推进规模城镇化向人口城镇化的转型

□迟福林

(中国(海南)改革发展研究院,海南 海口 570312)

随着内外发展环境的深刻变化，未来5～10年，中国的新型城镇化面临重大机遇、拥有巨大潜力，并将在推动经济社会转型发展中扮演重要的历史性角色。当前的突出问题是，如何解决城镇化质量不高、不可持续的矛盾和问题。我们的主张是：推进规模城镇化向人口城镇化的转型，以人口城镇化为主要载体、以政策和体制创新为重点，有效释放城镇化的内需潜力，争取到2020年基本形成人口城镇化的新格局。

一、规模城镇化发展已难以为继

改革开放以来，城镇化在拉动经济快速增长中扮演了重要角色。问题在于，以往的城镇化由于与传统的经济发展方式直接相关，其规模城镇化的特点比较突出。例如：以工业化为主导、以做大经济总量和承载投资为主要目标、以土地批租为重要手段。这种城镇化模式在推动经济增长的同时，也积累了产能过剩、资源浪费、环境破坏等突出问题。进入发展新阶段，这种规模城镇化的矛盾日益凸显，难以为继。

(一)城镇化约束条件发生深刻变化，低成本扩张模式难以为继。规模城镇化依赖于低成本的资源要素、环境等主要条件。以土地为例：1990年～2000年，土地城镇化的速度是人口城镇化速度的1.71倍；2000年～2010年，这一指标上升到1.85倍。人均耕地面积由10多年前的1.58亩减少到目前的1.38亩，仅为世界平均水平的一半。[1]再以资源为例：2010年中国单位国内生产总值能耗是世界平均水平的2.2倍，主要矿产资源对外依存度逐年提高。[2]此外，环境破坏严重。中国目前大部分城市的地下水不同程度地被污染，城市的空气质量问题十分突出。总的来说，随着发展新阶段资源要素与环境约束条件的深刻变化，规模城镇化的代价和风险逐步增大。

(二)全社会对城镇化的需求和期望发生深刻变化，低质量的城镇化难以为继。进入发展新阶段，人们对城镇化的就业、安居、生活品质等需求全面快速增长。能否适应全社会的需求变化，决定城镇化的质量。从就业需求的变化看，以往人们能够忍受“候鸟式”、“两地分居”的就业。而今天，人们更加追求在城镇稳定的就业以及享受到完整的家庭生活；从居住需求的变化看，80后、90后的农民工已经成为农民工的主体，他们中的大多数回不了农村，也不想回农村，更希望在城镇安家。无论从哪方面看，全社会对城镇化的需求开始发生质的变化。

(三)城镇化的角色发生深刻变化，规模城镇化难以担当。从国际经验看，进入工业化中后期，城市的角色和功能逐步发生变化。一是从生产主导转向生活(消费)主导。规模城镇化与生产主导的城镇化正相关。工业化中后期，生活(消费)型的城市兴起是一个客观趋势。二是由工业主导转向服务业主导。工业化中后期，工业项目容纳的就业呈减少的趋势，而服务业的发展成为就业的主要渠道。三是由城乡分割转向城乡融合。工业化中后期，城镇空间的拓展成为农业文明走向工商文明的重要条件。新型城镇化承担着统筹城乡发展、实现城乡一体化的重大使命。

未来5～10年，随着中国城镇化面临的条件、需求、角色的深刻变化，新型城镇化主要不在于铺摊子、造新城，而重在适应人的发展需求提升城镇品质。

二、人口城镇化是最大的潜力

城镇化是中国的最大潜力，主要是指城镇化所蕴含的巨大内需潜力。这个潜力的释放主要在于人口城镇化，在于人口集聚效应而带来的服务业等相关产业的发展。我们说，中国的城镇化有其他国家难以比拟的优势，就在于虽然开始进入工业化中后期，但是城镇化率仍有很大的提升空间，尤其是人口城镇化的发展空间巨大。

(一)人口城镇化有倍增的空间。2012年，中国城镇化率为52.57%，实际的人口城镇化率仅为35%，远低于2011年世界52%的平均水平。如果能打破政策与体制掣肘，每年就有可能提高1.5～2个百分点。到2020年，人口城镇化率就有可能接近目前的世界平均水平；到2030年，有望进一步提高到65%～70%的峰值，基本实现人口城镇化。就是说，未来的20年左右，中国人口城镇化率有望实现倍增。

(二)人口城镇化拉动内需的潜力巨大。人口城镇化能够有效释放消费潜力并引致相关的投资需求。初步估算，到2020年中国人口城镇化进程将带来百万亿级别的内需规模，成为7%～8%中速增长的重要支撑。以农民工为例，农民只进城务工，人均消费支出将提高171%；但如果农民进城务工并且成为市民，人均消费支出将提高214%。[注]根据中国人口和计划生育委员会流动人口服务管理司《中国流动人口发展报告2012》及国家统计年鉴2012年相关数据测算。初步测算表明，1.3～1.5亿新增农业转移人口如果能顺利实现市民化，到2020年有望释放至少5万亿元的潜在消费需求。此外，人口城镇化的消费需求还能够帯来巨大的投资需求。

(三)把人口城镇化作为新型城镇化的出发点、落脚点。一是坚持以人口城镇化带动工业化的转型升级，带动产业结构调整，由此将形成服务业发展的大环境。估计到2020年，中国服务业的比重有望提高到55%左右。二是坚持以人口城镇化带动城乡一体化。客观说，前些年新农村建设投入不少，但总体看成效不明显，并且难以持久。为什么？重要原因在于没有把城镇化的因素综合考虑在内。就是说，新农村建设不能脱离城镇化进程，通过人口城镇化拉动城乡一体化，应当成为城镇化转型发展的重大任务。三是以人口城镇化带动中等收入群体的持续增加。到2020年人口城镇化基本格局初步形成，对实现中等收入群体规模倍增将产生决定性影响。

三、人口城镇化重在农民工市民化

人口城镇化的过程，是农民进入城镇就业并融入城镇生活的过程。就是说，农民工市民化是推进人口城镇化的核心。城镇化要实现包容性增长，“重头戏”是解决好农民工市民化的问题。

(一)实现农民工市民化到了临界点。一方面，农民工在城镇居住呈长期化趋势，他们中的八成即使不放开户籍也要留在城镇。就是说，实现农民工市民化有很强的现实需求；另一方面，农民工长期融不进城市社会，长期享受不到应有的权利，累积了大量的社会矛盾和风险。面对利益关系的失衡，面对社会矛盾凸显，解决农民工市民化的时间空间约束明显增强。

(二)尽快出台农民工市民化的国家规划。到2020年总体解决农民工市民化，需要财力等相关条件。综合多方面的情况看，关键在于战略判断和政治决心。笔者的建议是：用2～3年时间，初步实现有条件的农民工市民化；用3～5年时间，通过放开户籍制度和城乡基本公共服务均等化的制度安排，基本解决存量农民工的市民化；用8年时间，即到2020年总体解决农民工市民化，初步形成人口城镇化的格局。

(三)多种方式解决农民工基本公共服务均等化。农民工市民化的过程，实质是基本公共服务均等化的过程。有专家建议：以农民工整体融入城市公共服务体系为核心，推动农民工“个人融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会”，即实现“四个融入”。从现实的情况看，推进基本公共服务对农民工全覆盖，需要充分发挥国家和社会两个积极性。以住房保障为例，在各级政府将符合条件的外来务工人员纳入公共租赁住房保障范围的同时，对招用农民工比较多的企业，在符合规划的前提下，可以考虑出台政策鼓励支持企业在依法取得的土地上建设农民工的宿舍楼。

农民工市民化牵动并影响全局。推进农民工市民化，让农民工在城镇安家，享受与城镇居民同等的权利和义务，不仅有利于经济社会稳定，而且由此会赢得转型与发展的主动权。

四、推进以放开户籍为重点的制度创新

当前，城镇化进程中的许多矛盾、问题，大都与人口城镇化的体制机制改革滞后相关。充分释放城镇化巨大的内需潜力，需要以更大的决心和魄力推进户籍制度、土地制度、公共服务制度等方面的改革创新。

(一)创造条件，让户籍制度退出历史舞台。中国城乡二元分割的户籍制度始于20世纪50年代末，至今已有50多年的历史，成为横亘在城乡居民之间的一道难以逾越的制度“鸿沟”，并由此形成城乡居民之间权利的不平等、享有公共资源和社会福利的不平等。对户籍制度，不是一般的改革创新问题，而是要明确提出取消的目标，并且有时间表。例如：1～2年内剥离户籍制度的福利分配功能,在中小城镇全面取消户籍制度，建立人口登记制度；3～5年内，除了某些特大城市外，其他大中城市的户籍制度基本放开，全面实施居住证制度；5～8年内，全面实行以身份证代码为唯一标识的人口登记制度。

(二)实现农地物权化的制度创新。这些年，城镇化中暴露出来的农地问题，与法律尚未赋予农地使用权完整的物权性质直接相关：(1)农村征地强拆、补偿标准过低等问题，深层次的原因在于农地实际上为债权而非物权，农民难以成为征地中的谈判主体。(2)农业产业化、规模化经营受制于农村土地交易市场发育滞后。(3)企业可以通过自身资产抵押获得银行贷款，但按照《物权法》规定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”，使得农民通过土地使用权抵押获得银行贷款面临法律障碍。(4)由于农地和宅基地的物权性质不完整，农民难以通过承包地和宅基地流转，带着资本进城，由此导致人口城镇化严重滞后。

为此，尽快修改相关法律法规，赋予农地使用权以物权性质，可以收获多方面的改革红利：(1)有利于使农民带着土地财产权或流转所得的资本进城，加快人口城镇化进程。(2)有利于推动农地流转，推动农业产业化、规模化、集约化经营。(3)有利于提高农民在土地出让中的主体地位，保护农民土地权益，提高农民的土地收益。

这里，需要指出的是，土地不是国家无偿给农民的一种福利，不能把“双放弃”(放弃承包地和宅基地)作为农民进城落户的先决条件，更不能强制性要求农民退地。就是说，农民工的市民权利不能以土地权利换取。从法律上保障农地使用权的物权性质，在严格用途管制的前提下，赋予农民工对承包土地、宅基地、农房和集体资产股权更大的处置权，是实现农民工市民化的重要保障。

(三)推进城乡基本公共服务制度对接。近一个时期，又有讨论警惕“高福利”倾向的问题。中国仍是一个发展转型的大国，确实需要考虑公共服务的可持续性。问题在于，目前突出的矛盾：一是福利结构不合理。一部分人的确享受了过分的“高福利”，但更多的中低收入者是“低福利”甚至“负福利”。例如2011年农民工参加养老保障的比重仅为13.9%[3]，明显低于城镇户籍居民，形成了“中高收入有保障、中低收入缺保障”的“负福利”现象。二是公共财政支出比例仍然偏低。以社会保障和就业支出占财政支出的比重为例，2010年金砖国家中的巴西和南非分别为35.5%和13%，中国仅为10.2%[4]。

面对着这个现实，我们需要坚定到2020年城乡基本公共服务均等化总体实现的目标，尽快出台全国统一的基本公共服务均等化政策，解决农民工面临的最急迫的子女教育、养老与医疗保险、基本住房保障等问题，推动城乡基本公共服务制度的对接、融合。

推进规模城镇化向人口城镇化的转型，伴随着深刻复杂的利益关系调整和政府发展理念的重大变革。对此，需要进一步约束政府自身利益倾向，需要进一步解放思想，打破传统城镇化的旧观念、旧框框，需要进一步改变政府的增长主义倾向，以加快推进规模城镇化向人口城镇化的转型，充分、持续释放人口城镇化的“最大潜力”。(本文是作者2013年4月27日在“2013亚洲转型国家经济政策对话——城镇化发展与包容性增长”中国改革国际论坛上的主旨演讲稿。)

[参考文献]

[1]我国人均耕地不到世界平均水平1/2[N].人民日报海外版，2012-12-02.

[2]张平.我国单位GDP能耗是世界平均水平2.2倍[EB/OL].中国新闻网，2011-12-28.

[3]国家统计局.2011年中国农民工调查监测报告[EB/OL].国家统计局网站，2012-04-27.

[4]国家统计局.金砖国家联合统计手册(2013)[EB/OL].国家统计局网站，2013-03-29.