美苏对华战略与1946年政协会议

于秋兰

（中国浦东干部学院，上海 201204）

·历史研究·

美苏对华战略与1946年政协会议

于秋兰

（中国浦东干部学院，上海 201204）

1946年政协会议堪称近代中国的一次“制宪会议”。它的召开，是美苏两国对华战略叠加作用的结果。美国通过赫尔利调停、马歇尔使华，直接介入国内政局；苏联则通过《中苏条约》表明了支持国民党政权与国共和谈的态度，美苏对华战略形成的政治压力与国内政治力量的互动，促成了政协会议召开及关于构建民主国家政体的决议的达成。但外来因素难以改变中国政治自身的逻辑，苏联在东北问题上的转向引发了局势变动，政协决议最终以流产而告终。

政协会议；对华战略；政治影响

1946年早春，在重庆召开的政治协商会议（即俗称的‘旧政协’，以下简称政协会议），是中国近代史上具有独特政治意义和政治影响的事件。它是近代以来的第一次，各派政治力量以和平协商的方式探讨建立一个民主国家的种种。虽然政协会议的各项决议最终没有实行，但它仍然深刻影响了此后的政治进程——从《中华民国宪法》的制定到1949年新政协的召开。历史证明，政协会议为近代中国的国家构建树立了一个政治标杆：只有遵循政协路线的国家构建进程才是合法的，才是符合人民意愿的。

任何政治事件的发生都离不开时代背景。政协会议召开前一两年，可说是近代中国历史上最波诡云谲的时期之一。国内方面，国民党的统治合法性、权威性资源流失严重，中共力量日益壮大，以民盟为代表的第三方力量崛起，由党治国家向民主国家的转型、实现政治民主化成为社会舆论的共识。国际上，日本对中国的侵略战争，造成一个始料未及的结果是苏俄和美国强化了对中国的渗透和争夺。美苏是中国的战时盟邦，美国对于国民党、苏俄对于共产党，可以说是精神导师和制度模版，抗战末期开始，这两个制度上截然相反的国家对中国政局发挥了关键作用。

一、抗战末期的美苏对华战略框架

二战时美国和中国是盟国，中国军队将大量日军拖在本土，有效减少了美国在欧洲战场和太平洋战场上的压力，美国则向中国提供了大量军事援助并废止部分对华治外法权及有关权益的草约。政治上，美国承认国民政府是中国唯一合法政府、蒋介石是国家领袖，采取了一系列大力提升中国国际地位的举措。同时，美国不希望看到国共爆发武力冲突，力图通过民主方式推动国共联合，实现政治统一。美国在抗战末期一系列事件处理中体现了这一战略考量。

1944年是抗战形势发生重大变化的一年。国民党在豫湘桂战役中溃败，共产党在国共谈判中顺势提出了召开“党派会议”，成立“联合政府”的口号，得到民盟等第三方力量的积极响应。为促进国共合作，1944年9月6日，赫尔利作为罗斯福总统的私人代表抵达重庆，这是美国首次直接介入国共谈判，表明国内政党竞争的国际化因素进一步凸显。但由于此时国际战局变数仍在，国民党以“国父遗教”为由，仍坚持孙中山设计的宪政路线，并提出了提前召开国民大会“还政于民”而非“还政于党派”的对策，因此，赫尔利的数次调停均无果而终。

如果说从抗战开始美国就已经成为影响中国政治发展的最重要因素之一，那么，苏联的直接影响体现在抗战将要胜利、雅尔塔会议召开之后。

1945年2月，苏、美、英三国政府在雅尔塔举行会议商讨战后世界格局并签署了雅尔塔协定，关于中国的条款明确：美苏在政治和军事上支持国民党并提供援助，帮助实现中国政权和军队的统一；要求国民党实行民主改革，接纳中国共产党和其他党派代表参加中央政府，并以此换取中共交出军队，解决党派问题和实现政治民主化。8月14日，日本投降前夕，国民党政府与苏联政府签订了《中苏友好同盟条约》（简称《中苏条约》）及有关规定，落实了雅尔塔会议所构建的远东格局。《中苏条约》不仅是国家间条约，也是苏共与国民党围绕中共问题的利益博弈。国民党放弃已经被俄国占领的外蒙，交换条件就是苏联放弃对中共的支持。

在当时普遍的观念中，无论是从历史还是意识形态上，苏联与中共都渊源颇深，但殊不知苏联却另有盘算。一方面，苏联对于中共的政党属性并不完全认同，斯大林曾经说，中共实际上只是“红萝卜”式的共产党，即“外面红，里面白”［1］，甚至曾说中共“诚为爱国者，但是否系属共产党，则颇有疑问”［2］588；另一方面，苏联对中共的实力也有疑问，“中国共产党和中国工人阶级要成为反侵略斗争的领导者，还显得太孱弱。”“中国共产党在国内的地位还不巩固。”［3］简言之，苏联并非无条件支持中共，国共两党谁拥有更有利的利益筹码，斯大林就偏向谁。《中苏条约》谈判期间，斯大林对国民党作出如下承诺：“关于中国之共产党，吾人并不予以支持，亦并无支持彼等之意向，吾人认为中国只有一个政府。”［2］613条约也规定，“苏联政府同意予中国以道义上与军需品及其它物资之援助，此项援助当完全供给中国中央政府，即国民政府”，正式表明了苏联承认并支持国民党政权的态度。

由此可见，在抗战胜利前夕，美苏两国通过雅尔塔协定和中苏条约，成功协调并确立起两国对华政策的基本框架。相对来说，美国更偏重在中国构建民主政体，亲自介入国共谈判，在此后促成政协会议召开的进程中发挥了主导作用；而苏联则更多关注自身利益的获取，对中国建立何种国家体制兴趣不大。

二、大国影响与重庆谈判

美苏对华战略的基本框架在国内政治上的体现是重庆谈判，它也是促成政协会议的关键环节。国共两党在抗战时期进行了多种方式、多方参加的多次谈判，但都没有结果，主要是因为在两党的考量中，和谈只是武力的派生物，谈的进程以打的进程为依据。《中苏条约》签订当天，蒋介石仗着有利的国际形势，紧急致电延安，邀请毛泽东到重庆“共同商讨国际国内各种重要问题”，并相继于十天内再度连发两电，向中共展开了全面的政治攻势，“如果毛泽东过来可使其就范；如其不来，则中央可以昭示宽大于天下，而中共将负破坏统一之责”［4］。

中共是在对《中苏条约》几乎完全不知情的情况下接到蒋介石的电报的，起初判断为“目前蒋之一切宣传均为内战做文章，”“请毛往渝全系欺骗”［5］。后来，苏美两国相继致电中共催促毛泽东接受邀请，中共对美苏两国特别是苏联的态度才如梦初醒。8月23日，毛泽东在中共中央政治局扩大会议上说：“美国不帮助我们”，“苏联为了中苏条约和国际和平，不可能也不适于帮助我们”，但美、苏、英此时都是要和平的，“国民党也不能下决心打内战”。因此，在综合考虑国内国外政治形势的情况下，毛泽东作出了亲赴重庆谈判的决定。对此，以参加国民政府的方式解决政治参与合法性问题，对中共而言是符合政党利益的。

1945年8月28日到10月11日的43天中，蒋介石、毛泽东在重庆九度会晤，其中三次为两人单独会谈，10月10日，国共两党签署《政府与中共代表会谈纪要》。重庆谈判最主要的意义在于决定召开“各党派的会议”，即后来的政治协商会议，这意味着国民党承认了包括中共、第三方在内的各党派的合法地位，关于国家前途，各党派都获得了合法参与权，“国民党不能一党包办，中国的事情，一定要经过各党派协商”［6］2，同时规定了政治协商会议的三大议题：和平建国方案、解放区问题和国民大会问题。

三、马歇尔使华：促成政协会议的召开

重庆谈判并没有消除国共间的实质性分歧，“国共直接谈判，没有结果，打了三个月内战”［6］1。美国国内对于政府处理中国问题的不满日益明显，1945年12月15日，美国总统杜鲁门派德高望重的马歇尔出使中国，并在马歇尔使华前夕亲自发布了声明。

对于马歇尔使华的目标，杜鲁门曾明确指出：“我派马歇尔将军到中国去是为了设法制止战争，以帮助国民党和共产党签订协定，组织一个联合政府”［7］，美国希望建立一个类似美国式的两党制民主政体，“以共产党为少数派成为处于合法地位的反对派”①此语为马歇尔使华后多次阐述的观点，参见中国社科院近代史研究所：《顾维钧回忆录（第七册）》，中华书局1993年版，第194页。，从而使得中国成为一个稳定的、负责任的盟友国。此外，在对华政策声明中，杜鲁门指出：“中国国父孙逸仙博士所以培养中国走向民主过程中建立一个一党训政之暂时政策，必须加以修改。”国民党奉为圭臬的国父遗教之“军政—训政—宪政”建国程序，由一个在民主价值和实践上明显优于中国的国家的元首直接否定了其合法性，国民党在法理上失去了党治的保护伞。此外，声明也要求中共放弃军队，“在一个广泛的代表性的政府成立之后，自主性质的军队应当取消”。

同年12月16日，美、苏、英三国外长会议在莫斯科召开，27日发表了关于中国问题的声明，与上述内容完全一致，表明美苏两国对华政策框架仍然未变。事实上，马歇尔就是落实这种政策的国际特使，他借大国之实力、挟个人之威望竭力斡旋，终于使局势出现了转机：1946年1月10日，国共双方签署了停战协定，持续近四个月的国共武装冲突暂告结束，和平谈判、协商建国的最大阻碍得以清除，同日，政协会议在重庆隆重开幕。可见，在促成政协召开的诸多因素中，杜鲁门声明和马歇尔使华起到了“临门一脚”的作用。

不仅如此，在政协会议召开期间，大国影响也无处不在。马歇尔代表美国走在台前，政协会议的议题、人选、协商方式乃至决议的达成，几乎每个环节都有美国的影子。而苏联则是通过与中共密电往来，与国民党内部照会等“低调”方式，对国内局势发挥着影响。在这种情况下，国内的各主要政治力量主动或被动地随之调整政治行为：国民党被迫同意改组政府，中共愿意交出军队并准备走议会斗争的道路，民盟则提炼出最合自身心意和英美宪政规则的宪法草案。最终，在20天的时间里，政协会议不仅考虑了国体政体等国家转型的宏大题目，也对怎样推动这种转型的政治策略和操作技术进行了详细的设计，政治民主化、军队国家化和召开国大三条政改线索将在会后同时展开，最多到1947年初，将收拢在一个新的宪政民主政体中，带领中国人民开始真正意义上的现代国家建设。

政协会议以其高超的制度创设水平及会议过程所体现的协商精神，获得了国内外舆论的高度评价，“三十五年来中华民国的纷争，到政治协商会议的胜利成功，已划了一条红线”［6］536，“开始了民主的道路”［8］，政协决议为推动中国走向民主宪政的现代国家创建了制度蓝图，成为人们衡量各党派政治行动是非的重要尺度。与此同时，美国媒体也看到了未来的不确定性，认为“当这些决议付诸实施时，实际的考验就会遇到了，倘若蒋介石将军不以坚强的手腕控制着国民党中的右派，右派分子声称他的让步太多了，那末，这类决议是不可能实行的”［6］506－509。这种预测切中要害地点中了彼时中国政治的根结所在，体现出美国对中国问题的认知深度，不久后的国民党六届二中全会对政协决议的全面“反动”，恰恰不幸验证了这一点。

四、苏联、东北问题与政协决议的流产

政协会议闭幕后，中国政治的主题转化为对政协会议各项决议的落实。在马歇尔的主持下，1946年2月25日，国共双方达成了《关于军队整编及统编中共部队为国军之基本方案》，军队问题有了解决的可能，中共也作出了准备迎接“和平民主新阶段”的乐观估计。但历史并没有给中国人民太多时间，纠结于政治体系内部的不稳定因素仍伺机而动。政协会后仅仅不到一个月，出现了两件对政协决议不利的事件：一是国民党六届二中全会；二是东北问题。前者是国民党内强硬派对政协宪草不满的强力反攻，他们不甘于让度本党已经掌握的政权资源，提出对政协宪草进行重大修改，重回孙中山建国大纲和五权宪法的精神。后者则是国共双方在东北地区政治、军事博弈的演变，终因双方分歧巨大而陷入僵局。如果说国民党六届二中全会是民国政治自身逻辑的自然体现，那么，东北问题则是因苏联为主要变量的外部条件发生变化而导致局势恶化。

东北问题也是自抗战末期形成的，背后的国际因素是苏联。日本战败投降前夕，苏联出兵东北控制了大部分地区，按照《中苏条约》，苏联承认国民政府是唯一合法的接受方，苏方承诺等国民政府军队到达东北则将主权和其他设施移交给中方。但由于国民党军队彼时远在大后方，一时很难抵达，相反中共军队却借地利之便迅速向该地集结，因此，东北接收成为国共新的矛盾冲突点，政协召开前双方已经在东北爆发了零星武装冲突，只是政协开幕前在国内外压力和马歇尔斡旋下，国共双方发布停战令，而使得东北问题暂时搁置。东北问题由于《中苏条约》的签订具有了外交性质，国民党坚持，在苏联军队撤退前，东北问题是外交而非内政，因而不在国共谈判范畴内。因此，在政协会议上，东北问题并没有列入政协讨论范围，东北地区仍维持苏联控制主要城市、国共军队对峙的局面。

政协会后不久，中共试图将政协模式套用到东北问题上，通过政治解决军事调处，遭到国民党同样理由的反驳。在国共双方之上，掌控局面的苏联的态度非常关键。如果说之前因为《中苏条约》的限定，苏联是想同国民政府合作，等待国民党军队抵达并移交的，那么，当向国民政府提出在战后东北实行所谓“经济合作”的提议受阻后，苏联在国共两党之间的态度发生了微妙的变化。国民党政府在东北接收受阻，在党内右派的有意鼓动下，国人民族主义情绪激化，2月22日至3月初在重庆和全国主要城市爆发了以学生为主的大规模反苏反共游行示威活动。不久，国民党六届二中全会召开，东北接收不利也成为国民党右翼保守势力抨击主张政协路线的政学系的把柄，党内对于东北问题采取强硬态度形成一面倒的局势。蒋介石4月1日在国民参政会发表长篇演讲，重申“东北问题在本质上是一个外交问题”，强调“东北九省在主权的接收没有完成之前，没有什么内政问题可言”，否定了与中共就东北问题开展政治谈判的可能。3月12日，苏军撤离沈阳。撤军过程中，苏军均提前照会中共，此时苏联在中国问题上的天平再次摇摆到中共一边，形势发展迅速。3月18日，中共军队夺取四平，4月18日，进占长春，国共军队在东北大规模开战，此后虽然国共也曾重启谈判，但谈判已经成为应付舆论的遮羞布，美苏两国的影响力消退，政协决议失去了实行的时机，中国政治重新回归武力竞争的逻辑。

综上所述，国际因素对政协会议的发生、发展和结果，起到了关键性的作用。政协会议的召开和决议的达成，是在强大外力作用下，内部因素互动所达成的暂时平衡。当这种外力即大国的对华战略发生变化时，平衡也很容易被打破。政协会议后的东北问题验证了这一点。谈判既已不可行，只有武力决一胜负。政协决议的流产说明，缺乏多元政治力量制衡的近代中国，因政治局势和外在政治压力而形成的政治平衡是多么容易被打破。历史也再次证明，中国要实现建立民主国家的目标，只能依靠自身的智慧、德性和力量，在政治实践中不断淬炼、培育和建设，单纯仰仗任何一个国家（即或是真正的友邦）的善意、调解、援助、恩赐，都几乎无一例外以饱尝失望和挫折而告终。

［1］赫伯特·菲斯．中国的纠葛［M］．林海，等，译．北京：北京大学出版社，1989：163．

［2］秦孝仪．中华民国重要史料初编——对日抗战时期第三编（2）［M］．台北：中国国民党中央党史委员会，1985．

［3］瓦·伊·崔可夫．在华使命：一个军事顾问的笔记［M］．万成才，译．北京：新华出版社，1980：35．

［4］唐纵．在蒋介石身边八年［M］．北京：群众出版社，1991：688．

［5］中共中央文献编辑委员会．周恩来选集（上卷）［M］．北京：人民出版社，1980：223．

［6］政治协商会议纪实（上卷）［M］．重庆：重庆出版社，1989．

［7］杜鲁门回忆录（第2卷）［M］．北京：生活·读书·新知三联书店，1974：101．

［8］周恩来在重庆大学学生爱国运动会上的演讲［C］／／政治协商会议纪实（上卷）．重庆：重庆出版社，1989：519．

责任编辑：王文京

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1002－0519（2013）05－0108－04

2013－06－26

于秋兰（1976－），女，山东青岛人，中国浦东干部学院培训部教师，法学博士，主要从事政党理论与近代中国政治的研究。