检察机关职务犯罪预防工作机制研究

2013-01-30冯冠华

中国检察官 2013年21期

文◎王戈冯冠华

职务犯罪预防机制包括预防腐败可能涉及的国家政策、立法、司法、行政、执法、社会监督等方方面面。就检察机关预防职务犯罪工作而言，侦防一体化机制、职务犯罪预警预测机制、社会化预防机制是检察机关开展预防职务犯罪工作中最为核心的三项机制，他们彼此依存、有机结合和自动调节，形成了具有内在有机联系和独特运行方式的检察预防工作系统。对三大核心机制进行系统梳理，探索创新和完善，已经成为推动检察机关预防工作进一步发展的现实课题。

一、侦防一体化机制

检察机关职务犯罪侦防一体化机制，是指检察机关职务犯罪侦查与预防部门立足于惩治和预防职务犯罪职能，在日常工作联系、情况通报、信息共享、案件分析、案件移送、预防介入等环节协调配合、一体统筹，实现信息资源的共享和人力资源的合理配置，进而达到侦防整体功能最优化和侦防效益最大化的工作机制。如果失去了侦防一体化机制的支撑，预防工作将陷于“肤浅”。

（一）侦防一体化机制的理论依据

1．侦防一体化工作机制是由预防工作的性质决定的。预防工作是惩治职务犯罪的必然延伸，是法律监督的重要内容。职务犯罪预防是检察机关在履行法律监督职能的过程中，深入分析研究职务犯罪发生的原因、特点和规律，有针对性地提出预防对策，以有效遏制或减少职务犯罪的发生所开展的防范活动，属于事前防范型监督。在刑法领域，我们可将职务犯罪的预防分为特殊预防和一般预防。侦查是特殊预防，即职务犯罪惩治；预防是立足查办案件的一般预防，即针对犯罪人以外的其他人，通过教育、警戒等手段防止他们走上犯罪道路。由此可见，检察机关侦查和预防职务犯罪是一个事物的两个方面，二者拥有统一的价值取向和终极目标，他们同属法律监督的重要内容，也同为职务犯罪预防的重要方面。

2．侦防一体化机制的哲理基础是科学发展观指导下的系统论和协调论。系统论的创立者奥地利人贝塔朗菲强调，任何系统都是一个有机整体，它不是各个部分的机械组合或简单相加，系统的整体功能是各要素在孤立状态下没有的新质。由此，侦防一体化机制是以系统论为出发点，通过改变侦防工作中的有关要素和结构，从而使系统功能达到最佳状态，是“系统论”中“最优化组合”思想在工作实践中的具体运用。一方面，预防部门介入侦查开展预防调查，能够及时掌握发案原因、环节和作案手段等第一手材料和信息，准确把握犯罪的特点和规律，深刻剖析犯罪动因，切实增强预防实效；另一方面，侦查部门的工作人员介入个案预防、专项预防、系统预防等具体工作，参与预防调查、预防约见等相关环节，既对预防工作提供具体的建议，使其更具有针对性、目的性，提高预防效果，又可以从相关环节中发现侦查线索，了解办案环境，为侦查工作开拓线索渠道，提高对案件的控制能力。［1］

3．从社会惩防体系建设精神来看，同样要重视侦防一体化工作。2007年9月成立的国家预防腐败局的预防权是宏观、广泛的，其工作着眼于制度建设、整合预防力量、协调预防工作。而检察机关职务犯罪预防权本质是一种法律监督权，是一项建立在侦查权基础上并与之有依附关系的具体有形的工作，是专业性较强的预防工作。因此，检察预防必须结合查办案件及其进程中发现的一些问题，特别是职务犯罪发生的一些规律、特点，这也是保证检察机关预防工作优势的一个重要前提。检察机关建立侦防部门整体联动、优势互补的工作机制，从某种程度上，填补了预防腐败局预防权职能和工作机制的空白，拓展、深化了预防局预防权的外延，有利于形成全社会反腐工作的合力。

（二）实践中的一些错误倾向

首先，是存在重打击轻预防的错误思想。在检察机关内部不同程度存在着预防工作是软任务，是“务虚”的错误认识。侦查部门往往只单纯考虑办案，考虑预防较少，而预防工作游离在检察工作的边缘，习惯于由反贪查案后开展个案预防，预防工作形式化、表面化。［2］其次，是内部考核体制不合理。预防工作的隐性绩效很强，预防成效很难及时量化和显现。如何评价职务犯罪预防工作的成效，设置科学的考核体系成为难题。在多数检察机关业绩考核中，预防所占分值极小，将预防工作放在相对次要的位置，客观上加大了职务犯罪侦查与预防相衔接与配合的难度。最后，人力资源配置与预防工作特点不匹配。预防工作涉及个案预防、系统预防、专项预防等具体业务，以及预防咨询、制发检察建议、行贿犯罪档案查询等工作内容，还有大量调查研究任务。面对类型多样、任务繁重的工作，预防工作人力配置情况不尽如人意，造成侦防一体化工作的表面化和形式化。

二、职务犯罪预警预测机制

（一）职务犯罪预警预测机制的理论依据

职务犯罪预警预测机制指检察机关通过对职务犯罪相关信息的采集和分析，在掌握犯罪规律的前提下,实施动态监测,对有其向恶性发展趋势时,进行预先报警,并对将来某一时空范围内的发展趋势进行推断和评估,达到控制犯罪发生、发展和恶化的一种手段。［3］如果失去了预警预测机制的支撑,检察机关职务犯罪预防工作将陷于“盲目”。

1．职务犯罪预警预测机制是由预防工作的本质决定的。职务犯罪预防指对职务犯罪的事前防范,所谓“预防”即有“预”有“防”，先“预”后“防”,缺乏预测的预防是盲目的,无的放矢的预防,因而也就很难达到应有的防范效果。建立职务犯罪预测预警的指标体系,通过预测和仿真技术对职务犯罪的运行态势进行有效的监测,作出前瞻性的判断和预警,提出有效对策,使职务犯罪的发生率降低到最小,是我们建立该机制的理论初衷及价值体现。职务犯罪预测预警是一般预防的特殊形式,它的对象是所有的潜在犯罪人,其依据犯罪趋势的进行推断,从而发出警报并采取措施,如提出检察建议等弥补其体制上的漏洞,或对主体进行教育,打消其犯罪念头。

2．职务犯罪预警预测机制源于社会风险控制理论。自20世纪80年代中叶德国著名社会学家乌尔里希·贝克提出以“风险社会”作为观察与评价现代性社会的核心概念。［4］腐败作为发生于社会控制薄弱环节的一种潜在政治风险，具有与自然风险相当的危害。“现代风险的特性决定风险社会中公共政策的基调不是要根除或被动防止风险，也非简单考虑风险的最小化，而是设法控制不可欲的、会导致不合理的类型化危险的风险，并尽量公正地分配风险”。［5］作为传统的腐败控制机制，之所以在腐败治理中屡屡失灵，评价的滞后性与控制的单向性是其根本原因。因此，前移公共政策防范腐败风险的防线，引入技术性、有针对性的监督机制，最大限度降低腐败可能造成的危害，是以风险社会为导向的全球性社会公共政策做出的必要回应。这也为职务犯罪预警预测成为腐败控制体系的重要支柱奠定了理论基础。我国香港的廉政公署在反腐败中取得成就令世人瞩目，其成功经验之一就是公署由执行处、防止贪污处和社区关系处三个工作部门组成。其中防贪处有一支经验丰富的专业人员，包括资深的前政府人员、工程师、测量师、会计师以及核数师、资讯科技专业人员等，他们通过分析职务犯罪的趋势，查找隐患，尽心为公共及私营机构提供有效的防贪建议，从而有效提高的反腐工作效率［6］。

3．犯罪预防理论的发展及现代计算机技术的产生为科学预测预警职务犯罪提供了可能。“预防犯罪乃是一个综合多种力量，运用多种手段，采取多种措施，以防止和减少犯罪及重新犯罪的举措体系”［7］检察预防工作是以犯罪学理论为基础，分析犯罪现象、发生原因和规律特点，通过对大量典型的个案、类案以及行业性、区域性、典型性案件进行分析，从中找出一些普遍性的规律、定向性的原因，在此基础上提出对策和措施。现代犯罪预防理论不再包括犯罪发生后对犯罪人再犯的预防措施，只把先于犯罪的实施而采取的有针对性的措施和活动视为预防的具体内容。［8］此种方法可以有效地克服传统预防方法的滞后性缺陷,缩短决策反应与实际运行之间的“反应时差”,提高管理控制和监督的针对性。

现代计算机技术的发展为我们预测预警机制的构建提供了有利的工具。职务犯罪预测预警的信息处理及反应系统,包括信息的输入系统、信息内部转换系统、预警信号的发出系统等。有关预测预警信息的内部转换和预警信号的反应都建立在计算机技术的基础之上，相关软件的开发和实践运用需要计算机专家和职务犯罪研究工作者的共同研究开发，因而其准确性更高,且预警预测效果更为明显。

（二）实践中的一些错误倾向

首先，是存在预警指标设定合理性的问题。职务犯罪作为一个具体的社会问题，受社会大环境下各种相关因素的影响，即不仅要考虑引发职务犯罪的因素，而且要联系职务犯罪的发生、发展的社会背景。因素的多样性、多变性以及不确定性，使得选择科学可行的预警预测指标，建立其预测预警机制面临较大的困难。其次，是预警预测方法不科学的问题。从国内外的研究情况来看，对于构建一套完整的腐败预警预控指标体系并将其运用于实际的反腐工作中一直都处于探索阶段，特别是职务犯罪黑数及职务犯罪潜伏期是预警预测的难点。而实践中预警预测方法大多局限于案件指标数据的机械对比，这就容易产生误报警等问题。［9］最后，是职务犯罪信息采集的问题。由于检察机关预防腐败信息收集缺乏集体性，交流又不具有实质性，必然导致了预防腐败信息情报分析的随机性和非权威性。［10］另外，没有专业的分析机构、专业分析人才等也是造成预防腐败信息分析随机性和非权威性的重要因素。即使形成了某个分析报告，也是由于各种条件和因素的限制，缺乏全局性、前瞻性和战略高度，只能成为一个行业或领域，或某一个时期的反腐败决策参考。

三、社会化预防机制

（一）社会化预防机制的理论依据

社会化预防机制是由党委牵头，纪委、检察、法院及政府的司法、组织、公安、宣传、教育等职能部门联合组成预防职务犯罪工作领导小组，统一协调、组织预防职务犯罪工作开展的工作体系，是由检察机关和其他责任主体组成的“点、线、面”结合的最为广泛的社会化预防工作机制。［11］反腐败是全党全社会的共同职责，检察预防只是这项系统工程中的一个方面、一个环节。如果失去了社会化预防机制的支撑，预防工作将陷于“虚化”。

1．社会化预防工作机制是由预防工作的目的决定的。社会既是预防的客体，又是预防的主体。预防职务犯罪的最终目的是减少职务犯罪，开展社会化预防工作，促进从源头上遏制和减少职务犯罪，这是检察预防工作的最终目标，也是检验工作质量效果的客观标准。检察机关通过积极参与社会化大预防工作，广泛、详细地了解到各成员单位的工作机制，更容易发现各成员单位的机制缺陷和工作漏洞，更便捷地接触到一些容易发生腐败的环节，更容易发现职务犯罪线索，从而有力地促进职务犯罪案件的查办工作，对腐败的遏制起到积极作用。

2．在我国，社会化预防机制也是由我国反腐败领导体制和工作格局决定的。中共中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》明确了“标本兼治，综合治理，惩防并举，注重预防”的总体策略。“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持与参与”，是具有我国特色的反腐基本架构。社会化大预防机制较好地动员了一切可以动员的力量参与职务犯罪预防工作，党委的介入将更为有效地提高社会各界对预防职务犯罪工作的重要性的认识，在尚未发生但可能发生职务犯罪的单位和行业采取教育、警示、制度管理等预先防范的措施，有效实现案前预防，进而维护国家、集体的利益，维护国家工作人员在群众中的良好形象，维护司法公信力。如香港的廉政公署的社区关系处，其重要职能之一就是预防宣教,即面向社会开设防贪教育课程,建立与社区和市民的良好互动,促进反贪腐领域的市民参与。［12］其通过发动全社会的预防力量，促进整个社会反腐工作水平的提升。

（二）实践中的一些错误倾向

首先，是预防工作各自为政的现象还不同程度地存在。许多单位虽然在内部设立相应的部门开展预防工作，但基本上是各自为政，缺乏相互间的协调配合，缺乏整体合力，存在着工作盲区和重复劳动的现象。其次，是社会化预防队伍专业性的问题。当前的预防职务犯罪领导小组一般是由地方党委牵头，由各成员单位有关领导组成，且工作人员都是临时拼凑的，缺乏必要的法律知识，对职务犯罪的研究通常是从宏观方面入手，制定的一些规章制度也比较笼统，对职务犯罪问题系统研究较少，甚至对执行预防的主体、预防的对象都不明确，预防工作难以取得明显成效。最后，是预防手段的局限性问题。社会对各成员单位是如何开展预防工作，广度和深度如何，是否取得实效，不能进行量化考评，导致预防成员单位对预防工作应付了事，开展的工作多是会议和座谈形式，导致单位的违法犯罪人员不时涌现。

四、预防工作机制之间的关系

机制一词最早源于希腊文，原指机器的构造和动作原理，后指能够在较长时期内保证制度的正常运行并发挥预期功能的制度体系，是经过实践检验证明有效的、相对较为固定的运作方法。从机制一词的含义不难看出，其本身即包括多种元素关系。

侦防一体化机制是检察机关预防工作的横向坐标。立足检察职能是检察机关预防职务犯罪的本质特色，侦防一体化是整合检察机关侦查和预防力量最有效的工作机制。作为法律监督机关，检察机关既熟悉法律规定，又有法律监督的职能，在开展职务犯罪预防工作方面有独特的优势，能极大地丰富预防手段，有效解决了预防工作“专业性”的问题。

预警预测机制是检察机关预防工作的纵向坐标。检察机关在履行职责过程中对案件的发生有比较全面的掌握，对犯罪分子的思想演变轨迹有比较深入的了解，对职务犯罪的特点和规律有比较准确的把握，因此，建立科学的职务犯罪预测预警机制可以提高预防的针对性，使预防工作有规律可循，弥补其他工作机制“针对性”不强的问题。

社会化预防机制是检察机关预防工作的社会坐标。职务犯罪预防作为一个社会系统工程，要在社会大预防、综合预防的视野下开展。正如《联合国反腐败公约》始终强调的，要集社会最广泛的力量，发动群众，以此推动公共部门以外的个人和团体、非政府组织和社区组织等积极参与预防和打击腐败，提高公众对腐败的存在、根源、严重性及其所构成的威胁的认识。［13］检察机关的预防工作要纳入党委统一领导的反腐倡廉格局当中，要求我们提出的预防对策、建议要能够积极促进惩防腐败体系的建立健全，避免国家财产和人民利益受到伤害，服务地方经济健康快速发展，从而有效解决预防工作“目的性”不明确的问题。

其他诸多预防工作机制是这三者的派生或演变。2000年，最高人民检察院下发了《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》，自此，我国职务犯罪预防工作全面加强，形成了体制化防控系统。预防工作作为一项独立性业务开展十年来，在三大核心工作机制的基础上，形成了许多工作机制，如在侦防一体化机制的基础上发展出检察机关内部预防协调机制；在职务犯罪预警预测机制的基础上，建立了查办与预防职务犯罪年度报告制度、行贿犯罪档案查询制度；在社会化预防机制的基础上完善了党委领导下预防平台机制建设等。在检察实践中，各项工作机制均发挥了重要的作用，为在更高水平上实现预防工作的突破做出了积极贡献。

我们也应当清醒地看到，要实现职务犯罪预防工作机制间的合理衔接、有效运转，还需要更加深入的系统梳理和创新探索，包括如何建立科学的反腐考核评价体系，建立完备的反腐信息收集和分析系统，如何处理好侦查工作与预防工作的界限、检察预防与社会预防的关系等等。只有经历一个长期而细致的探索和磨合过程之后，预防工作机制才能发挥它们最大的效能，继而推动预防工作方式方法的创新。

注释：

［1］李卫国：《构建侦防一体化机制的途径》，载《新世纪检察》2010年第4期。

［2］孙振远：《深入推进侦防一体化工作机制取得查办和预防职务犯罪工作新突破》，载《中国检察官》2011年第5期。

［3］张俊霞：《职务犯罪预测预警机制构建初探》，载《江西公安专科学校学报》2007年第5期。

［4］戈登休斯著：《解读犯罪预防—社会控制、风险与后现代》，中国人民公安大学出版社2009年版，第6页。

［5］劳东燕：《公共政策与风险社会的刑法》，载《中国社会科学》2007年第3期。

［6］马瑞：《论我国预防腐败专职机构存在的不足》，载《淮北职业技术学院学报》2011年第4期。

［7］冯树梁主编：《中国预防犯罪方略》，法律出版社1994年版，第3页。

［8］张远煌主编：《犯罪学原理》，法律出版社2008年版，第439页。

［9］林翼民：《腐败的预警预控体系分析》，载《经济研究导刊》2011年第11期。

［10］刘忠、张仁秀：《我国反腐败信息情报系统的现状与完善设想》，载《人民检察》2011年第5期。

［11］罗建荣：《如何完善职务犯罪社会化大预防工作机制》，载《法制与社会》2011年第4期。