政管理及监察机关的主席及成员;7．公营企业、公共资本企业或公共资本占多数出资额的企业以及公产的特许企业的行政管理机关及监察机关的据位人。公开内容为申报书的第四部分，即上述主体拥有的不动产(包括农用房地产及都市房地产)、商业企业或工业场所、在合伙或公司的股、股份、出资或其他的资本参与以及在任何非营利组织担任的职务。鉴于申报书第二部分与第四部分存在重合，当二者所载内容有差异时，无论是数量差别还是资料缺漏，尤其适用巨额财产来源不明处罚条款时，一律以第二部分所载内容为准。在财产申报公开内容的查阅上，由终审法院办事处确保公众可通过澳门法院互联网网站查阅申报书第四部分的内容。全部或部分复制第四部分的内容将之提供给第三人时，应注明作出有关复制的具体理由，且不影响澳门《民法典》第326条①澳门《民法典》第326条:权利人行使权利明显超越基于善意、善良风俗或该权利所具之社会或经济目的而产生之限制时，即为不正当行使权利。的适用。为确保公众通过澳门法院网站查询财产及利益公开内容，澳门终审法院办事处于4月18日发出通知，自2013年10月19日始，公众可通过搜寻申报人全部或部分中/葡姓名、选取申报人相对应类别、申报人任职部门三种模式查阅申报人提交的申报书第四部分的内容。

(六)申报不实后果

在填报过程中，申报人因不可宽恕的过错导致申报资料不实的，将被处以所担任职位3个月至1年报酬的罚款;申报人故意隐瞒不报的，要承担刑事责任，如判处罚金，则罚金不低于所担任职位6个月的报酬。实际财产异常超过所申报的财产，且对如何和何时拥有不作具体解释或不能合理解释财产合法来源的，可能构成巨额财产来源不明罪，判处最高3年徒刑或处以罚金。因申报人故意隐瞒不报或财产来源不明而被判刑的，可视情况禁止申报人在最长10年内担任公共职位及公职。申报人的配偶或与其有事实婚关系者在申报中故意或不合理地不遵守配合义务的，可处最高2年徒刑或最高240日罚金。

三、澳门新财产申报法对内地的启示

反腐败成效的取得，离不开科学的制度和有效的方法。澳门新财产申报法既吸收了其他国家和地区财产申报制度的有效做法，又结合本地实际进行了取舍加工。澳门新财产申报法的有关规定对内地完善领导干部报告个人有关事项制度借鉴意义较大，内地应认真加以研究，取长补短。

(一)理性看待财产申报制度的作用与功能

澳门反腐败机构及立法会认为，财产申报制度可以用来考察公职人员的廉洁诚信度，但并不能解决反腐败的所有问题。反腐败是一个系统工程，其措施是多样的和综合的，其中包括行政体系的运作效率、决策流程的透明度及合法性，严格遵守利益回避制度等关键内容。①参见澳门廉政公署:《各地财产及利益申报法律制度资料引介》，http://www．ccac．org．mo/，访问日期:2013年5月7日。财产申报制度只是建设廉洁政治的一种措施，而且公职人员申报的财产是否公开及公开内容的多少与社会廉洁程度之间没有必然的联系。如新加坡并不公开官员的申报财产，但廉洁程度还比较高。所以澳门新财产申报法并未规定所有公职人员都要公开，而是根据是否有决策权和掌握政府重要资讯限定公开主体;也不是所有的申报内容都要公开，而是根据可能导致的利益冲突状况和保护个人隐私原则进行合理平衡。

内地1995年就规定一定级别的官员要报告个人收入情况，经多次修改，到2010年发布《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，基本确立副处级及以上领导干部报告个人有关事项制度。近年来，内地已有新疆阿勒泰、浙江慈溪、湖南浏阳等市县进行官员财产公开试点改革，专家学者及媒体也建议财产申报制度尽快出台，②在2012年11月30日由中央纪委书记王岐山召集的专家学者座谈会上，全部8个专家中有超过一半的人提出推行财产申报制度的建议。参见任建明:《官员财产申报制度的有限反腐作用及推行策略》，《中国党政干部论坛》2013年第2期。媒体建议财产申报制度出台的请见孙瑞灼:《澳门公开官员财产值得借鉴》，载《人民日报海外版》2011年12月31日，第05版。吴纶卿:《干部财产申报制度不能再拖》，载《光明日报》2012年10月11日，第2版。希望通过财产申报制度这一“阳光法案”解决“表哥”、“房姐”等反映出的腐败问题。对此，内地需要转变观念，清醒看到财产申报制度并非根治腐败的一剂“灵丹妙药”，其着力点主要还是在于建立公职人员的诚信体系，防范不廉洁风险。当务之急，内地需要在对财产申报制度建立正确认识的基础上，对现行领导干部个人有关事项报告制度进行认真检讨，根据其实施效果谨慎选择是完善现有领导干部个人有关事项报告制度以达到建立财产申报制度的目的，抑或有必要通过专门立法建立类似澳门的财产申报制度，发挥其应有的作用和功能。从澳门此次修法讨论过程来看，这需要慎重考虑而不能盲目求成。

(二)恰当处理监督公职人员与保护个人隐私之间的关系

澳门新财产申报法在一般原则中就明确指出，在不影响公共行政活动所应遵守的原则下，要严格尊重私人生活隐私。在具体制度设计中也将保护个人隐私权和公众知情权之间、个人隐私与财产及利益公开之间取得平衡作为界定公开财产及利益的主体范围、确定公开财产及利益的内容或程度及方式等的重要指导原则。在公开主体上，对于是否将厅级官员纳入公开范围进行了讨论，但考虑到公开的必要性和可能出现的标签化效果，最终限定为副局级及以上职位人员。在公开内容上不公开敏感资料，要求公开的资料比较客观及相对比较稳定，如申报公司资本为公司的注册资本。只要求申报直接拥有公司的股份，不要求申报通过公司间接持有的股份。在公开程度上是相对比较公开，而并非事无巨细的资料都要公开。如公开不动产就只需填写不动产的数目、性质及用途说明，并不要求如申报书第二部分一样申报不动产的地点、物业登记标号及金额等资料。在公开方式上，规定可采用互联网方式公开查阅，但又防止有关资料被滥用或恶意使用。对财产公开内容进行复制者，如复制件并非供本人自用，则必须明确及具体注明进行有关复制的理由，这为受害人日后因行为人滥用查阅信息进行权利救济提供了重要保障。

内地尚无领导干部报告个人有关事项公开机制，只有纪检监察机关、组织人事部门、检察机关根据工作需要，经主要负责人批准，可以查阅有关领导干部报告个人有关事项的材料。当前，社会对官员财产申报是否公开及公开的范围有不同看法，各地实践探索中也有不同做法。有的认为财产信息属于官员个人隐私而不应公开，也有的认为官员行使公共权力，理应公开所有财产。有的认为申报财产在单位内部公开即可，也有的认为申报财产应向全社会公开。面对不同认识和做法，需要内地根据反腐倡廉建设形势需要，在法治框架下妥善处理监督公职人员和保护个人隐私之间的关系，将其贯穿到财产申报及公开主体、公开内容、程度及方式等各个环节之中，并采取有效措施切实防止公开资料被滥用或恶意使用。①2012年12月28日，全国人大常委会通过了《关于加强网络信息保护的决定》，规定国家保护能够识别公民个人身份和涉及公民个人隐私的电子信息。《侵权责任法》规定了侵害隐私权的责任承担，《刑法》也规定了出售、非法提供公民个人信息罪和非法获取公民个人信息罪。2013年4月10日，工业和信息化部网站公布了《电信和互联网用户个人信息保护规定(征求意见稿)》并向社会公开征求意见。这些都为内地防止滥用或恶意使用财产申报公开资料提供了法制保障。

(三)系统推进财产申报制度配套措施的建立完善

财产申报与公示制度看似简单，实际上是一项十分复杂艰巨的社会工程，需要一系列的经济、社会和管理方面的条件，就其自身的法律、制度建设而言也是相当复杂的。②中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组:《国外公职人员财产申报与公示制度》，中国社会科学出版社2013年版，第10页。总体来看，财产申报制度的有效运行离不开统一金融监管体系、不动产统一登记制度、统一社会信用制度等的协调配合。澳门将不动产、公司股权、超过薪俸一定金额的利益作为重点申报内容，就在于其拥有比较完备的房地产登记、公司登记和金融监管体系，能够为财产申报制度的顺利推行提供有力支持。

内地领导干部报告个人有关事项的范围比较广泛，不仅包括本人婚姻变化、收入、房产、投资等事项，还包括配偶、子女移居国(境)外、从业及收入、房产、投资等事项，但由于缺乏审核机制，难以发现问题，导致个人有关事项报告的实际作用有限。2013年1月，中央纪委书记王岐山在十八届中央纪委二次全会的工作报告中提出，将对领导干部个人有关事项报告材料开展抽查核实。③据知情专家介绍，中纪委正在考虑三种抽查办法，一是选定一定的比例随机抽查。二是采用“新人新办法、老人老办法”，对拟提拔的干部进行抽查。第三种办法则是，当有线索检举某些干部或存在腐败行为时，对这批干部的申报内容进行核查。参见许浩:《中纪委拟定“官员财产申报”全国抽查方案》，载《中国经营报》2013年5月6日第2版。2013年初，为推进社会信用体系建设，国务院出台了《征信业管理条例》，随后“两会”期间，国务院在《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》中，提出要建立不动产统一登记及以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码等制度，这将为抽查核实领导干部报告个人有关事项材料特别是财产信息奠定坚实基础。3月26日，国务院办公厅印发通知，④国务院办公厅关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知(国办发〔2013〕22号)。就出台并实施不动产统一登记制度、新的现金管理制度和建立以公民身份号码为基础的公民统一社会信用代码制度及以组织机构代码为基础的法人和其他组织统一社会信用代码制度等提出明确时间表和责任部门。这些配套措施的逐步建立和完善将为内地发挥领导干部报告个人有关事项制度在惩治和预防腐败方面的积极作用夯实基础。

(四)运用信息技术便利财产申报制度的具体实施

澳门新财产申报法注重逐步利用电脑技术为财产申报制度的顺利推行提供便利条件。申报人可从澳门廉政公署网站上下载申报表格，不再强制申报人使用政府部门印制的专用表格，大幅度减省行政成本，使申报程序更为方便。在存放申报书的机构之间进行交接时，要求尽可能采用电子文件方式作出，便利申报材料的移交和保管。申报时间上不必每年都要申报，除特殊情况外5年申报一次。要求用电脑系统对申报书的记录和个人卷宗资料库进行处理，如非使用电脑系统处理个人卷宗资料库，则至少须具备一索引系统以方便搜寻卷宗。公众可通过澳门特区法院网站查阅申报书第四部分的内容，不必前往申报点查询，更为简便。目前，内地要求每年1月31日前集中报告一次上一年度的情况，且填报表格为纸质表格。可借鉴澳门做法，除特殊情况外，适当延长申报时间间隔，如每隔3年或5年申报一次，不必使用专门印制表格，允许申报人从纪检监察部门或组织部门网站上下载申报表格。