统一战线与扩大公民有序政治参与的路径探析——基于协商民主制度建设的视角

刘国普

（华南理工大学，广东 广州 510640）

·统战理论与实践·

统一战线与扩大公民有序政治参与的路径探析
——基于协商民主制度建设的视角

刘国普

（华南理工大学，广东 广州 510640）

统一战线是扩大公民有序政治参与和健全协商民主制度的有效途径和实施平台。协商民主贯穿于统一战线与扩大公民有序政治参与的全过程，三者相互支撑、相互促进，形成一种良性循环。基于协商民主制度建设的视角，通过探讨协商民主、统一战线和扩大公民有序政治参与三者之间的逻辑关联，梳理和分析转型期我国公民有序政治参与的现状，并就现阶段统一战线实现扩大我国公民有序政治参与的路径进行深入的探讨，对于贯彻落实党的十八大精神，推进社会主义民主政治建设具有重要意义。

统一战线；公民有序政治参与；协商民主；制度建设；路径

党的十八大报告指出：“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化。”［1］18－19统一战线作为中国协商民主的实施平台和现实基础，特别是作为统一战线制度实现主要载体的人民政协为协商民主和扩大公民有序政治参与提供了制度化与组织化的渠道，提高和增强了公民参与的质量与效果。而协商民主从主体、程序与制度等方面推进了统一战线的理性化发展，扩大了公民的有序政治参与，三者统一于社会主义民主政治建设的进程中，相辅相成、相互促进。

一、转型期我国公民有序政治参与的现状透视

改革开放以来，随着社会主义市场经济和民主政治的不断发展，我国公民有序政治参与呈现出良好的发展态势，但是，也面临着困境与不足。

（一）公民有序政治参与的热情不断提高，但是，政治参与的渠道和形式相对单一

“高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会，也趋向于赋予政治参与更高的价值”［2］。改革开放前，我国广大公民对政治参与缺乏主动性和积极性，公民有序政治参与呈现的是以宣传、动员和组织等为特点的动员式政治参与；改革开放后，随着经济地位的逐步提升和社会影响力的不断扩大，新的社会阶层政治参与的愿望和热情不断提高，有不少公民把政治参与当作反映和维护自身利益诉求、影响政府决策与促进社会发展进步的重要渠道，公民有序政治参与呈现出由动员型向基于维护自身权利与利益的自主式政治参与转变的特点。现阶段，虽然我国公民的政治参与热情不断高涨，但是，新的社会阶层的政治参与并不成熟，具有功利性明显、组织性和规范性缺失等特点，公民有序政治参与的途径和方式还比较单一和传统，参与渠道也有待进一步提升和完善。例如，目前我国政治参与的途径和渠道主要是通过各级人大、政协、工商联等进行政治协商、民主监督和参政议政，但是，这些渠道对政治参与主体的构成有一定的比例和数量限制，且准入门槛较高；从整体上看，我国公民特别是新的社会阶层呈现出个体、分散、无组织和缺乏统一的政治参与等特点，因此，导致新社会阶层政治参与的效果不佳；虽然网络政治参与已经成为公民有序政治参与的一个新方式，但是，它具有明显的局限性，由于网民政治参与具有情绪性发泄等特点，网络政治参与对社会治理产生的负面作用逐渐凸显，受教育水平和经济条件等客观因素的限制，对中国广大公民特别是广大农民来说，网络社会产生的数字鸿沟也不可能在短时期内得到消弭。

（二）公民有序政治参与的层次不断提升，但是，政治参与的平衡性缺失

当前，我国公民有序政治参与呈现出领域不断扩大、层次不断提升的发展态势。统一战线组织针对统一战线成员的政治参与热情和意愿，引导统一战线成员通过人民政协等统一战线组织进行有序政治参与，通过专题协商、界别协商、对口协商、提案办理协商平台，坚持重要问题在决策之前和决策执行过程中在各级人民政协进行协商的原则，十届全国政协共开展各类协商活动420余次，使统一战线成员有序政治参与的层次多样化。同时，中共中央加大对党外优秀代表人士的安排使用力度，从不同层次最大限度地扩大统一战线成员有序进行政治参与。“目前，全国担任县处级以上职务的党外干部有3．3万人，其中地方政府和部门及司法机关领导班子中配备党外干部3500人，中央国家机关和最高法院、最高人民检察院领导班子中有党外干部20人。”［3］但是，公民政治参与也存在着平衡性缺失的问题：一是地域之间公民政治参与的不平衡。东部地区和西部地区之间、沿海和内地之间、城市和农村之间、市民和农民之间在公民有序政治参与方面存在着很大差异。二是社会阶层分化的不平衡性。目前，一些新的社会阶层群体仍然游离于统一战线之外，没有进入任何社会组织。公民有序政治参与存在着平衡性缺失的问题，如果这一问题不能得到及时有效的协调和解决，就会影响政治制度和政治体系的运行与社会稳定。

（三）公民有序政治参与的效能不断显现，但是，政治参与的制度体系不够完备

统一战线坚持畅通各方面成员的利益表达，正确反映和兼顾不同阶层群众的利益，着力拓展民主党派和无党派人士的参政议政空间，扩大统一战线成员的政治参与。改革开放以来，党中央先后制定了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、《中共中央关于加强人民政协工作的意见》和《中共中央关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》等24个重要文件，进一步规范、丰富和发展了统一战线成员政治参与的内容、途径和形式，为统一战线成员有序政治参与提供了更加广阔的舞台，公民有序政治参与的效能也不断显现。虽然我国逐渐建立了中国特色社会主义民主政治制度和社会主义法律体系，为促进公民有序政治参与提供了制度框架和法律保障，就统一战线领域而言，虽然针对统一战线成员的政治参与制定了若干重要文件，但是，这些文件只是原则性的规定，缺乏可操作性的配套措施，且这些制度在具体实施过程中还存在着一些问题，还没有形成健全的政治参与民主运行机制和程序。总体来讲，中国公民希望通过体制内的渠道来解决自身的利益诉求和有序进行政治参与，但是，由于目前我国公民政治参与制度缺乏必要的程序和运行机制，因此，公民利益诉求在体制内得不到很好的解决，只好诉诸体制外渠道，使公民政治参与呈现出无序化问题，当前出现的众多非制度化参与和群体性事件就是由于公民政治参与制度体系不完备所引发的后果。

二、转型期统一战线实现扩大我国公民有序政治参与的路径探析

党的十八大报告指出：“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。”［1］26－27扩大公民有序政治参与，关键是要在“扩大”与“有序”上下功夫，即在扩大公民参与范围、创新参与方式和提高参与质量等方面着力。

（一）践行协商民主理念，实现统一战线的作用转化与功能提升

民主的本质在于创造合理有序的政治参与秩序，民主的价值和目标只有通过公民有序政治参与才能真正实现。协商民主作为20世纪后期西方兴起的思潮，是基于对西方选举民主弊端的修正与补强，是指“自由平等的公民，基于权利和理性，在一种由民主宪法规范的权力相互制约的政治共同体中，通过对话、讨论、辩论等过程，形成合法决策的民主形式”［4］。有学者认为：“协商民主的实质，就是实现公民有序的政治参与。”［5］而“协商民主于中国，既是一个理论问题，它对协商民主的地位、协商的主体、协商的原则、协商的形式和场域等都有系统的论述，更是一种民主政治建设的实践，是中国共产党在追求‘人民当家作主’过程中对民主实现形式的一种创造。”［6］协商民主理论能够为人民政协制度化、程序化和规范化建设提供理念与实践指导，而协商民主制度能够为公民参与程序化和规范化提供更多的制度平台、参与空间和工作机制，使公民政治参与的热情和需求得到不断满足，实现社会长期稳定和可持续发展的状态。

在中国共产党长期执政的条件下，统一战线在社会基础、内部结构等方面发生了重大分化，整体显现出从分化到整合的发展态势，统一战线由过去对敌斗争的策略转变为新时期执政兴国的重要法宝成为时代的需要和必然。所以，党的十八大报告强调：“统一战线是凝聚各方面力量，促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐，夺取中国特色社会主义新胜利的重要法宝。”［1］29在全面建成小康社会的关键时期，要准确把握统一战线广泛性、多元性、包容性与社会性的时代特点，遵循对话、交流、讨论、共识等协商原则，将“两新”组织、民族和宗教界的代表人士纳入到统战工作范围，同时，扩大海外统战对象，重视基层社会领域的统战工作，充分发挥“统一战线中党的领导核心作用，为公民有序政治参与提供有利的政治环境；统一战线制度健全、程序规范，为扩大公民有序政治参与提供有力的制度保障；统一战线组织众多，为公民有序政治参与提供不同的组织选择；统一战线联系广泛、人才荟萃，为扩大公民有序政治参与开辟广泛渠道”［7］的优势与作用。总之，要践行协商民主理念，实现把统一战线仅作为一种策略或原则的理念向把统一战线作为中国共产党发展民主、社会整合、国家建设的重要法宝转变，实现统一战线地位和功能的转化，从而提高统一战线成员的协商意识、拓展协商民主的场域、夯实协商民主的社会基础、推进宏观协商与微观协商的良性互动、促进协商的有效达成。

（二）完善人民政协制度的“三化”建设，促进协商民主制度建设

第一，完善人民政协的界别设置和构成。人民政协自成立以来，就具有典型的精英政治色彩，各界别都是由社会各界的精英人物组成，普通的底层民众人物极少。曾有人形象地描述全国政协委员的构成呈现出“三多”的特点，即“大官”、“大款”、“大腕”多。在新中国成立初期，其构成有其合理性，但是，发展到今天，特别是改革开放以来，社会阶层大量涌现的现实，要求人民政协必须从社会结构的变化出发，适时调整界别构成，最大限度地将新的社会阶层和社会各界的代表性人物纳入到通过制度化的人事吸纳机制整合到政协组织中来，使他们在政协界别中占有一定的数量和比例，成为新的协商主体；同时，加强基层统战工作，高度关注农村崛起的新社会阶层和代表性人物，把他们中具有比较强烈的政治参与愿望和热情且具有代表性与威望的人物吸纳到多党合作和政治协商的制度中来，扩大公民有序政治参与的覆盖面，增强人民政协的多元性、包容性和广泛性，实现人民政协由“精英组织”向“大众组织”的转变。

第二，深化人民政协的制度创新。当前，在人民政协制度化和规范化方面存在着诸如政治协商会成为“事后通报会”，统战工作和政协工作的有效开展和实效的取得要“视当地领导的开明度和发挥政协主席的余威”，随意性较强；参与实效方面存在着“重答复，轻办理”、“提了提了，提了就完了”等现象，政治协商成果的运用和转化作用非常有限；有些政协委员界别意识不强，成为“会前握握手，会中拍拍手，会后挥挥手”的委员等问题。针对当前人民政协协商民主制度的缺位，需要从建立健全人大政协委员的推荐、协商、遴选和考察相结合的产生办法，使其制度化、公开化和平衡化。同时，在政协委员的产生过程中引入竞争机制，如2010年深圳市率先在全国试行通过选举产生政协委员，将那些敢于为所联系的群体代言和“放炮”的代表人士吸纳到各级政协组织中来；建立政协委员向各级统战部门的述职和履职档案制度，检查、督促和监督委员个人或党派组织履行职责和建言献策，建立一套政协委员履职的量化考核指标，如出席会议制度和优秀提案评比制度等，变被动协商为主动协商。要增强同民主党派的政治协商，增强民主协商的实效性，加大界别协商、对口协商、专题协商、提案办理协商的制度创新力度，建立健全党派、团体和界别政治参与成果的转化工作；加强新的社会阶层等社会各界代表人士的政治安排制度建设，对那些符合条件的人选，统一战线组织要推荐他们到政府等部门担任相应的领导职务。当前，全国已有21个省、自治区、直辖市探索的由党委常委担任统战部长的制度，则是从更宽领域和更高层次发挥统一战线的功能优势，形成大统战格局，把统战工作放在全局工作中去谋划并推进的实践探索。

第三，建立健全政治协商的机制和程序。政治协商是一种重要的民主形式，其本质是一种程序民主。但是，在实际操作过程中，一些地方由于没有科学规范的程序设计，政治协商往往流于主观和随意，想协商就协商、不想协商就不协商，协商与决策相分离。这在客观上削弱了政治协商的作用，甚至使一些人认为政治协商是一种可有可无的形式。要完善政治协商的机制和程序，共同提高人民政协协商民主的有效性：一是要明确协商议题的提出程序；二是要界定协商活动的具体执行程序；三是要规定通报情况、听取意见、参与协商的程序；四是要明确及时整理并报送协商成果的程序；五是要规定意见和建议处理及答复反馈程序。如江西省委规定，在重大决策前，要请江西省政协先进行协商；广东省各级党委率先进行协商民主制度保障与程序设计的实践探索，2009年9月，广州市制定颁布了《中共广州市委政治协商规程（试行）》，2010年5月，在试点和积累经验的基础上，广东省颁布实施了全国首部省级政治协商规程，即《中共广东省委政治协商规程》。广东省为完善政治协商制定的一整套程序和机制，对全国具有示范效应。从实际运行的效果看，实现了由“被动协商”到“我要协商”、由“可以协商”到“程序协商”和“规范协商”的转变，促进了政治协商的制度化、规范化和程序化发展。

（三）丰富协商民主的形式，拓宽公民有序政治参与渠道

第一，丰富协商民主的形式，推进基层协商民主建设。近年来，中国基层民主治理正在创造着越来越多的参与形式和渠道，广大民众可以通过诸如民主听证会、“参与式预算”、民主恳谈会、社区议事会等形式进行政治参与，这些基层民主政治参与形式具有参与包容性、平等对话、形成共识等协商民主的特点，在我国民主发展的实践中正在形成一种具有制度创新和巨大潜能的民主形式。党的十八大报告对近年来我国的基层民主创新实践予以肯定，并提出要积极开展基层民主协商的要求。丰富基层协商民主的形式，一是要扩大协商讨论议题的范围，把基层民众关心的涉及他们切身利益的热点、难点问题，特别是民生等问题作为协商议题通过一定的协商程序来协商讨论，增强其针对性；二是要完善协商民主的运行机制，从协商议题的设定、协商程序的制定、协商结果的处理等方面增强协商的公信力和可操作性；三是要加强基层协商民主实践与相关制度的互动和衔接，处理好与村民会议制度、基层群众自治制度、基层人民代表大会制度等的关系，对涉及本地区的重大事项，可先召开协商会议，积极参与、平等讨论、理性思考、达成共识，为各级人大和政府立法和决策提供信息和建议。总之，基层协商民主的实践，丰富了我国协商民主的形式，提供了鲜活的实践经验。发展协商民主需要在总结概括我国基层协商民主实践经验的基础上，深入推进制度化、规范化和程序化建设，在更广泛的层面和领域推广使其上升为国家制度，进而鼓励各地根据实际情况创造性地开展民主协商，丰富协商民主的形式，拓宽公民有序政治参与的渠道。

第二，丰富协商民主的形式，推进网络协商民主建设。随着信息网络技术的发展、互联网的普及和网民人数的快速增长，网络政治参与日益兴盛。“据国家工信部公布的资料，截至2012年6月底，我国网民数量已达到5．38亿人，互联网普及率已经达到39．9%；手机首次成为中国网民的‘第一上网终端’，我国手机网民达到3．88亿，超过电脑上网用户的3．86亿人；即使在农村，网民数量也达到1．46亿人，占中国网民人数的21．7%。”［8］互联网因其具有便捷性、成本低和易操作等特点，从而降低了公民政治参与的难度，正日益成为一种新型的政治参与方式，越来越多的公民通过网络论坛、网络社区、电子政务平台、微博、政治博客、电子邮件等方式直接参与政治生活，特别是近年来网络问政的兴起，国家领导人的率先垂范，政府官员和网民的对话拓展了政府与公众之间互动的平台。网络政治参与提高了参与和协商的层次、丰富了协商的内容、推进了协商民主向制度化和常态化方向发展的进程。新世纪新阶段，推进网络协商民主建设，要完善网络立法，健全网络政治参与的程序和规定，实行注册参与制度。“要求网络政治参与主体在参与社会政治生活时必须进行网上注册的制度，包括公民身份的实名注册，也包括网民身份的虚拟网名注册，即前台匿名和后台实名相结合的方法”［9］，目的在于从技术上和制度上保护公民的政治参与权利，从而使网络政治参与得到规范、有序和依法进行；建立健全定期回复网友建言机制、政府回应与反馈网民建议制度、“网络发言人”制度；搭建政协委员议政平台，鼓励政协委员运用电子邮箱和微博等现代信息技术手段，及时向民众征集意见和提案，为公民有序政治参与提供一个现实世界与虚拟空间良性互动的新平台。21世纪是网络政治的新时代，网络政治参与正日益向更广、更宽的领域拓展，将会极大地丰富协商民主的形式，拓展公民有序政治参与的渠道。

［1］胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［M］．北京：人民出版社，2012．

［2］塞缪尔·亨廷顿．难以抉择——发展中国家的政治参与［M］．北京：华夏出版社，1989：174．

［3］朱维群．巩固壮大新世纪新阶段爱国统一战线［N］．人民日报，2012－12－06．

［4］陈家刚．协商民主与政治发展［M］．北京：社会科学文献出版社，2011：8．

［5］李君如．把协商民主这一重要制度运用好［N］．人民日报，2012－11－11．

［6］莫岳云，张青红．中国共产党协商民主思想的历史演进［J］．马克思主义研究，2012（7）：102．

［7］邱永文．巩固壮大爱国统一战线 扩大公民有序政治参与［J］．上海市社会主义学院学报，2009（6）：7－8．

［8］许耀桐．反腐倡廉建设的一种新形式［N］．社会科学报，2012－11－22．

［9］王鑫帅．论互联网时代民主党派的政治参与［J］．中央社会主义学院学报，2010（3）：93．

责任编辑：张秀红

Analysis on the United Front and Paths to Expand Civic Political Participation in an Orderly Way

LIU Guo－pu
（South China University of Technology，Guangzhou，Guangdong 510640）

The United Front provides an effectiveway and implementation platform for expanding civic political participation in an orderly way and for improving the system of consultative democracy．The consultative democracy runs through the whole process of the United Front and the expansion of civic political participation in an orderly way．They support and advance each other，constituting a positive cycle．At present，we need to discuss the logic connections between consultative democracy，the United Frontand the expansion of civic political participation in an orderlyway，analyze current situation of the civic political participation in China during the transitional period，and explore in depth the paths for the United Front to achieve the expansion of civic political participation in an orderly way．These are of great significance for accelerating the construction of socialist democratic politics．

the United Front；civic political participation in an orderly way；consultative democracy；institutional construction；path

D613

A

1002－0519（2013）05－0042－05

2013－07－12

刘国普（1986－），男，湖南邵阳人，华南理工大学思想政治学院博士研究生，主要从事统战理论与实践以及马克思主义政治学研究。