城乡统筹进程中南京农村社会管理面临的难点及对策*

李菁怡

（中共南京市委党校党史党建教研部江苏南京210001）

一、研究背景

十六大以来，我国的工业化、城镇化和农业现代化发展迅速。统计显示:2010年，我国的工业化水平综合指数达到66，已经进入了工业化的中期后半阶段。［1］工业的加速发展带动了大城市的扩张、小城镇数量的增加以及农业的现代化——城镇化率从2002年的 39.1% 提升到 2011年的 51.27%，［2］农业发展水平不断提高;工业化、城镇化以及农业现代化的发展增量明显。然而，一系列的社会管理问题随之凸显，特别是我国城乡二元结构依然突出的社会现实决定了农村社会管理问题必然成为加强和创新社会管理的关键部分。

用R·诺瑟姆的城市化过程模型来衡量，我国已经进入城市化中期发展阶段。在此阶段，如果我们不能及时调整失衡的工农业和城乡发展关系，或者继续采用城乡分割的二元发展战略，不仅会加剧很多矛盾，而且最终还会影响到国家工业化、城市化和现代化的进程。因此，十八大提出“推动城乡发展一体化”的重要发展战略，而统筹城乡发展又是推进城乡经济社会发展一体化新格局的前提，是我国新一轮经济和社会发展的新引擎。而城乡统筹进程中农村社会管理，更是事关国家全局的重要课题。

以南京为例，一直以来，城乡二元结构是制约南京发展的主要矛盾:1984年，南京城乡居民收入差距比为1.48:1，而到2009年，其比例扩大到2.59:1，在省内排名靠后。而衡量社会分配公平的基尼系数也从2005年的0.35扩大到2009年的0.38，接近国际0.4的警戒线。而且，从空间布局看，南京具有大城市、大农村的特点，其郊县面积占全市96%，户籍人口占全市61%。与苏南其他城市相比，南京“城强郊弱”的经济结构明显;城区综合实力优于一般城市，但郊县总体实力欠缺。

因此，近年来，南京大力探索以大都市带动新农村的城乡统筹发展模式，推进全域统筹、城乡一体发展。2011年市第十三次党代会更明确提出:到2015年，基本建立城乡经济社会一体化发展体制机制。统筹推进城乡现代化建设，使南京主导功能更加完善、生活品质更加优良、城乡发展更加协调，打造独具魅力的都市美丽乡村、农民幸福家园。2012年，作为贯彻落实党代会精神的部署会，全市发展现代农业、建设美丽乡村动员大会进一步明确了南京统筹城乡、一体发展的愿景——拥有便利的生活和美丽的乡村，正在成为特大型城市发展的重要潮流，生活富裕、生产先进、生态良好的美丽乡村，正在成为农村发展的重要价值追求。

当前，南京已经进入新的发展阶段，率先基本实现现代化也已进入攻坚决战期，对照率先基本实现现代化指标体系，南京还存在城乡居民收入、生态环境质量和农业农村发展水平三大薄弱环节。因此，通过创新农村社会管理，把基本现代化的薄弱环节变成优势领域，以推进体制机制创新为重点，激发农业农村发展活力，才能更有针对性地解决好农业农村农民问题。

二、农村社会管理内涵及范围

农村社会是我国社会的基础，加强社会管理的重点应该在基层、在农村。这是农村经济社会发展阶段变化的客观要求，是城镇化和新农村建设的重要内容，也是农村社会和谐稳定的重要保障。我们必须整体提升农村社会管理能力和公共服务水平，既要从国家长治久安的大局谋划，又要从维护农民群众的根本利益考虑;既要从城乡统筹、政策倾斜上着力，又要从解决农村社会每一项实际问题着手;既要坚持党委领导、政府负责，又要依靠社会协同、公众参与。

农村社会管理是农村基层政府及其他社会组织为了适应经济与社会的发展和满足广大农民的需要，对农村公共事务实施的有效管理，强调的是农村社会系统的组成各要素之间相互作用的方式和过程，也就是社会系统运行的具体方式方法。它是在农村基层党组织的领导下，农村基层政府，农村社会组织和广大农民共同参与的过程中形成的，是社会管理的重要组成部分。

依据社会管理的七大基本任务，［3］延伸理解，可以将农村社会管理的内容阐释为:协调农村社会关系、规范农民社会行为、促进农村社会认同、解决农村的社会问题、化解农村社会矛盾，以及在应对好农村社会风险的基础上，促进农村的社会公正和社会稳定。围绕着生存与发展的核心主题，其基本内容则可以概括为以下几个方面:

一是农村社会关系。农村社会关系是中国农村的独有特点。典型中国农村的社会关系一般包括了差序格局、亲属与地缘关系的范式。随着农村社会由封闭性逐渐走向开放性，当前农村社会关系呈现以下一些特点:

人情关系日益物欲化。利益原则已日渐成为农村日常生活中人与人交往的一个重要砝码;熟人社会关系逐渐陌生化，尤其是在经济发展迅速的城市郊区农村，社会流动性更高，人与人之间生产与生活的范围、内容和方式日益多元化，熟人社会已转向半熟人社会甚至是陌生人社会;代际关系逐渐疏离化，计划生育政策使得家庭规模日益小型化，人们对亲属关系网的依赖程度极大地降低。外出务工成了重要的生活来源与途径，尤其是新生代农民工长期在外，与父辈和祖辈的亲情关系逐渐淡化，传统“养儿防老”的家庭观念正在改变;交往对象渐趋多元化，伴随着农村社会生产方式的转型，农民的社会交往方式也发生转型，由一个家庭人转变成了社会人。尽管交往范围大小与村民自身的性格、素质和期望等多方面的因素有关，但当代农民还是突破熟人社会、身份社会和村社生活的限制，建立起了自己多元化的社会交往网络。

二是农村社会行为。社会行为指群体中不同成员分工合作，共同维持群体生活的行为。我国农村的一般现实是，劳动力文化素质的高低、心理状态等直接影响农民的择业取向、进步取向与风险取向等社会行为。城市化、工业化背景下，农村社会行为的突出问题体现为“空心村”、留守老人、留守儿童导致的社会行为，也包括一些不法分子破坏正常农村社会秩序的行为问题。

三是农村社会认同。社会认同是新农村文化建设的基石，［4］是社会成员共同拥有的信仰、价值和行动取向的一种集中体现。一方面，我国农村由于区域、代际、性别、经济水平、文化程度、社会经历等基本特征的差异，在利益关系和思想认识上的差异日益增强，其价值认同也会出现多样化乃至"碎片化"的态势，形成社会认同的难度不断加大。

另一方面，社会认同具有二重性特征，即社会认同不是同质线性和单一维度的。对同一个体而言，很少有绝对的内群体和绝对的外群体之分，亦即很少存在绝对的认同和绝对的不认同。就目前来讲，无论是行动层面（交往表层化）还是心理层面（认同二重性），农民（工）与市民间基本仍是“两张皮”的关系，他们在城市中处于一种参与者的局外人角色:一部分农民（工）尤其是新生代农民工渴望留在城市，他们对现代城市文明和生活方式有着高度的认同，表现为对这种文明和生活方式的主动性吸纳和自觉性内化。但同时，交往是建立在一定的经济基础和社会地位之上，相近社会位置的人们之间的交往比其位置相差大的人们间的交往要普遍些（布劳，1991），因此，农民（工）日常交往仍集中与同质群体，而极少和市民即异质群体有所交集。因此，也使得农民（工）会保持较为浓重的乡土意识，认为自己的家和根在农村。这种二重性是城市化进程中农民（工）认同转换的一个过渡阶段。在城市环境的消解和重铸作用下，农民（工）的社会认同在多数情形下是复杂、多维的，某种意义上又是矛盾与背离的。

四是农村社会矛盾。农村社会矛盾一般表现为农民增收缓慢、征地拆迁补偿安置矛盾、计划生育、产权纠纷、农民工和留守儿童问题、农村基层干部和党员队伍整体素质偏低、干群矛盾导致集体上访和越级上访事件等等。当前的农村，除了一些传统的民事纠纷，如婚姻、家庭、赡养、抚养、房屋宅基地、邻里和债权债务纠纷等。在转型过程中，农村基层社会矛盾纠纷涉及的领域趋宽，现已发展成为民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷和轻微的刑事案件并存的多种性质的矛盾纠纷体系。面对如此多元化的矛盾体系，仅仅依靠乡镇及村干部的处理，往往感到力不从心。特别在实际中，乡镇政府与农民间的沟通协商渠道不畅，解决问题的出发点不同，乡镇政府的公共权威形象在农民的心里认同感下降，干群之间发生信任危机。这都表明政府与农民之间缺乏一条顺畅的沟通渠道，在工作中存在相当大的障碍，不利于农村社会的和谐稳定。

五是农村社会风险。社会风险是一种导致社会冲突、危及社会稳定和社会秩序的可能性。当前在农村地区，导致社会风险的主要因素有:由于征地拆迁导致的群体性事件，“三留人员”的基本权益和人身安全受到损害而导致的社会问题。农民进城后的社会风险一般表现为农民（工）人身风险（包括贫困风险、疾病与健康风险、养老风险与失业风险。）、生产风险与城市文化的碰撞风险等。但是在农村，农民（工）风险意识还比较薄弱，对风险的认知一般会有两种极端的情形，一是对于风险的存在完全无知，二是过于自信，漠视风险的客观存在。这两种情况对于风险控制都是非常不利的。

三、城乡统筹进程中南京农村社会管理面临的难点

南京市情较为特殊，农村社会管理工作难度不小，如:郊县之间的发展很不平衡。发展好的郊县综合实力已经跨入苏南第一方阵，但有些还停留在苏中水平，局部地方甚至只是苏北水平。而且仍存在总量不大、层次不高、质量不优的问题。同时，现代农业示范引领作用尚不明显。许多工作亮点不少、但规模不大，没有形成规模化示范带动效应;在收入基数不断抬高、政策效应充分释放的情况下，继续保持较高增速，完成五年农民收入倍增目标，现实困难和压力不小;新市镇建设较普遍地存在品质不高、功能不全、特色不鲜明问题。尤其在规划设计水平方面，与先进地区差距较大;村庄空心化、农民老龄化、农户兼业化现象日趋严重，农村劳动力单向外流加剧，农业和农村发展受到制约。城乡统筹进程中南京农村社会管理面临的难点主要有:

一是农村社会管理的理念意识不到位。一方面，城镇优先发展的偏向性战略，使得政府往往偏向于注重城市经济社会的发展问题，而且更多的还是沿袭“强政府－弱社会”的管理模式，从而在一定程度上弱化了对农村社会的管理问题，导致农村社会管理职能弱化、管理服务缺位、管理理念落后，农村社会动员能力不强、矛盾处理不力、社会整合能力弱等一系列问题。另一方面，目前我们对农民社会保障的财政支持与城市相比还有较大差距，农民为城市现代化和城镇化做出了土地和人力资源上的巨大支撑，却没有享受其带来的积极成果。失地农民越来越多，流动农民工面临诸多困境，农民本位的价值偏离，自身综合素质仍旧偏低，利益表达和参与机制不够畅通等等，也弱化了农村社会管理主体的作用。

二是“人口空心化”及由此引发的农村地域空心化问题。随着工业化、城镇化的快速发展，农村常住人口持续减少，造成农村“人走房空”，“三留”人员增多、主体老弱化、土地空弃化，不但破坏农村人居环境，造成土地资源的双向浪费，还会转变为涉及人口、土地、产业和基础设施的农村地域空心化，产生空心村。统计显示，南京216万农村人口、68.7万农户，居民点占地551平方公里，人均占地254平方米，浪费很大。由于农村青壮年进城打工，生活、工作都进城，许多乡村变为“空心村”。

三是农村社会管理的人才缺乏且流动性大。在传统的社会管理中，由于偏重于经济建设而不注重对社会的管理，从而导致在社会管理方面欠账多、水平低、人才缺。虽然南京近年来每年大量公开招考选调生、村官到基层工作，但由于农村经济社会发展水平低，发展潜力有限，所以大部分基层大学生在工作几年后相继通过各种途径离开，导致农村社会管理人才流动性的增大和政策执行上的不稳定性加大。

四是城乡统筹给农村社会管理带来新问题。一方面，城乡规划一体化和城乡建设同步化需要一定的制度安排作保障，这在客观上要求实现城乡权利平等化。如:目前在经济、社会、文化等方面，南京农村与城区之间在居住、劳动就业、社会保障、教育、医疗卫生、税收、土地、财政和金融等方面二元化的不公平政策、制度和现象仍然存在，城乡政策未统一。另一方面，农村富余劳动力向城镇平稳有序转移的制度通道并未完全畅通，没有城乡统一的劳动力市场和城乡劳动者平等就业的制度。在城镇化进程中，城市中已有稳定职业和住所的农业人口，无法登记为就业地或居住地户口，因此仍无法享有与城市居民相同的权利，承担相同的义务。而且户改带来农村土地流转的新问题，转户农民失去土地，虽然在政策层面有社会保障配套政策，但实际享受却依然有限;而且农村集体土地征用与城市国有土地征用尚不具有平等的收益权;城乡公共财政投入有待公平分配;城乡之间资金、技术、物资、人才、信息、劳动力等生产要素尚未实现平等自由流动，城乡无法共享现代市场体系好处等等。

四、提高南京农村社会管理科学化水平的对策建议

当前，要“提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。”［5］必须深入学习贯彻党的十八大精神，围绕南京率先基本实现现代化目标，坚持统筹为要方针，以开展农村土地综合整治、转变土地利用方式为切入点，构建完善城乡发展一体化体制机制，全面推进城乡规划、产业发展、基础设施、要素配置和公共服务一体化，加快形成工农互惠、城乡一体的新型工农和城乡关系，力促郊县与全市同步率先基本实现现代化。即以制度创新为核心，创新农村社会管理的理念、发挥基层党组织的作用、以农村社会建设推进农村社会管理创新、引导农民自我管理和自我服务，加快信息化与农村社会管理的融合，加强生态文明建设彰显南京特色。

（一）创新理念营造社会农村社会良好氛围

理念是看法、思想，是行动的先导。理念创新即是革除旧有的既定看法和思维模式，以新的视角、新的方法和新的思维模式，形成新的结论或思想观点，进而用于指导新的实践的过程。农村社会管理应以理念创新统领，围绕美丽中国、新农村建设，坚持以和谐的文化的理念指导社会管理创新的制度和机制建设。具体可以以“促进人人和善、家庭和气、邻里和睦、社会和谐”为目标，宣扬诚实守信、团结互助、遵纪守法等价值观，实现教育引导群众树立和谐理念、提升和谐意识、营造和谐氛围的社会环境。

（二）充分发挥基层农村党组织的带动作用

社会管理创新是一项系统工程，党委、政府、社会、公众在社会管理中的基本职能不同，角色定位也不同。加强农村社会管理创新，需要多种类型的组织来承载，这些组织既包括经济组织和政治组织，也涵盖了政府组织和非政府的民间社会团体。在充分发育各类社会组织的背景下，要更加凸显基层党组织在农村社会管理中的领导核心作用。

习近平同志指出:党的基层组织和基层干部是加强和创新社会管理、做好群众工作最基本、最直接、最有效的力量。［6］农村社会管理应立足于基层党组织建设，充分发挥基层党委和党员干部的先进性，带动广大农民安稳致富:一是妥善处理好村级党组织与村民自治组织之间的关系。规范村级重大事务决策程序，健全村民代表大会制度，建立以党组织为核心、村民代表大会为决策机构、村民委员会为执行机构、广大群众为主体的农村民主政治体系，切实妥善地解决村级党组织和村民委员会职责交叉问题，以提高农村基层党组织的组织力和凝聚力。二是科学设计基层党组织的工作重点。在“农村空心化”的背景下，基层党组织应把工作重点放在培训现代农业技术、培育新型农民、带领群众致富、关爱特殊群体、维护农村社会稳定等方面。

（三）以农村社会建设推进农村社会管理创新

加强和创新农村社会管理工作，需要以推进社会建设为重要前提和基础，［7］加强社会建设也需要在改善民生和创新管理中在实现。因此，必须强化全面统筹和系统规划理念，充分考虑农村经济社会基本情况、财政承受力度和政府公共服务能力现状，通盘考虑、整体谋划、细致设计、阶段推进，不断健全农村社会政策体系，使民生政策优化成为农村社会管理创新的标志。在政策制定中，要避免因人口流动而导致的政策设计不详细、政策落实成本高、政策缺乏激励监督等负面现象。在政策执行中，一方面要完善组织设置制度，强化组织保障，同时，完善考核评价制度和审查监督制度，强化责任意识和导向功能，以强有力的制度保障确保政策的落地生根。

如:协调发展社会事业，进一步改善农村公共服务。要以农村社保、医疗卫生、基础教育、文化体育等社会事业建设为重点，持续推进公共服务均等化，加快农民市民化进程。如:完善增收长效机制，促进农民收入持续较快增长。瞄准农民收入倍增目标，千方百计挖掘增收潜力，确保农民收入在多年连增、位于较高基数的基础上持续稳定增长。通过开发扶贫和救助扶贫相结合、政府主导与社会参与相结合、普惠政策与特惠政策相结合，多策并举，逐步消除年人均纯收入6500元以下的农户，促进农村社会共同富裕。

（四）引导农村居民实行自我管理和自我服务

现代社会管理既是政府向社会提供公共服务并依法对有关社会事务进行规范和调节的过程，也是社会自我服务并依据法律和道德进行自我规范和调节的过程。在社会管理中，一方面要不断提高政府的社会管理能力和成效，另一方面要不断增强社会自我管理能力，农民是农村社会管理的主体。当前，农村社会结构发生深刻变化，既有纯农户、亦工亦农的兼业户，也有常年外出务工经商的打工者、自主创业的企业家，农村社会管理主体开始多元化，特别是开展新农村建设以来，有文化、懂技术、会经营的新型农民也积极参与农村社会管理，成为农村社会稳定的主要力量。

因此，为了避免“农村空心化”现象加剧，填补农村社会管理的“真空”问题，必须从新村官、新村干入手，继续按照“政策、资源、人才向郊县倾斜”的要求，不断拓宽选人视野，改善农村干部队伍结构，真正把政治素质高、群众威信高、解决处理复杂问题、善于处理农村社会事务和带领群众致富的能力强的优秀人才选拔到村级领导班子和农村基层党组织中。在村民自治的基础上，村民党委的领导下，引导、发挥各种农村健康组织在社会管理中的协同、自治、自律、他律、互律作用，充分调动农民参与社会管理的积极性、主动性、创造性，形成推动社会和谐发展、保障社会安定有序的合力。

（五）加快信息化与农村社会管理的融合

从管理是一种信息过程的视角来看，管理信息的有效性决定了管理的水平和效率。信息技术已被公认为是助推管理模式创新、提升管理效能的有效手段。在社会管理过程中用信息化手段来保证管理信息的有效性，进而提高社会管理科学化水平是非常必要的。社会管理信息化，对于提高社会管理科学化水平具有重要的作用。［8］首先，社会管理信息化能实现沟通的及时，将群众的诉求与呼声最迅速地收集。信息化依托的相关技术，可在第一时间把多种利益诉求反映至有关部门，有利于管理部门掌握动态，及时了解群众的所思所想，有利于民意及时通达、干群经常沟通、诉求得以解决。其次，社会管理信息化能缩短中间的环节，将管理的机会成本降至最低。社会管理信息化运用已有一定渠道，只需较低成本便可实现信息采集、更新、发送、回馈等多重功能。再者，信息化可突破空间和时间的局限，将管理的辐射力和影响力最大化。然而，所有的这些优势，只有在消除了部门间的信息孤岛的基础上才能得到充分的发挥。

（六）彰显南京特色突出生态文明建设

坚持“生态优先”战略，突出环境与经济社会协调发展、人与自然和谐共生，有效提升农村生态环境质量，持续建设现代化国际性人文绿都。如:强力推进节能减排。严格落实近期出台的控煤减排政策措施;坚持低碳、绿色发展;深化村庄环境综合整治。将工作方向从自然村落整治转向连片整治，从整治人居环境转向配套发展社区服务，从单纯建设村庄环境转向联动开发特色产业，全面完成省定村庄环境整治任务;加快推进美丽乡村示范区建设，串点成线，连线成片。

（七）转变农村土地利用方式，加快城镇化

2013年中央一号文件提出了持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。同时，把推进人口城镇化特别是农民工在城镇落户作为城镇化的重要任务。解决目前农村社会管理中的突出问题，不能头痛医头脚痛医脚，而应该结合中央文件，加快南京城镇化的步伐。加快改革户籍制度，落实放宽中小城市和小城镇落户条件的政策。加强农民工职业培训、社会保障、权益保护，推动农民工平等享有劳动报酬、子女教育、公共卫生、计划生育、住房租购、文化服务等基本权益，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。同时，积极转变农村土地利用的方式，走集约化的道路。

社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，也是国家富强、民族兴旺的充分体现。而农民是现阶段中国社会的主要组成部分，农业、农村深刻变化的客观现实以及工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展带来的新形势、新任务，决定了构建社会主义和谐社会、强国富民的重点在农民，难点在农村。因此，农村的社会管理工作对于整个农村工作的发展乃至整个社会管理工作影响非常大。只有农村发展了才能使整个社会得到长足的发展和进步。

［1］陈佳贵.中国工业化进程报告:1995－2005年中国省域工业化水平评价与研究［M］.北京:中国社会科学出版社，2007.123、136.

［2］国家统计局.2011年城镇化率达到51.27%［EB/OL］.http://jingji.cntv.cn/2012/08/17/ARTI1345186274750550.shtml.

［3］胡锦涛.扎扎实实提高社会管理科学化水平［EB/OL］.http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64094/13958405.html.

［4］程丽香.社会认同:新农村文化建设的基石［J］.理论与改革，2009，（5）.

［5］胡锦涛同志在中国共产党第十八次全国代表大会上的讲话［EB/OL］.http://www.people.com.cn.

［6］习近平同志在2011年中央党校省部级主要领导干部“社会管理及其创新”专题研讨班结业式的讲话［EB/OL］.http://www.gov.cn/ldhd/2011－02/24/content_1809442.htm.

［7］龚维斌.社会管理及其创新中的十大关系［J］.行政管理改革，2011，（5）.

［8］陈发鸿.信息化与社会管理科学化［J］.中共福建省委党校学报，2011，（6）.