公证投诉有关问题探讨

■杜一平(浙江省司法厅)

徐小蔚 (浙江省杭州市国立公证处)

公证投诉有关问题探讨

■杜一平(浙江省司法厅)

徐小蔚 (浙江省杭州市国立公证处)

随着市场经济的不断发展，公证更广泛地渗透到社会生活各个领域，与百姓利益息息相关。近年来公证办证数量不断增加，相伴而生的公证投诉案件也悄然呈增长态势。处理投诉不仅耗费了公证机构大量的精力，也给公证执业人员增加了压力，有些投诉案件经媒体报道后严重影响了公证的公信力，削弱了公证的权威。如何处理和防范日趋增长的公证投诉，使公证事业健康有序发展，已成为司法行政部门、行业协会、公证机构的重要任务。

一、当前公证投诉的原因分析

(一)随着案件数量攀升，公证投诉相应增加

目前，公证越来越多地影响着人们日常生活的方方面面。个人家庭生活中，设立遗嘱、订立财产协议、遗产继承涉及公证;处理纠纷取证要申请保全证据公证;不动产处置委托书必须公证;经济活动中涉及的摇号、开奖、招投标等需现场监督公证;涉外交往中根据惯例公民出国旅游、留学、探亲、贸易等需要办理公证。随着公证数量的增长，相应的公证投诉也必然增多。

(二)社会财富的膨胀导致利益冲突加剧

随着国力的增强，公民财富也越来越多，价值越来越大。近几年私有财产尤其是房产、股权、字画、珠宝以及古董等价值不断飙升，交易也更加频繁。在涉及财产分配和交易过程中基于利益冲突势必会产生各种纠纷，而在有公证介入的交易纠纷处理过程中，往往波及公证机构。

(三)公民法律素养提升，自我维权意识增强

改革开放以来，国家注重法制建设，群众普遍懂得运用法律维护自身权益。在处理财产关系或财产交易过程中，很多当事人为获得利益上的保障主动留存证据，自发申请办理公证。同样的，如果当事人的利益受损，也会即时将公证机构作为责任追究对象。

(四)判断标准升级产生的矛盾

公证制度恢复至今走过数十年发展路程。很多投诉涉及数年甚至数十年前办理的案件。这些案件的办理过程符合当时的环境、条件以及办证规则。但人们如果以现在的标准和眼光去看，就会发现很多不足，从而容易引发当事人的投诉。如遗嘱只有等立遗嘱人死后才能生效，投诉发生的时间距离办理遗嘱公证的时间也许已有十年甚至更久。在设立遗嘱的那个年代，即使公证的过程存在一些瑕疵，人们几乎不会质疑一份公证过的遗嘱。但人们如果以现在的标准看待多年前的遗嘱公证书，就会引发普遍的争议和投诉。

(五)社会服务整体水平不断提高对公证的影响

尽管公证兼有准司法和法律服务的双重属性，但在支付公证费的时候，当事人更加容易将公证与商业化的普通服务相提并论。与其他的商业性服务不同，公证提供的是法律服务，如果当事人以普通商业性服务的标准来要求公证机构，难免会有一些差距和误会，也会引发一些投诉。

二、当前公证投诉常见的种类和情形

从司法行政、公证机构及其他有关部门接受公证投诉处理情况来看，公证投诉主要表现在以下几个方面:

1、服务态度方面的投诉。产生于咨询或受理阶段，当事人往往对于其在公证机构的体验感受不满而投诉，集中在公证人员接待过程中，包括非现场的电话咨询和网络咨询。当事人往往反映工作人员态度生硬，话难听、脸难看，故意刁难;或对服务大厅混乱秩序不满。投诉产生的主要原因在于公证机构人手不足，公证机构办公模式格局缺陷，服务方式不当、服务等待时间过长等因素导致。当然也包括有些当事人将公证机构等同于纯商业化服务行业而提出过高要求。

2、业务素质方面的投诉。有当事人认为同一事项多次咨询所获答复不一，致使其来回奔波;有些公证员综合业务素质方面欠缺，在办理公证业务时，对复杂的法律关系不能予以准确定性，简单粗暴拒绝有难度的业务;有些因公证员未能进行有效的风险提示，对公证法律后果告知不够详细。

3、公证质量方面投诉。表现在以下几个方面: (1)法律关系判断错误。有些案件法律关系相近，公证人员未能准确理清，导致公证书未能如当事人所愿实现其公证目的。有些投诉的理由则是年迈当事人的文化程度低，缺乏相应的法律知识，公证人员错误判断其表述和公证请求，如认为公证员误将遗嘱的意思表示当作赠与办理。(2)遗漏权利人。常见于继承公证，在继承权公证案件中，常有当事人利用人事档案和户籍管理的混乱提供不实证明故意隐瞒法定继承人，公证人员如果疏于审核调查，或在审核过程中未能发现，则出具的公证书就会遗漏继承人。如果继承后的财产已经处分，则遗漏的继承人会向公证机构主张损失赔偿。(3)公证文书出现文字错误或记载不完整、印鉴不齐，当事人取得公证书后无法使用，给当事人的工作或交易造成延误和损失。(4)涉及保全证据公证的投诉。除少数储备型的证据保全外，保全证据公证可能均用于对纠纷处理场合，因公证证据的特殊效力，保全证据公证书可能会成为纠纷双方交战的重点。保全证据公证投诉集中体现在:一是主张公证超越执业区域;二是对公证员是否亲自参与保全提出质疑;三是公证书对事实的描述存在问题。(5)对当事人行为能力认定错误。《民法通则》规定，行为人从事民事行为应当具备相应的民事行为能力。在涉及财产处分如夫妻财产协议、转让或抵押的委托、赠与、遗嘱、放弃继承权的公证案件中，经常有当事人以权利人丧失或限制民事行为能力为由，要求撤销公证。

4、当事人理解错误。有遗嘱受益人混淆遗嘱公证和继承公证，认为只要持有公证过的遗嘱，便可以直接办理产权过户，根据遗嘱办理继承公证的时候，对公证人员在调查核实过程中所履行的向其他法定继承人公开遗嘱，确认是否最后一份遗嘱以及遗嘱人是否对缺乏劳动能力又没有生活来源的继承人保留必要的遗产份额等遗嘱效力的程序不满，引发投诉。

5、对已生效的法律行为反悔。(1)民间借贷中普遍存在以房屋出售、抵押委托或房屋赠与公证作为担保替代手段的情况，债务人不能清偿到期债务的，债权人可以公证书的使用实现债权。尽管公证机构在根据申请办理上述公证时并无不当，但是当涉案财产被处分后，债务人会以各种理由纠缠于公证机构，要求撤销公证甚至要求公证机构承担责任。(2)法定继承人之间就遗产的分配处置达成内部协定，但在办理公证的时候表现的是一人继承，其余放弃。如果继承人继承遗产后不肯按照内部协定进行分配，其余继承人也会要求推翻在公证机构作出的放弃继承意思表示，从而引发投诉案件。

6、恶意骗取公证文书，引发受害人投诉。公证当事人或利害关系人为了达到某种利益，提供虚假证明材料或作虚假陈述骗取公证书。由于当事人具有欺骗的主观恶意，公证处往往防不胜防。一旦得逞，受害人就会把责任归结于公证处。

上述所述各种投诉现象仅仅是相对典型，并不是公证机构遭遇的全部。除上述列举的情况之外，还有申请人超过法定时间提起的复查，提出的复查与公证事项无关，复查事项超出公证范围，公证收费违规等情形。

三、防治结合，提升公证质量，是预防公证投诉的基本之道

公证的各种投诉纠纷，究其根源，都能从公证的服务质量上找到原因，或是因服务态度、服务方式存在问题，或是由专业素养欠缺导致。因此，要想从根本上减少投诉争议，关键还是持续不断通过各种手段和方式提升公证服务的质量。

(一)重新认识公证的作用和意义，树立新的服务理念

在目前社会诚信体系尚未完全建立的背景下，为实现资产流转，保障交易的安全，促进对外交往需要，当事人往往会选择公证。公证机构通过自己专业的证明作用，向社会提供法律服务。如果只关注自身的经济利益，而不关注当事人的切身需求，这个行业是无法可持续发展的。

目前关于服务态度方面的投诉，集中体现在受理环节。很多当事人因为公证机构的相互推诿而向管理部门或政府热线投诉，涉及的业务多见于效率低或关系复杂而收费较低的项目。就已经实现绩效考核公证机构而言，效率低而且收益不明显的业务，的确会对自己的效益产生明显的影响。前往几十公里之外的郊区监狱为犯人办理公证，准备工作复杂，会见手续繁琐，相比较在办公室完成的其他业务，含金量不高，单从个人收入来看，确实有差距。有些公证员故意设置很高的门槛，甚至需要一两个月的预约期限;有些是简单粗暴的拒绝，不给任何理由，或直接推到其他公证机构。正如前面所说，当事人申办公证都是因为有需求，需求往往具有多样性，而且有些需求具有紧迫性。如果公证服务要适应社会的需求，就必须采取各种长效措施考虑解决当事人的需求多样性。

1、采取对某些特殊业务分配制度的政策倾向，鼓励或支持具有社会公益性的业务开展。目前，许多公证机构实行绩效工资，公证员的个人收入与办证收费直接挂钩，如果单一按照公证费计算个人的收入，势必会引导所有的执业人员向收费高或相对简单的业务领域转移，极力避开效益低下或复杂的案件，最终会使公证的服务机能、业务水平整体下降。好的分配政策不能只顾经济效益，还应当兼顾公平，通过政策的倾斜鼓励大家多做好事、益事。公证行为本质上是一种法律上的助益行为，通过公证的内容和形式为当事人提供法律上的帮助、指导。鼓励大家善于为群众解决难事，不能让知难而进或勇于担当的公证员吃亏，否则会慢慢泯灭人们心中的善良之光，也会使社会对公证产生各种怨气，公证的尊严会丧失。

2、便民利民，健全和改善服务方式。为社会提供法律服务时，需要换位思考，为当事人多做考虑，尽量尽早向当事人提供详尽和充分的信息，减少当事人的奔波，可以大大减少当事人的投诉。

以继承公证为例，在公证的所有项目中可能是属于最复杂的业务种类。当事人需要开具大量的证明文件，而且需要所有继承人明确的意思表示。因此，如果公证员不够耐心细致的话，当事人可能需要跟公证人员多次沟通，往返多趟，有时需耗时数月才能完成。如果公证机构能够通过网络或电话或现场咨询等渠道向当事人告知所需的准备手续，提供各种证明文件样本，并为当事人就特殊情况提供固定咨询联系人员，就能够首先解决一部分的信息沟通造成的投诉。其次，在受理过程中，当所有继承人一起来公证处的时候，不要因为一项或几项材料的缺失而拒绝受理，可以依据已有的资料和当事人的陈述，受理其申请，让各个继承人作出相应的意思表示并予以固定，告知缺项材料的补充期限，由继承人推举后续的联系人，无需集合所有的继承人再次奔波。

此外，还应顺应社会节奏，区别对待出证时限或出证方式。借助于高度发展的科技，为适应社会的需要，很多职能部门都已经简化程序或通过各种方式提高办事效率。杭州的房产登记部门已经实现当场过户发放产权证，公安的出入境管理部门提供网上申请并提供出入境证件的邮寄服务，都是与时俱进的便民措施，目的是使当事人尽可能获得便利服务。

(二)努力实现公证服务的职业化

所谓职业化，是一种工作状态的标准化、规范化和制度化，即要求人们把社会赋予的职责专业地完成到最佳，准确扮演好自己的工作角色，职业化的目的是使服务对象满意。尽管公证的业务种类繁多，也有个案的特殊性，同一案件不同公证员对待处理的思维和方式不尽相同，处理的结果也存在差异，但并不影响公证的职业化建设。笔者认为，就公证向社会提供法律服务层面而言，职业化建设区分内在和外在两部分，外在的包括职业礼仪、职业环境形象、职业装备等，内在的包括个人职业素养、职业技能、职业道德等。下面笔者通过公证服务的流程来说明职业化建设要素的体现。

当事人准备申办公证，首要的需求是想了解公证的一些基本信息，如公证机构的分布、地址，申办公证的基本常识。因此公证机构可以建设各种信息渠道，如网站、微博平台，电信查询，有条件的公证处可配备专人建立网络信息公开更新、在线解答、电话的咨询，解决当事人到公证机构之前的需求。当事人到了公证处，应该很容易的识别公证人员并找到相应的帮助，因此公证机构服务场所的功能区分标识和公证人员着装、工作牌等标识能够帮助当事人顺利的实现找人的目的;在人员拥挤的情况下，叫号系统和舒适的等候区域，有助于建立良好的秩序。以上都是属于职业化的职业装备和环境建设，当然也包括提供人工服务过程中职业素养建设。现场咨询受理阶段，公证人员应当通过交流了解当事人的真正需求，决定受理或不予受理。确定受理的，尽快进入审查阶段;不予受理的，应适当告知不能受理的原因，这个环节能否处理好公证人员与当事人之间的关系，取决于公证人员的礼仪和职业素养建设。在调查核实阶段，对当事人的陈述和身份、材料的核实，是作出真实性和合法性结论的重要阶段，也是错证的高发环节，与职业道德和专业技能、责任心建设息息相关。

(三)加强高质量队伍建设

在大陆法系的国家中，公证员的遴选条件非常苛刻，除了入行门槛高，还有严格的年度培训制度。在我国，恢复公证制度后的十多年中，公证员多数是从无系统法学教育背景、公证专业知识的人员中抽调，公证员的专业素质并不高;进入九十年代后，公证机构逐渐引入法学专业毕业的大学生，开始改变公证员的专业知识结构，但仍旧存在公证员队伍 (包括公证员助理)整体素质良莠不齐、高级人才欠缺的情况。

目前每年都有大量新出台或修订的法律法规，经济的发展也催生了大量新的交易结构和模式。在办理公证过程中，如何正确分析理解各种法律关系，通过表面看到交易的本质，守住公证的底线不被当事人不正当利用，从而有效减少投诉，是公证队伍建设的新任务。

笔者认为，公证队伍建设要适应新形势，可以从以下几个方面着手:(1)加强新任公证员和助理的培训。新任公证员和助理在短时间内无法完全掌握业务知识，对于执业风险的评估和把控能力不强。可以规定在任职前及任职后两年或更长的时间内，由资深或高级公证员对新公证员和助理进行持续的分项实务培训，由高级公证员将多年积累的经验进行梳理后，系统的传授给新公证员和助理，甚至邀请其他行业的专家进行培训，使他们能够在尽快的时间内成长起来。(2)由管理部门牵头尝试建立异地实习制度，小规模欠发达地区公证机构的公证员或助理可以定期或不定期的前往业务成熟或经济发达地区的公证机构实习。经济越发达地区的公证机构，所接触的新鲜事物越多，欠发达地区的公证机构遇到的所谓新问题新业务，也许在大城市公证机构已经是成熟业务。通过实习制度，能够使欠发达地区公证机构节省对新事物的尝试摸索成本，直接汲取现成的经验成果。(3)通过各种方式鼓励自主思考和学习。鼓励在职攻读硕士乃至博士，提升思考问题和解决问题的能力;鼓励在实践中对业务的研究和创新，通过各种专项研讨会、学术沙龙、案例分析等形式，实现行业的共同进步。

在当前公证执业环境条件下，公证员决不能妄自菲薄，但也不能夜郎自大。当事人把每一个公证员都当作法律专家，但公证员自己必须有清醒的认识，对自己有准确的定位。当前公证员队伍，从整体而言有知识磨损现象，主要包括知识更新催生的磨损、执业环境相对封闭、缺少对抗性加速的磨损、忽视学习加剧公证员知识的磨损。因此，公证员要有忧患意识，业务能力强、服务水平高、勤勉、细致等综合素质是当代公证员必须要具备的。当前，如何提高公证员整体素质，由重效益向注重质量效益并重转变是一个值得深思的问题。

(四)建立有效的预警机制

很多投诉仅发生于公证机构，当事人未向行业协会或管理部门反映。出于家丑不外扬的心理和为避免管理部门的问责，受理投诉的公证机构甚至是承办公证员往往自行消化处理，没有向管理部门和行业协会上报，赔偿数额不大的，即使进行经济赔付后也没有向保险机构理赔。对于全行业而言，这种处理方式浪费了很多宝贵的资源。一件公证案件投诉的处理，一定能够留下宝贵的经验和教训。一家公证机构遭遇的投诉，也许在其他公证机构已经发生或可能将来在其他公证机构发生。如果汇总各种投诉信息和处理经验，并向全部执业人员发出警示，能够对其他公证机构或执业人员产生警示作用，在类似的案件或领域更加重视，避免重蹈覆辙。许多经验来自教训，管理部门应当重视投诉信息的收集汇总分析，并建立相应的预警机制，定期或不定期的向行业发布各种预警信息，促进行业的健康有序发展。为此，首先需要建立管理部门和公证机构的良好沟通渠道，消除公证机构或执业人员的心理障碍，鼓励及时上报各种投诉案件。管理部门也应当转变管理方式和理念，除了按照规定必须对已经造成社会重大不良影响案件的机构和执业人员的处罚，将工作重点从简单问责向预警信息的收集整理和发布转移。

其次，管理部门或各公证机构还应该建立相应的网络舆情监督制度。目前，网络已经成为情绪发泄的重要平台，大量非接触型投诉发声于论坛、微博、网络社区。有些不满的声音很快消沉，但有些负面的信息则会形成共鸣和围观，甚至会引发地震。因此在网络时代，管理部门有必要针对公证管理建立专门的网络舆情监督制度，及时发现处理来自于网络的各种投诉和不满，掌握危机公关的经验和技巧，及早处理可能产生的纠纷。

(五)加大对骗取公证文书行为的打击力度

当事人利用虚假身份证或利用他人身份证骗取公证书的行为，尽管《居民身份证法》规定，对购买、使用伪造、变造居民身份证要追究刑事责任，同时《公证法》也规定，提供虚假证明材料骗取公证书，利用虚假公证书从事欺诈活动，伪造、变造或者买卖伪造、变造的公证书、公证机构印章，构成犯罪的，依法追究刑事责任。但是，我国《刑法》却没有具体条文相对应。实际上对这类行为追究责任的情况并不多见，违法行为缺乏行之有效的法律约束。在实践中，公证机构的利益还是很难得到保护。受害人因与犯罪嫌疑人是亲属关系，碍于亲情拒绝报案，或担心嫌疑人被拘后其损失无法追回而不肯报案，但对于向公证机构主张损失赔偿却毫不留情。在这种情况下公证机构向公安机关报案，公安机关往往不予立案。为此，应当通过立法或司法加大对骗取公证文书的犯罪行为的追究力度，与公安机关加强沟通和联系，建立联动机制，对于骗取公证文书的行为予以严厉打击，并形成对不法分子的威慑作用，维护公证的权威和良好执业秩序。

评价公证质量最直观的标准就在于当事人是否满意，是否取得良好的社会效果。没有发生当事人投诉现象，并不能认定服务质量优异，只是做到了本份，这是对质量要求和自身要求的最低标准。出现投诉，不管是基于何种原因，都说明我们的服务出现了问题，需要改进。要想远离投诉，须內修外炼，提高公证质量，才是根本之道。

(责任编辑 赵海鸥)