我国重大灾害救援与重建的举国体制及其评价

□谢永刚 高建国

(1．黑龙江大学 生产力研究中心，黑龙江 哈尔滨 150080;2．中国地震局 地质研究所，北京 100044)

我国自古以来就是世界上自然灾害多发而且极其严重的国家之一，社会稳定和经济发展波动的历史，折射出了人们与灾害抗争的历史。特别是在近半个世纪以来，在中国共产党的领导下，加强减灾防灾工程建设，使得减灾能力有了大大提高，对减轻自然灾害起到了决定性的、不可替代的作用。值得强调的是国家应对像98’大洪水、南方雨雪冰冻灾害、汶川大地震等全国影响较大的自然灾害，中央政府举全国之力，防灾、抗灾、救灾以及灾后重建等工作，都取得了让世人刮目相看的骄人战果，这得益于国家应对大灾难的顶层设计，得益于“举国体制”抗震救灾的制度安排。

一、“举国体制”及其特征

“举国体制”，是指以国家利益为最高目标，动员和调配全国有关的力量，包括精神意志和物质资源，攻克某一项世界尖端领域或国家级特别重大项目的工作体系和运行机制。这里说的力量，其实就是一种很强的国家能力。学者王绍光等认为，国家能力包括汲取财政的能力、宏观调控能力、合法化能力以及强制(管治)能力，如5．12汶川大地震救灾工作充分证明，“举国体制”在这些方面的能力上都表现出色，它是我国抗震救灾可操作性强、反应灵敏、效率高的法宝。这次抗震救灾斗争再次有力地证明社会主义制度具有“集中力量办大事”，“一方有难、八方支援”的优越性。

中国特色社会主义的举国体制，就是以中国共产党为领导核心，以服务人民根本利益为宗旨，以中央人民政府主导和社会团结和谐为特征，以全国强大物质和精神资源为后盾，依照宪法、法律授权和行政程序，在科学决策与民主决策的基础上，实施全国性的集中统一协调行动的工作体系和运行机制。这次抗震救灾的举国体制，表现的是一种工作机制，体现的更是一种政治实力。

二、减灾救灾的“举国体制”与现行经济、政策的关系

(一)“举国体制”尊重以人为本

举国行动在中国历史上应对重大突发性自然灾害有着丰富的经验和传统，但真正从实践上有理论作为指导，而且成效显著，并对举国体制从理论上做出正式表述，赋予前所未有的崭新内涵，当数改革开放以后，如98’大洪水、南方雨雪冰冻灾害、汶川大地震救援和灾后重建。特别是汶川大地震的举全国之力参与救援，可以说是规模空前、力度之大空前、认识统一空前。举全国之力包含着坚持改革创新的不变决心，包含着发展民主、开放舆论的新努力，包含着启动一切人力、财力、物力和储备满足抗震救灾需要，包含着引进现代科学、技术、文化元素，最大程度调动一切积极力量，减少或消除消极因素，因而成为新中国成立以来应对国家重大危机事件的最佳范例。

在大地震救人的黄金时间里，“救人第一”真正体现了尊重生命、大爱无疆的理念，大爱即为大义，这也是举全国之力的根本思想支柱和共同价值标准，是政府“以人为本”的执政理念和在面临重大自然灾害时所作出的必然选择。

(二)“举国体制”顺应市场经济

提到举国体制，可能有人误解为回到计划经济体制，甚至将其排除在社会主义制度优越性之外。我们需要清醒的是，计划经济式的举国体制与市场经济确实是不相容的，但发展创新这一体制，在5．12汶川地震救灾实践中作出了一个全新的诠释:举国体制，是在重大公共事件发生的第一时间，能够对全国的人力、物力、财力甚至军队进行大规模调度的快速反应机制。而且，这一体制还具有一定的延展性。中央政府决定对口支援受灾省份，三年的重建成果辉煌，重建效果堪称世人瞩目。应当说，如果把这种制度安排在完全崇尚自由市场经济的国家是不可能做到的。目前世界上不存在十全十美的“体制或机制”，这里关键是如何使得这种机制在运行过程中克服自身弱点并不断发展和完善。“举国体制”面临的最大挑战是如何顺应社会主义市场经济，使其成为资源优化配置的一种有效形式。如对口援助灾区重建模式由中央政府统一规划，根据援助地和被援助地的差异和比较优势、资源分布禀赋以及经济互补性，来确定对口单位，完全符合区域经济学和灾害经济学原理，也体现了顺应市场经济的需要。如5．12汶川地震发生后，中央决定全国21个省市对应此次地震的21个重灾县市，按不低于其上一年度财政收入1%的比例，对口支援受灾县市3年。按此要求，它是刚性的，是由国家控制的筹措资源的传统方式之一。但就其现实选择来观察，其制度形成的基础，是因应改革开放30年来新的区域结构差异的制度性调整方案。由于资源禀赋及经济条件与基础的差异，改革开放以来，东西部地区差异在日益扩大，［1］这是中国目前的结构性矛盾之一。仅以东西部地区财政收入比较，按中国统计年鉴提供的数据，1999年，东西部地区财政收入水平相差3．22倍，2003年则达到了3．85倍，未降反升。而以人均财政收入比较，其极端状况，2006年最高的上海市与最低的西藏自治区，前者竟为后者的17倍。［2］如此格局，国家战略层面的西部大开发自是均衡地区间差异的路径之一，而以地震灾后重建、对口支援的角度观察，它又是筹措资源的方式之一;但若将此制度置之东西部日益扩大的差异现实里分析，这一制度的采用，更当视为寻找均衡化的资源分配方式。所以，对口支援制度安排的创新更应当引起注意，其核心目标是尽量顺应市场经济。

(三)“举国体制”为了“急受灾群众之所急，解受灾群众之所难”

举国体制的目标是“急受灾群众之所急，解受灾群众之所难”。如5．12汶川大地震发生后，党中央、国务院在领导抗震救灾行动时，高度重视受灾群众的安置问题。当时，国务院抗震救灾总指挥部明确要求，“要用3个月时间在四川地震重灾区建设100万套过渡安置房，其中第一批25万套6月份必须完成”。同时，把安置受灾群众作为抗震救灾最突出的任务，抓紧建设过渡安置房，是中央为解决受灾群众临时住房问题作出的重大决策。根据党中央、国务院的部署和要求，住房与城乡建设部紧急研究制定了《地震灾区过渡安置房建设技术导则》用以科学、规范、全面、有效地指导过渡安置房的建设工作，以期把受灾群众安置得更快些、更好些。《建设技术导则》处处体现了科学、合理、周到、方便的特点。它不是一个普通意义上的建设技术规范，它凝聚着建设行业广大科技工作者对灾区人民的一片真情。有关专家和技术人员自接受任务那一刻起，加班加点，不分昼夜，仅用三天时间就完成了编制工作，显示出他们尽快安置好受灾群众的急迫心情和极高的工作效率。据统计，2008年5月12日汶川大地震发生之日到2009年9月30日的一年多时间里，中央各部委办和省级政府下发关于抗震救灾内容的文件共计2290件，其中公休日发文平均占正常上班期间的26%;［3］在这些文件中，对有关“支援抗震”、“救灾捐赠”、“抢险”、“次生灾害”、“监管审计”、“启动预案”等关键词的关注度分别为22．8、14．41、13．78、13．59、13．27、11．40。［3］这些都充分体现了“举国体制为灾民”、“一方有难、八方支援”这一决策理念。再如2013年4月20日发生的四川雅安市芦山县7．0级地震当天，解放军空军部队和武警部队、中央各部委如国家地震局、交通运输部、水利部、卫生计生委等相继启动各部门的抗震救灾一级应急响应，第一时间奔赴灾区组织救援。可见，重大自然灾害救援的“举国体制”已成为一种自觉、自动的机制，并不需要像以往中央政府下发文件等形式，灾情就是命令。

(四)没有“举国体制”就没有对口支援的成就

对口支援，使灾区重建和经济尽快恢复，资金是大问题。汶川大地震灾后重建资金筹集是重建成败的关键。据2008年国务院发布的《汶川地震灾后恢复重建总体规划》中测算，重建资金需求约为1万亿元。中央财政按重建资金总需求30%左右的比例建立中央地震灾后恢复重建基金，其余的资金将通过地方财政投入、对口支援、社会募集、国内银行贷款、资本市场融资、国外优惠紧急贷款、城乡居民自有和自筹资金、企业自有和自筹资金、创新融资等筹措。重建过程同样亦如救灾救援过程，是一个合众之力的结果。其自筹的多元化制度安排，已无法用单纯的刚性的“举国体制”来概括。而且，传统的“人力替代”在此次地震救援与重建过程中，已悄然转为志愿者行动。重建部分的计量以货币为单位，过去我们因人力与货币混合的实际而将之称为筹措资源，现在可以更单纯地命名为筹措资金，现在我们可以“在数目字上管理”。

重建资金的多元化以及纯粹货币化，其自然的结果是监控制度的多元化。中国红十字基金会与香港地区乐施会回顾各自在灾区重建过程中小小的不适，即当地政府更乐意按资金全投向政府账户方式接受各项投入，由他们全程控制。这当然是一个不会被选择的策略。资金渠道的多元化，以及投资控制的分散，多方利益重新博弈而达至新的均衡过程，便是一个自然的制度生成过程。即使传统体制框架下，中央与地方财政投入之外，“对口支援”是传统筹措资源方式的延续，但同时又是制度创新方式。正如温家宝总理2011年5月在四川地震灾区考察灾后恢复重建工作后强调指出，汶川地震灾区恢复重建取得了决定性胜利，基本实现了“家家有房住、户户有就业、人人有保障、设施有提高、经济有发展、生态有改善”的重建目标。

三、对“举国体制”的评价

(一)应对巨灾:“举国体制”的不可替代性

5．12汶川大地震正是在举国体制下，解放军才得以迅速出动了十多万大军……也“正是在举国体制下，中央财政今年安排700亿元，建立灾后重建基金。今年的中央国家机关公用经费支出一律较预算减少5%，用于抗震救灾。”［3］实际上，中央政府的纵向集中而直接的管理，其效果在以往面对巨灾救援的实践中已被证明是可行的，效果是明显的。如全国人民一道抗击98’大水、2008年南方与雨雪冰冻灾害等。《中国大趋势》的作者约翰·奈斯比特阐述了本书一个至关重要的发现:“一开始，我们并没有预想到会发现一个正在崛起的新的体系。”这一发现是什么:他在书中写道，“支撑中国新社会长治久安最重要、最微妙也是最关键的支柱就是自上而下与自下而上力量的平衡。这是中国稳定的关键，也是理解中国独特的政治理念的关键。”奈斯比特将中国政治自上而下的指令、组织、动员与中国人民自下而上的参与所形成的新政治模式，称之为“纵向民主”。这与西方的“横向民主”截然不同。西方想到一个自由、民主的社会时，脑海中出现的是一个横向结构，由无数个“个人”，“平等地”选举出自己的领导。“纵向民主的主要优点就在于，能够使政治家们从为了选举的思维中解放出来，以便制订长期的战略计划。”奈斯比特认为，这一模式显然是中国30年成功的一个重要保障，“现在回想起来，似乎没有更好的办法领导一个如此庞大复杂的国家走出贫穷、实现现代化了。”

他解释道，如果中国建立的是西方式的横向民主体系，那么大量精力会被浪费在竞选的争斗之上，大批候选人会提出无数个解决中国问题的方案。而且，手握选举权的中国人根本没有民主的决策的经验。“在戈尔巴乔夫改革初期的苏联就是这种状况。”他说，不得不惊叹于中国自上而下和自下而上的力量在大多数情况下没有发生激烈的冲突。［4］奈斯比特用西方人的视角，以敏锐的洞察力分析了中国一个“正在崛起的新的体系”，特别是面对民族危难之时的国家“纵向管理的成功”，而举国体制恰恰体现了这一点，是多种制度安排的权衡结果，具有不可替代性。

(二)举国救灾为治国:也是中央政府合乎各方利益最大化的选择

中国自古以来就是一个灾难频发而且严重的国家，在历史上的中国，大规模治水活动的修筑堤防和抗震救灾以及重建家园，从来都是一个重大的政治问题，不仅工程技术人员，政治家和经济学家等社会名流都来参与，包括军方。正如学者魏特夫在他的《东方专治主义》中所言，“国家直接领导和参与治水，不仅成为中国的政治传统，而且创造了中国式的治水文明。”的确，由于自然灾害与广大人民的生活息息相关，因而，救灾为人民不仅成为负责任的政府的口碑，似乎也成为人们的一种共识。98’长江、松花江流域大水和5．12汶川大地震的救援和灾后重建的事实说明，国家直接领导和参与救灾，百万雄师集结在大江两岸或地震灾区，是把救灾作为谋求和巩固政权合法性的手段，以便取信于民。中央政府追求的最大化目标便是风调雨顺，安居乐业，赋税不减，国库充盈，社会稳定。所以，举国救灾既为人民也为治国，这是一个大国统治集团合乎自身利益最大化的实质的选择，也是符合灾区百姓利益的最佳选择，符合中国国情。

(三)公平与效率的权衡:举国体制能够确保减灾思路与减灾行为的适时调整

近些年来我国在抗灾抢险过程中，如洪水救灾，始终坚持十六字方针，即“安全第一、常备不懈、以防为主、全力抢险”，并遵循“团结协作”和“局部利益服从全局利益”的原则。在地方人民政府处理“局部与全部”的问题上，必须坚持的原则是“保大弃小”。这不仅是行动的口号，也是灾时处理抗灾抢险事务的最高准则。事实上，当牺牲各自所管辖范围即“局部”时，并不像想象的那么简单，常常是上级与下级、地方政府之间、政府与百姓、官员与民众之间的较量，从经济学上讲还是公平与效率的权衡。如何能做到在“保大的前提下，也不弃小”，整体和局部利益都给与考虑?中央政府的“举国体制”破解了这个难题。98’松花江、长江流域性大洪水和5．12汶川大地震的救援中都体现了这一点。如对口援建舍弃的是小利益，为了维护灾区和整个社会经济恢复和稳定，是大利益;在救援过程中，不惜一切代价，从不放弃一个生命，也充分体现了这一点。即实现减灾思路与减灾行为的适时调整，必须有以中央政府主导下的举国体制，否则就没有对口援建的创新模式。

(四)举国体制下的地方政府决策与民主协商相结合:是区域间减灾成本分摊和灾害损失补偿的关键

防灾减灾不仅要注意控制灾害的自然变异，而且必须针对其社会原因采取相应措施。因此，深刻了解灾害防治的非工程措施，即社会、经济措施等，对减少灾害损失是非常必要的。既然面对重大自然灾害是涉及到方方面面的关系和利益，又是一个公共选择和公共决策的过程。这就需要按照公共决策的程序和办法，共同协商，坚持一致性同意原则。尽管在灾时实行“行政首长负责制”，国家军队参与灾害救援，但中国历来减灾活动都离不开老百姓的积极配合，他们是直接行动者和参与者。如我国《防汛条例》中明确规定“防重于抢，抢重于救”。“防”在一切的开头，“防”靠的是百姓。如果在抗洪抢险过程中老百姓的利益得不到保障，他们的治水积极性就会受到挫伤。另外，抗洪救灾的一切活动和有关制度安排，核心问题是治水成本的分摊和洪水灾害损失的补偿问题。涉及到的有中央政府与地方政府、政府与老百姓、上下游和左右岸各省(市、县)之间的成本分摊、灾民搬迁和损失的补偿等问题。政府决策与民主政治协商结合，解决治水成本分摊和洪水损失补偿机制是一个行之有效的制度安排［5］。因为协商机制实际上是一种谈判和投票机制，地方利益主体通过广泛参与反映地方利益，实行地方投票、中央拍板、民主集中，在一定游戏规则下达成合约，其结果不一定是谈判各方的最优解［6］，但却是较优解或妥协解，这将带来流域整体抗洪救灾效益的提高。为了实现上述目标，灾时紧急情况下，权衡各方利益、召集各方协商的成本和代价又是昂贵的，此时，举国体制下的地方政府决策与民主协商相结合，却发挥着巨大作用。

(五)举国体制还需完善

5．12汶川大地震发生后，国外一些政要纷纷前往中国大使馆，向地震遇难者表示哀悼。联合国秘书长潘基文在吊唁簿上写道:“中国在挑战面前所表现出的力量、韧性和勇气给世界留下了非常深刻的印象，整个联合国系统都将支持中国应对挑战。”这充分体现了国际社会对中国救灾的做法和成就的肯定。但是，我们还要清醒地认识到，任何制度都有不足之处，都有可能出现薄弱环节，特别是在应对巨大灾难时的特定条件下。

世界银行高级金融专家王君一年多以来力推帮助中国建立一个综合的巨灾风险管理体系，在他看来，中国虽然已经制定了多部相关的应对自然灾害的法规，2007年8月，国务院也正式印发了《国家综合减灾“十一五”规划》，但距离真正的能够综合协调、有效和可靠的体系，仍相去甚远。比如，如果是一个综合的巨灾风险管理体系，就包含着对民众的教育和训练。任何单位在在关键时刻都要有人来组织疏散。还有风险的分析、社区层面的教育、人们的自救和互助的安排等等。“一个国家对巨灾的应对处理能力，体现这个国家的经济发展和战略水平。”乔治华盛顿大学应急管理专家戴克斯塔拉说，“减损的关键是‘准备’。准备的质量决定了救援的质量。”他在接受《财经》记者采访时指出，美国可鉴定的经验是，美国应急管理系统不是以“反应”为导向，而是以“筹备”为导向的。

目前，中国实行“政府统一领导，部门分工负责，灾害分级管理”的体制。在此框架下，灾害管理实际上是分散的。中国目前并没有一个综合性的灾害应急管理部门，相关的减灾救灾投入、科研力量、救灾物资都分散在不同的部门。以救灾投入为例。目前中央财政的救灾投入名目众多，来源不一。主要包括灾区群众生活救济经费、卫生救灾经费、防汛抗旱经费、汛前应急度汛经费、水毁道路补助经费、文教行政救灾补助经费、农业救灾经费、恢复重建补助经费等。这些资金分别由财政部、民政部、卫生部、水利部、农业部、教育部、交通运输部、发改委等部门掌握。民政部负责灾区群众生活救助;水利部负责水旱灾害;发改委负责灾后重建的公共设施投入和移民安置补助;教育部负责学校恢复重建;农业部则负责农作物受灾补助;交通运输部负责修复灾毁公路;卫生部负责医疗救助等。不同的部门各自掌管一块资金，分别用于不同的用途。地方发生一起灾情，救灾的资金需要分头申请，按“条条”下拨，不仅人为割裂了灾害管理的整体性，而且部门各自为战，难成合力。有长期研究灾害管理的专家指出，此次汶川大地震之后，如果不能及时调整现有的救灾管理体制，未来长达数年的灾后重建的财政投入和项目管理，有重复过去“分散管理，分散使用，低效运行”模式的危险。［7］

总之，举国体制的完善及其作用的进一步发挥，还应进一步提高国家能力。我们在这里所说的国家能力主要是指中央政府能力，也包括地方政府和基层政府的能力。此次大地震人员伤亡和财产损失最严重的都是在县以下地方，凸显了地方特别是基层政府能力的薄弱。通过体制改革和建设，强化县以下地方和基层政府提供公共服务的能力已经刻不容缓。此次抗震救灾中中国政府汲取财政的能力得以充分体现，但种种问题也凸显了应通过强化预算管理和监督来约束政府权力，努力提升其合法化能力和管治能力、施政能力。这不仅非常需要，而且亟为迫切。

［1］国家统计局．国情教育资料［Z］．北京:中国统计出版社，1992(6)．

［2］国家统计局．2009年中国统计年鉴［Z］．北京:中国统计出版社，2010．

［3］高建国．应对巨灾的举国体制［M］．北京:气象出版社，2010(4)．

［4］舒泰峰．奈斯比特预言中国大趋势［J］．瞭望东方周刊．2009－09－14．

［5］谢永刚．水政治［M］．北京:中国农业出版社，2010．

［6］张曙光．经济学家如何讲道德［M］．生活·读书·新知三联书店，2001．

［7］曹海丽．举国体制［J］．财经．2008(11)．