发挥基层社区功能 搞好文明城市创建*——浦口区基层社区在文明城市创建中的实践与思考

尹　苏　陈宁华

(1.东南大学人文学院　江苏　南京　211189； 2.中共浦口区委党校　江苏　南京　211800)

“社区”是我国社会学者从外文翻译过来的一个名词。人们在社会生活中，不仅结成一定的社会关系，而且会在一定的地域内形成一个个区域性的生活共同体，整个社会就是由这些大大小小的地区性生活共同体结合而成的。这种聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体，在社会学上称为“社区”。我国目前推进的城市社区建设中，“社区”一词的涵义，特指经过城市基层社会管理体制改革后经过规模调整了的居民委员会辖区。

众所周知，社区是城市的细胞，是城市建设与管理的基础，随着城市化进程的日益加快，基层社区承担着越来越多的职能。那么，在当前创建全国文明城市、建设社会主义精神文明的过程中，基层社区发挥的作用如何？有哪些好的经验与做法？存在什么困惑？为此，我们对浦口区部分基层社区在当前创建全国文明城市中的状况进行了调查，试图通过调查摸清他们的思路，总结他们的做法，找出存在的问题，提出解决的对策，以期对我区创建全国文明城市有所裨益。

一、基层社区在创建文明城市中的作用

(一)以基层社区为载体，是创建文明城市的客观要求

文明城市是指在全面建设小康社会，推进社会主义现代化建设新的发展阶段，坚持科学发展观，经济和社会各项事业全面进步，精神文明建设取得显著成就，市民整体素质和城市文明程度较高的城市。创建文明城市，包括政治、经济、文化等诸多目标，是城市居民为改善物质生活和精神享受而进行的实践活动。社区是城市的基石，文明城市创建目标的实现只有以社区建设为载体，将创建工作的各项具体要求落脚在基层社区，才能取得事半功倍的成效。

(二)以社区建设为抓手，是创建文明城市的有效途径

整个社会是由一个个或大或小的社区所组成的。任何一个社区就是一个规模不等的小社会，是整个大社会的不同程度的缩影。基层社区文明创建的好坏，直接关系到整个文明城市创建的成败。只有社区党建、精神文明、治安、服务、文化等各项机制相互协调、良好运转，充分发挥各自功能的时候，才能达到文明城市的创建要求。

(三)以社区党建为阵地，是创建文明城市的根本保障

社区党组织是党组织在城市中的“神经末梢”，是直接面对广大群众的最基层党建阵地。加强社区党的建设，实质就是增强党在城市工作的组织基础和群众基础。基层党组织要把社区创建活动看成转变工作作风、增进干群情感、为群众办实事的重要渠道，各级领导干部主动深入社区、深入群众，关心人民、服务人民。在社区文明城市创建活动中，党组织带头发挥领导作用，广大党员积极发挥先锋模范作用，是创建文明城市的根本保障。

二、基层社区在文明城市创建中的做法

(一)转变思想，变被动应付检查为主动开展工作

自从2008年创建工作开展以来，广大干部群众对于创建文明城市的重要性有了一定的认识，思想认识逐步转变，对于创建工作已产生了认同感，对于文明城市创建所要求的一些活动，已经从被动应付突击检查，转化为主动、定期开展。原来社区卫生死角靠创建时突击清扫来完成，现在许多社区如盘城、南苑、临泉等都配有专职环卫人员，把此项工作纳入到日常环卫管理中。泉西社区一改过去千篇一律的标语宣传，拿出资金建设了百余米的文化墙，绘制通俗易懂、内容活泼的特色壁画。从被动到主动，思想观念的转变带来的是更灵活的工作思路和更扎实的工作方式，得到的是更有成效的工作结果。

(二)繁荣文化，提高全民素质带动精神文明发展

居民精神文明和文化建设是社区建设的重要内容之一，同时也是文明城市建设对社区提出的要求。在创建文明城市的过程中，浦口区基层社区基本完善了科普宣传栏、未成年人活动场所、老年人活动室、图书阅览室、绿色网吧、道德讲堂等基础设施建设，依托社区文艺骨干形成社区文化阵地，组建文化社团，开展丰富多彩的文化活动，引导居民树立健康、文明、进步的生活方式。汤泉泉西社区的草根艺术团，除了在本社区演出，带动了社区居民的活动热情，还走出社区，向外展示了社区的积极面貌。南苑社区的少儿书画班如今定期在寒暑假期间举办，在提升少年儿童文化修养的同时，也解决了双职工父母的后顾之忧。社区文化的繁荣，既丰富了居民的业余生活，也提升了居民的文明程度，社区居民文明程度的提升必然带动社区整体文明素质的提升，进而形成和谐的社区氛围。

(三)换位思考，化解创建要求和居民需求的矛盾

创建文明城市要求社区整体环境优美，包括楼道卫生、绿化美观、人际和谐等等方面。然而社区居民千千万，每个人的价值观念和生活方式都有所不同，每个居民也都有自己的利益诉求。当创建要求和居民需求产生矛盾时，如何解决好这些矛盾，考验着基层社区工作人员的智慧。工作中，不仅要动之以情、晓之以理地宣传政策，生动活泼地展示创建成果，更要学会换位思考，找出矛盾根源，切实加以解决。南苑社区在楼道清扫过程中，发现有部分老人常年占用楼道堆放废品杂物，不仅不让工作人员清扫，限期他们自行处理也置之不理，与之家人沟通也收效甚微。在细致了解后得知，这些废品是老人们回收以贴补家用的。如果强行处理不仅会引起老人们的反感，还可能对他们的生活造成一定影响。为解决这一矛盾，南苑社区一方面联系相关部门对老人进行帮扶，解决老人的后顾之忧，另一方面主动联系废品收购站定期上门收购，化堵为疏，解决了这一影响社区环境的难题。在满足居民需求的同时，也达到了文明创建的要求。

(四)坚持宗旨，强化社区服务打造和谐居住环境

社区在创建过程中，也不断加强、完善自身的组织建设。社区作为公共管理的新生组织，本就处于转型发展期间，为全面推进社区管理改革，各个街道都加紧落实“一委一居一站一办”管理模式，设置二级管理服务站。在文明创建过程中，随着社区服务网络的建设，社区的服务功能日益突显。在社区服务站，群众不仅可以就近办理劳保、社保等行政事项，还可以享受计生咨询、心理咨询等健康服务。在不断完善服务网络的同时，社区也积极拓宽社区服务形式，坚持无偿、低偿、有偿相结合，在社区服务上不断创新。盘城社区就成立了物业服务中心，协调解决业主与开发商、物业公司的矛盾，监督物业公司提供服务，引导社区居民建立业委会，合理表达诉求，在出现物业真空的状态下，接管小区基本的保洁、保安管理。真正成为居民生活工作的坚强后盾，从而促进经济社会事业的全面发展和进步。各个社区在创建中更是本着为老百姓办实事的原则，在细节上做文章，努力解决广大群众的实际需求。汤泉泉西社区是农民安置小区，从村居搬到楼房，农民的生活环境变了，但是很多生活习惯难以改变。原本红白喜事要在自家摆上几桌的习惯，因为居住环境的改变变得难以实现了，为此，社区特意在社区服务站的一楼打造了一个公共食堂，只要提前申请登记，居民可以无偿使用。这一紧贴群众需求的举措给群众带来实惠，受到了群众欢迎，使得居民对社区的依赖和归属感逐步增强。

(五)自治共建，整合社区资源建设志愿服务队伍

结合文明创建的开展，社区也成为居民自治的平台。浦口区许多基层社区充分尊重群众的首创精神和参与社区事业的积极性，在社区建设、社区管理和各项社会活动中，让社区居民广泛参与，走出一条社区居民自我管理、共建互动之路。南苑社区以党群建设为切入点，把老党员、老干部组织起来，建立了党群议事会和楼长负责制，以楼长为联络员，搭起了社区和群众之间的连心桥和信息快速通道。把居民关于社区建设、文明创建的疑虑通过楼长们反映出来，再透过议事会逐一化解，借助群众的组织做好群众的工作。同时，许多社区在广大居民中积极开展志愿活动，互助共建，浦东苑社区居民志愿者队伍就做得很好，他们真正成了各项政策的宣传员、社区秩序的督察员、社区动态的侦查员、敬老爱幼的服务员、交通安全的引导员、社区环境的维护员。在许多社区，热心居民还成立了义务巡逻队、义务保洁队，为家园的美化和安全贡献力量。

三、基层社区在创建文明城市中的困惑

(一)疲于突击创建，长效管理机制欠缺

毋庸讳言，我们现在的文明城市创建，还沿袭着突击的老路，一旦上级检查，全民动员，连夜突击，而社区首当其冲。社区本身力量有限，平时社区工作人员大多身兼数职，每逢创建检查来临之际，又会指派很多临时性的突击任务，社区人员疲于奔命。因此建立长效管理机制势在必行，只有把创建纳入到正常的管理中，文明城市创建才能走上正轨。

(二)职责划分不清，影响社区正常运转

近年来，社区建设走的是行政中心下移路线，按照“属地化原则” ，越来越多的“责任田”由社区承担。文明创建工作涉及方方面面，很多突击工作和社区的日常工作、主管部门的集中整治工作重合，造成了很大的人员和经费浪费。比如卫生清扫、牛皮癣清除、摊贩管制等内容，市容部门其实都有专人管理，但是市容管理又不进社区，社区必须再聘保洁、监管人员，在创建检查期间甚至要加聘人员。社区日常工作的正常运转受到一定的影响。“条块管理”和“属地化管理”需要进一步协调。

(三)基础设施老旧，资金投入缺口较大

目前浦口区的社区主要分为城市社区和涉农社区，除了近年来新建的商业化城市小区，大部分社区的基础设施都比较老旧，路面、下水道、煤气管网等公共设施都有老化、破损现象，修理和出新都需要大量的资金投入，光靠社区自身难以完成。另外，浦口区大部分老旧小区都没有物业管理，而长期以来的习惯使得社区居民花钱买服务的意识比较薄弱，不愿意缴纳物业费，难以引入正规物业公司。大量的管理费用全部由社区承担，大大加重了社区的资金负担。

(四)城市化水平低，社区整体规划欠缺

浦口区整体城市化水平还不高，对照全国测评指标，还有不少问题。而很多小区在当年建设时欠缺整体规划，随着经济发展、管理要求提高，一些当年遗留下来的问题开始凸显。大到图书馆、体育馆、科技馆之类的群众体育文化场馆建设，小到社区大门围墙、停车场的建设，都存在不同程度的欠账。这些问题不仅给社区的创建工作带来了难度，对整个浦口区的经济发展、文明素质提升都带来了困扰。这些问题的解决也不是光靠社区的力量就能完成的，得依靠上级政府、各职能部门相互协调、配合和主动担当才能根本解决。

(五)缺乏相关政策，社区自治难以认可

社区工作人员有限，事务又繁杂琐碎，各个社区都有借助一些诸如居民楼长、志愿服务队形式的社区自治组织力量在开展工作，志愿者活动也确实为社区建设、文明创建发挥了很大作用。但是由于体制和观念原因，社区自治至今没有明确统一、具可操作性的政策依据，对于志愿者队伍也无法进行认可。没有认可和适当鼓励对于年轻人参加自治、志愿活动的积极性影响较大，这点从志愿者队伍年龄偏大中可以反映出来。业余化和老龄化的发展模式限制了志愿服务质量提升和服务种类拓展。

四、关于基层社区创建文明城市的几点建议

(一)完善目标管理责任制

要进一步健全领导机制。把文明创建真正纳入单位评选的内容中，真正纳入领导干部任期目标责任考核中。将文明创建工作纳入各级政府全年工作目标计划，以《创建文明城市测评体系》为工作蓝本，结合本地区、本部门实际，制订当年目标任务，明确专门领导负责，镇街一级也应设立相应机构和专职工作人员。建立年度考核机制，可采取错时考核法，在每年六月份对相关部门进行年度考核，即保证了创建工作的连续性、长效性，也避开了年终经济工作考核的中心。

(二)建立长效管理机制

正确处理城市管理工作的阶段性、及时性和经常性的关系，突出重点工作，全面落实市容环卫责任区制度。建议推广汤泉街道的做法，从镇街一级整合资源，统一雇佣人员，采用定人、定岗、定时、定责、定路段的“五定”管理，合理减少岗位重合、资金投入，此举还可以有效缓解一些老旧小区、道路交接地段管理盲点的现象。对于这些工作人员，街道只负监督责任，对服务本社区的人员进行考核、打分。监、管分开的做法还有利于工作效率的提高。同时，在文明城市创建过程中，基层社区的“属地化管理”与部门“条块管理”在其职责、功能等方面需要进一步厘清，为实现长效管理打下坚实的基础。

(三)加大对违法行为的监督力度

文明城市创建提出了细致明确的要求，但是缺乏相应的监管法规。其中很多行为不光是道德层面的不文明，有些还是有意的破坏公共环境、公共设施的行为。相关行政部门的法规对于这类行为有处罚规定，但是文明创建的要求未能和他们的处罚规定对应起来。社区在碰到这类违法违规行为时，只能口头教育，起不到威慑作用，不能有效减少或杜绝此类行为的再次出现。比如让各个社区都很头疼的“牛皮癣”现象，其难以禁绝的一个主要原因是处罚权限及力度不够。罚款额度偏低，加之部门间没有形成合力，有处罚权的市容部门很难抓到张贴者，社区抓到张贴者又无处罚权。因此我们建议，一是公安、税务、市容、卫生等部门的行政职责要能有效地延伸到社区；二是在不违反政策法规的情况下，下放部分监督执法权力到社区。

(四)扎实推进社区文化建设

要加紧落实区内的大型文化设施建设，落实社区内相关文化设施的配套建设。对于已经建成的文化设施要加强管理，多方利用，提高使用率，最大限度地发挥文化宣传阵地作用。同时在文化建设的过程中要坚持以“特色化”为目标。每个社区都应该有自己的特色，因地制宜、百花齐放。浦口是个历史悠久、文化底蕴深厚的地方，只要深入挖掘，都能找到自己在文明创建中的特色亮点。同时通过挖掘、整合区内的高校、企事业单位资源，实现共建共享，最大限度发挥社区资源的合力作用。如驻区高校的体育场馆、图书馆、科技馆等向社区开放。多开展一些区级的文化体育比赛，让镇街、社区、学校、企事业的文艺体育社团有相互展示、相互交流、相互竞争的机会，促进文化事业的繁荣发展。

(五)充分发挥自治组织的作用

社区的功能越来越多样化，单纯依靠社区工作人员包揽所有事项是不现实的。因此，要培养和发育社会组织，帮助、支持、服务于社区，调动各方面的积极性和创造性，提升社区服务水平。“积极完善城市社区党组织领导下的社区居民自治制度”、“支持社会组织和社区志愿者参与社区管理和服务”是必由之路。社区管理体制的改革趋势也将是以自治为基础、以行政为导向的混合型社区管理体制。目前一些城市社区实行的社区自治，大都属于自发行为，没能得到政府的明确认可，虽然中央对此早有文件，但没有配套的可操作的规定，基层社区在具体实施中无法把握尺度，处于摸索状态。这既不利于自治组织的成长，也会削弱自治组织在社区建设和管理中的作用。因此，首先必须明确自治组织的法律地位，并且为他们提供固定的活动场地和活动经费，帮助志愿者队伍提供专业学习和培训，提高志愿者队伍政策水平、业务技能和服务质量，这样才能保证自治组织的可持续发展。

(六)不断提升社区服务水平

社区服务必须建立在真心沟通基础之上，要求细致用心。浦口区有大量涉农社区，留守儿童和空巢老人的现象比较突出，对空巢老人和留守儿童的关爱应该是这些社区服务今后发展的重点之一。搞好未成年人的教育保护，本是加强和创新社会管理的一个重点。对于留守儿童更要多多关注，做好心理疏导，动员组织爱心家庭、学校、社会，共同做好留守儿童的关爱教育工作，让他们能多享受到家庭的亲情、社会的温暖，保证接受正规义务教育。老年化社会的到来也增加了空巢老人的数量，面对这一越来越严重的社会问题，社区除了坚持友邻相助，关爱他们的生活起居以外，还可以积极探索社区养老的其他方面，比如加强和社区医院的联系，建立上门检查治疗机制等等。