提升新型城镇化质量的思考

□万晓琼

(中国人民大学 书报资料中心，北京 100872)

城镇化是一个国家或地区的人口由农村向城市转移、城市区域不断扩大、生产和生活的空间不断聚集、基础设施和公共服务设施不断健全、城市文化和城市价值观念成为主体，并不断向农村辐射、扩散，同时城市和乡村的联系日益有机和协调的过程。就自觉的意识而言，这个过程应以提升人的生活品质为核心，向着产业布局日趋合理、生产效率不断提高、资源生态成本相应降低、就业更加充分、城乡联系日趋协调、公共服务日趋均衡而不断提升水平和质量。当前，中国的城镇化已进入快速发展阶段，我们应顺势而为，着力提高城镇化质量，积极引导城镇化持续健康发展。

一、中国城镇化的历程及当前的问题

(一)历程简述

新中国成立以来的城镇化进程具有显著的波动式发展的特点。大体可以分为以下四个阶段:

1．初步发展时期，即国民经济恢复和第一个五年计划顺利完成的时期。工业建设重点放在重工业部门，一些重工业布局比较集中的地区或大型能源供应基地迅速发展成为新兴的工业城市。

2．“过度城镇化”时期，即三年“大跃进”时期。当时农村人口爆发性进入城市，远超城市发展的综合承受能力，出现了“过度城镇化”的现象。

3．“逆城镇化”时期，即三年大跃进后的困难时期和调整阶段，以及十年“文革”时期。这个时期出现了一些城市职工和家属回乡、知识青年上山下乡、限制城乡人口流动等“逆城镇化”现象。

4．快速发展时期，即改革开放以来。这一时期，城镇化进程体现两个方面:农村方面，在全国农村推行的联产承包责任制，提高了农业生产率，大量农村剩余劳动力转向小城镇，促进了小城镇的发展;城市方面，随着改革开放的深入，中央制定了一系列政策有序推进城镇化进程，在全球化浪潮的共同推动下，我国经济社会进入高速发展期，大城市、大城市群发展加快。

(二)主要问题

30多年来，中国的城镇化水平已由1978年的19．92%发展到2008年的45%，到2011年年底达到了51．3%。然而，我国是在经济全球化深入发展和国际竞争日益加剧的背景下进入城镇化快速发展阶段的，缺乏必要的从容整合的过程，因而也积累了错综复杂的矛盾和问题，主要表现为:

1．土地资源浪费严重。随着城镇化进程的加速，我国的城市用地面临着严峻考验。受制于经济结构、产业发展水平等因素，土地浪费在我国城镇化过程中非常严重，万元GDP耗用土地面积超过发达国家10倍以上，这与我国人均可利用土地面积少的现实构成尖锐矛盾。

2．农民工未能合理地市民化。在城镇化快速推进的过程中，大量农民向城市和非农产业转移。长期生活在城市的1亿多农民工，在统计上已经被纳入“城镇户口”，他们在为城市建设和经济发展作出了巨大贡献，但在就业、住房、医疗、子女入学、社会保障等方面不能与城镇居民享受平等待遇，面临着难与城市居民融合等问题。此外，大规模的人口流动造成资源的双重占用，也带来了很多社会问题，影响了城乡社会和谐稳定。

3．城乡二元矛盾突出。过去一个时期，我们侧重于以农村、农业支持城市和工业的发展，国家通过工农业产品“剪刀差”的政策，使大量的资金、资源向城市集中，造成了城乡不协调的格局。这个问题虽然多年前已引起注意，近年来也采取了许多措施，但总体而言，农村产业结构单一、效益低下、农民收入增长缓慢，基础设施、社会保障、教育、医疗、卫生等社会事业发展不够的问题仍然比较突出，城镇化在辐射、驱动乡村发展这一翼上显得非常薄弱。

4．资源环境压力巨大。随着城镇化的推进，数量庞大的“农民工”涌入城市，必然导致城镇基础设施、住房、交通等公共设施与公共服务资源严重不足;同时大量人口的涌入，每日巨量生活垃圾的产生给城市的生态环境造成极大压力。资源环境的有限承载力成为城镇化发展的主要制约因素。

总体来说，目前中国的城镇化过程中突出的问题是人口与资源相矛盾、城镇化与产业结构非均衡，农村与城市发展不协调，片面追求城市发展的数量和规模，重量轻质，严重影响经济社会的全面协调可持续发展，需要我们以高度智慧，破解发展难题，走高质量的新型城镇化道路。

二、有质量的新型城镇化的内涵

新型城镇化作为一个世界性难题，美国城市规划学家约翰·弗里德曼(J．Friedmann)认为，城镇化通常用来指两个完全不同的进程:一是纳入城市居住系统的人口比重越来越大，使城市作为社会生活和生产的基本生态矩阵，进而导致其在空间上的扩张、增殖和转型，即空间居住系统的城镇化;二是纳入城市社会结构和生活方式的人口比重越来越大，并引起这些结构改良和转型为新的组合，即社会－文化系统的城镇化。［1］P78－84牛文元认为，新型城镇化是坚持实现可持续发展战略目标，坚持实现人口、资源、环境、发展四位一体的互相协调，坚持实现农村与城市的统筹发展和城乡一体化，坚持实现城乡公共服务的均等化，以城乡之间和城际之间攫取财富和分享财富的机会平等为标志，逐步减缓和解消城乡二元结构达到社会和谐的城镇化之路。［2］杨重光认为，新型城镇化是在科学发展观的指导下，以新型工业化和现代服务业为产业基础，以现代交通通讯网络为物质技术手段，形成大中小城市和城镇合理的结构和空间体系、充分发挥各自的特点和功能，并以城乡和谐发展为目的，城市带领农村发展，从而形成国民经济全面、和谐和可持续发展的城镇化道路。［3］把各有侧重的不同意见归纳起来大致可以认为，新型城镇化就是坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，以社会和谐为方向，以全面、协调、和谐、可持续发展为特征，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化，全面提升城镇化质量和水平并有效辐射和驱动乡村发展和提升城镇布局合理、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明的新型城镇化路子。其主要内涵如下:

(一)经济发展集约化。空间集聚是城镇化的鲜明特征，它不但要集聚人口、资源等生产要素及人才、科技等创新要素，更要节约、高效使用各种资源。因此要加快城市自身的发展方式向集约型转变，大力发展现代服务业，使城市发展从工业带动向工业、服务业协同带动转变，不断提高节约利用土地，综合利用能源、资源的能力，提高集聚创新要素、增强自主创新能力、发展高新技术产业的能力。

(二)社会发展和谐化。人的城镇化是城镇化的核心，新型城镇化要真正实现从农民到市民的“转化”，使广大城市农民工得到基本生存、发展条件，平等分享新型城镇化的发展成果。改善城市的就业环境，提高全社会的就业水平;优化公共资源配置，建立全民共享的基本公共服务体系，促进基本公共服务均等化;维护社会公共安全，建设和谐的社会环境。

(三)城乡发展统筹化。新型城镇化要通过工业反哺农业、城市支持农村，促进城市与农村联动，构建城乡互动、协调发展的机制;促进农业增效、农民增收，缩小城乡居民收入差距;促进农村基础设施建设不断提升、公共服务与城市大致均衡;合理组建城市群，以城市群辐射带动周边城乡发展，发展省域中心城市，以中心城市带动中小城市和小城镇的发展。

(四)环境发展友好化。新型城镇化要实现人与自然的和谐共处，充分考虑生态环境对城市发展的承载力，创造良好的发展环境和人居环境，建设环境友好型城市。要加强环境基础设施建设，严格污染排放监控，加大公共绿地建设，提高城市生态系统的综合服务能力。

三、着力提升我国城镇化质量，推进新型城镇化持续健康发展

2012年中央经济工作会议明确指出:“要积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。”［4］“十八大”后，新型城镇化既是经济政策的重点，也是未来中国经济增长的引擎，因此大力推进新型城镇化建设，努力提升城镇化质量是我们未来经济社会发展的必然要求。

(一)工业化与城镇化双轮互动，城镇化与产业结构协调发展

城镇化的实质是由生产力变革引起的人口与其它经济要素日益以城市为中心而又城乡协调发展的过程，这个过程首先表现在农业剩余劳动力向各非农产业部门转移，即在生产方式上的产业结构大规模调整。产业结构的变动必然体现为城镇化的变动，城镇化进程与产业结构演变的关系是双向互动的，以第二、三产业的增加为标志的产业结构的调整、升级会推动城镇化的进程，反过来又会带动产业结构的进一步升级。［5］

从城镇化水平与第二产业的相关性来看，工业化是城镇化的基础和动力，城镇化是工业化的必然结果和有效载体，城镇化为工业化提供物质和智力支持，二者相辅相成，共同促进经济社会发展。就我国工业化进程的实际情况看，城镇化和工业化多有失衡之处。因此，必须更好地处理工业化和城镇化的关系，同步推进新型城镇化和新型工业化，实现“双轮互动”、协调发展，才能加快产业集聚、人口集聚，将农民工转变为真正意义上的现代产业工人。

从城镇化水平与第三产业的相关性来看，城市的集聚效应和规模经济效应是第三产业发展的必要支撑，而第三产业的相应发展、比重提高，又导致非农产业的就业弹性越高、农村剩余劳动力转移越快，城镇化水平也就越高。具体地说，第三产业发展对城镇化的推动作用表现为:首先，第三产业为城市经济发挥扩散效应提供了条件。金融服务、通讯网络和交通运输等第三产业的发展是生产从城市向边缘地区扩散的前提条件，第三产业的发展水平越高，城市对边缘地区的扩散能力就越强，城镇化对周边的辐射范围就越大。其次，第三产业的发展可以提升城镇化的质量。城市产业以工业为主，但是单纯由工业支持的城镇化仅仅停留在“量”的增加上，需要服务业的支持才能使城镇化得到“质”的提升。第三产业对城镇化质量的提升具体体现在第三产业的发展直接推动城市基础设施发展、促进经济的城镇化、都市现代文明程度的提高等方面。［6］因此要加快发展现代服务业体系，使现代服务业成为主导性产业，使工业型城市融贸易型、服务型和消费型特征和功能于一体。

综上所述，由于城镇化与产业结构变迁存在双向互动关系，适度的城镇化进程能够促进工业化，因为城镇化能够为工业化创造适宜的外部环境。因此，在制定城镇化发展与产业结构调整战略时，应当充分考虑两者的互动关系，以达到既促进城镇化发展又实现产业结构优化升级的目标。也就是说，在产业与城市联动发展中，既要注重产业功能区的发展布局，又要注重城市功能区的配套建设，加快产业、科技、人才集聚;既要大力发展战略性新兴产业、装备制造业，又要积极发展研发创意、金融服务、商贸物流、生活休闲等现代服务业，形成以园拓业、以业兴城、产城融合的发展格局。

(二)以人为本推进农民工市民化，实现城镇化质量和数量均衡发展

2011年，中国城镇化水平为51．3%，已迈过50%的拐点。30多年来，城镇化水平以平均每年1%的速率递增，为全球各国所罕见。城镇化数量的快速扩张对于一个追赶型发展中国家，一定时期是不可避免的，它使我们站在了一个新的发展基础上;也正因为站在这个基础上，我们可以而且必须向城镇化质量和数量并存的双线均衡转变，由偏重数量规模向更加注重质量内涵提升转变，达到城镇化内涵职能的真正实现。城镇化内涵的表象含义是城市人口比重持续上升的过程，而城镇化内涵的实质含义是伴随着产业结构递升而导致的以人口职业转换为内核的人口、空间(土地)的城镇化过程。这一进程中的关键是如何使农业剩余劳动力转换为非农业社会劳动者。［7］因而，农民非农化的职业转换至关重要，尤其表现为农民工这一群体。我国城市早已存在的大量所谓“农民工”，他们要求机会均等和发展成效共享，不但要职业转换，而且要得到身份的确认和制度认定。如果相应的城市就业机会和基础设施不能同时跟进，就会出现大规模的贫民窟，影响城市的发展，进而妨碍城市应有功能的发挥，使经济增长失去一个重要动力。

要解决上述问题，首先要协调城镇化与产业结构的互动关系。在我国城镇化过程中，总体上看，工业产值比重片面上升，超过了人均收入水平上升所引起的需求结构转变的要求，工业化过程中服务业发展滞后，影响了非农产业就业的增长。这些偏差导致不能有效地带动就业结构和消费结构的转变，从而影响城镇化进程与就业结构的非农化良性互动。因此在新型城镇化进程中，要大力发展第三产业，尤其是能提供大量就业机会的生产性服务业和面向居民生活的服务业，尽可能多地吸纳广大农村剩余劳动力，保证进城农村剩余劳动者的稳定就业，使其获得赖以在城市生存和发展的稳定收入。

第二，要推进户籍制度改革，打破城乡二元户籍结构，实现城乡无障碍流动。户籍制度直接阻碍农民进城就业，许多大城市实行偏向市民的就业政策，减少了城市对外来就业人口的吸收能力。经济、政策因素的变化极易造成失业或就业困难，在城市的就业往往缺乏稳定性。户籍制度也是社会保障体制和社会服务供给方面对外地人歧视的根源，使外来人口的就业活动缺乏保障，难以获得信息、法律等方面的服务，加剧了就业困难，降低了他们在城市获得就业机会的预期。［8］因此要努力推进并加快户籍制度的全面改革，改变城乡二元社会经济结构的制度基础，重新构建城乡居民平等身份，从而使得城市社会对农民工群体由经济接纳、社会拒入转变为经济接纳、社会介入。户籍制度的改革应与社会经济发展水平、地区发展差异等相适应，可以考虑从中西部地区到东部地区、从小城镇到大中城市、从高中等层次人才到普通劳动者，采取渐进式的改革路子。

第三，加快构建公平合理的社会保障体系，努力实现基本公共服务均等化。按照分类分层保障的原则，逐步为农民工群体提供相应的社会保障。要扩大农民工社保水平和覆盖面，把农民工纳入城市财政保障，使其享有与市民平等的基本公共服务，真正实现发展成果全民共享;吸收在城市居住时间较长的农民工参加养老保险;大力发展保障房建设，为农民工群体在城市安居提供基本条件，在条件成熟的城市，推进住房公积金制度和廉租房建设，而对有购买能力的农民工，则在商品房的购买方面应享有城市居民同等待遇;推进医疗体制改革，扩大医疗保险范围和水平，建立农民工工伤保险和医疗保险。

此外，要加快提高城市人口的素质，特别是开展对农民工的培训，使之适应城市经济发展和非农就业对劳动者素质的需要，建立农民工维权平台，加速农民工融入城市的进程，化解农民工进城中所滋生的各种社会问题，实现新型城镇化的高质量发展。

(三)推进新农村建设，促进城乡一体化发展

长期、过度的重城轻乡倾向使得中国宏观经济的发展呈现“一头大”的空间格局，非均衡态凸显，城乡二元结构逐步深化，城乡差异越发明显。面对这种运行机制，城镇化进程中应扭转这种发展理念，实现由重城轻乡向城乡一体化发展的转变，而这种转变的关键环节则是把机会均等和发展成果共享的理念引入到城乡一体化发展中，实现乡村生产方式和生活方式的不断转变和提升，使乡村发展和城镇化相联动。

中国新农村建设已经走上了新的发展轨道，取得了明显的发展成效，成为促进新型城镇化和城市包容性发展的重要抓手。要调整国民收入分配结构和财政支出结构，使财政转移支付向农村倾斜，逐步形成国家支农资金稳定增长机制，加大对农业的支持和保护。要结合农村税费改革，探索对农业和农民实行补贴的各种有效办法，逐步建立对种粮农民生产直接补贴的机制;加大农业基础设施建设力度;增加对农业科技推广、加大扶贫开发力度;加强农村教育、科技、文化和卫生事业建设，促进农村社会发展;扩大退耕还林规模，加强草原生态保护和建设，实现可持续发展。坚持城乡统筹发展的总体要求，把城镇化和新农村建设紧密联系起来，坚定不移地推进城乡一体化，最终形成城市和农村良性互动、协调发展的格局。

(四)走集约化发展之路，推进以城市群为主体的协调发展

中国的基本国情是人多地少，人均资源相对短缺，必须走紧凑型、集约化的城镇化道路。一些地方在城市建设时，不顾自身财力，不顾土地等资源的承载力，盲目扩张城市新区。部分工业园区重复布局，由于缺乏产业支撑，一些地方出现“睡城”现象;一些城市以加速城镇化进程为幌子，以建设工业园区为名，以获取土地出让收入及相关税费为目的，大搞扩城、造城运动，粗放式占用大量土地，用地粗放浪费现象突出。克服这些现象，要采取综合的手段，引导各地基本建立起符合本地区特点的节约集约用地制度体系，积极拓展建设用地新空间，加大闲置土地的处置力度，在节约集约用地过程中，加强规划，提高产业聚集度和用地强度。在指导思想和工作方针上，要明确把城市群这种既可以防止城市功能过于集中带来“城市病”，又可以集约利用土地的城镇化形态作为城镇化的主体形态。城市群以经济比较发达、具有较强辐射带动功能的中心城市为核心，由若干个空间距离较近、经济联系密切、功能互补、等级有序的周边城市共同组成。新型城镇化要用这种“组团式城市群”主导的城镇化模式，替代传统的“单一城市扩张”主导的城镇化模式。这种替代，有利于在空间结构上形成等级有序的城市网络体系;形成经济集聚与扩散的梯度效应;加速缓解甚至消除复合型二元结构;缓解中心城市的生态环境压力;并破除制度壁垒、建构包容性制度。［9］发展城市群要发挥都市区和大城市的龙头带动作用，进一步增强都市区和省域中心城市的综合经济实力，优化提升综合服务功能，适度疏解城市群中超大型城市的城市功能，增强城市群内中小城市功能，提高综合承载能力。城市群内实施“同城化”，编制统一的城镇化发展规划，统筹规划各城市的功能定位和产业定位，群内各城市要功能分工清晰、产业定位互有补充;加强城市群内部各城市之间的交通、能源、通信、环保、防灾等基础设施的统一布局和共建共享，提高一体化、网络化、均质化水平。实现网络连接、人员往来便捷通畅，形成整体性城市网络;统筹规划公共服务、居民点、生态系统格局，保护好城市之间的绿色开敞空间。［10］总之要推进城市群产业发展互补，以中心城市带动周边县市一体化发展，实现更大范围内的资源优化配置，增强辐射带动作用。

(五)加强生态环境保护，城镇化由偏重经济发展转向经济社会生态相协调的包容性发展

在以增长绩效为考核的时效体制下，各地政府在城镇化进程中往往把实现经济发展作为重头戏，导致城镇化发展内涵的异化。以城市经济运行的轨迹观瞻，这种经济发展的确促进了城市经济力的提升，实现了城镇化的集聚、扩散和媒介等经济发展效应，但这种单一维度的发展也会滋生社会不和谐、环境污染、生态恶化等各种城市病。我们的城镇化决不能走西方发达国家先发展后治理的路子，必须着眼于科学发展的理念，按照“两型社会”建设的要求，实现由偏重经济发展向经济社会生态协调发展的转变，减少城镇化进程中的社会差距和环境代价，强化城镇化建设中的机会均等性和成果共享性，完善经济、社会、生态、环境和谐共生的逻辑体系，实现城镇化的包容性发展。

按照科学发展的理念，坚持循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，努力形成资源节约、环境友好、生态文明的城市可持续发展是新型城镇化的必然要求。城市建设既受经济规律的制约，又受生态环境规律的制约，城市地区不仅是资源、能源消耗的集聚地，也是废物、废气排放的聚集区。在城镇化进程中，要坚持资源开发与节约并举，推动水、大气和垃圾废弃物的区域性综合治理，加强城市间自然生态保护，杜绝破坏性、掠夺性的开发建设，建设资源消耗低、环境污染少、科技含量高、经济效益好的资源节约型城市和环境友好型城市，努力实现人与自然、人与社会的全面和谐可持续发展。随着中国社会对生态文明的认识不断提高，生态文明建设的不断推进，我们在生产发展、生活改善的同时，将享有良好的生产环境、人文环境和生态环境，我们的生活将更加幸福。

［1］Friedmann，J．Two Concepts of Urbanization:A Comment［J］．Urban Affairs Review，1966(04)．

［2］牛文元．中国新型城市化战略的设计要点［J］．中国科学院院刊，2009(2)．

［3］杨重光．新型城市化是必由之路［J］．中国城市经济，2009(11)．

［4］李克强．认真学习深刻领会全面贯彻党的十八大精神 促进经济持续健康发展和社会全面进步［N］．人民日报，2012－11－21．

［5］孙锦，周群立，徐运红．城市化与产业结构调整分析［J］．河北建筑科技学院学报(社科版)，2006(4)．

［6］蒲小梅，程子彪，傅忠贤，蔡玉倩．城市化与产业结构演变互动关系理论分析［J］．内蒙古农业大学学报(社会科学版)，2012(2)．

［7］王雅莉，刘洋，齐昕，张明斗．城市包容性发展与我国新型城市化道路［J］．城市，2012(7)．

［8］李英东．快速城市化与低就业增长的悖论及其治理机制［J］．财经理论与实践，2005(2)．

［9］陈秋玲，祝影，叶明确，石灵云．城市包容性发展与中国新型城市化［J］．南京理工大学学报(社会科学版)，2012(5)．

［10］《中国发展报告》课题组．新型城市化十大建言［J］．中国改革，2010(11)．