当前中国高校反腐倡廉制度重构研究*

高 山

（江苏警官学院 江苏 南京 210031）

当前中国高校运行的反腐倡廉制度，主要移植于各级党政机关的反腐倡廉制度，适应了党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众的支持和参与的工作模式，在维护高等学校和谐稳定、促进高等学校健康发展工作中发挥了重要作用。但我们也必须清醒地看到，当前中国高校的腐败现象正呈高发态势，形势十分严峻。高校腐败现象的蔓延引起了全社会的关注和反应，高校腐败行为正成为反腐败工作的新焦点。

我们思考高校反腐倡廉工作如何科学开展，如何设计规范权利、义务的制度，必须首先明白基于特定的政治文化背景下高校反腐倡廉制度会因为行为主体的认知模式、思维方式、价值立场等不断强化制度选择主体旧有的思维定势、形成观念变革与制度变迁的路径依赖，以及两者之间的内在循环，而不是首先考虑反腐倡廉的具体措施、方法与技巧。人们对制度安排的态度取舍及其在制度变迁实践中的行为选择，都是在特定的政治文化背景下进行的，离开特定的政治文化背景来设计一种制度将毫无意义。所以，本文着重探讨构建反腐倡廉制度路径选择和制度设计这一宏观问题。

一、当前中国高校反腐倡廉制度的理论基础

近年来，高等教育事业在国家宏观政策指引下得到了快速发展，改革也在不断深入，但一些不和谐现象也随之日益显现，腐败问题就是其中的一个重要因素。综观高校反腐倡廉研究成果，结合工作实际，高校的腐败问题主要出现在以下几个领域，即组织人事、财务审计、采购招标、科研学术、招生录取、学生管理、基建工程、后勤产业等。高校腐败现象纷繁复杂，但经过总结归纳，我们不难看出，高校腐败行为主要是高校中滥用公共权力以谋取私人利益或小团体利益的行为。离开了公共权力，高校的腐败也就失去了土壤，因此公共权力是高校反腐倡廉的核心概念，高校公共权力与其他领域公共权力的异同为高校反腐倡廉制度设计的路径选择提供了理论依据。公共权力的行使离不开人这个主体，对人的基本认识是反腐倡廉理论演绎和推理的前提。我国高校反腐倡廉理论研究很少涉及到这两个问题，更多的是研究反腐倡廉的细节。这种没有搞清理论前提基础的研究，无异于无源之水、无本之木，很难取得实质性效果。对人性和公共权力的认识是研究高校反腐倡廉理论的重要切入点。

对人性的认识，特别是对人性的缺陷的认识是制度设计的主要方面。我国古代思想家韩非从“人性恶”出发，认为人都是不可靠的，为了私利会不断地攻击。所以他认为要巩固统治就必须实行法治，要掌握驾驭臣下的“法”和“术”。资产阶级的以分权制衡为原则的国家权力制约制度，在很大程度上也是以人的缺陷和对人的不信任为基础的。罗素在《权力论》中说:“人对权力有着永无止境的冲动。这种欲望永无休止和满足。”孟德斯鸠也说:“一切有权力的人都很容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”这种对人性的认识是基于“经济人”“理性人”的假设之上的。马克思主义者也从来没有反对过公共权力行使者的“经济人”假设。马克思曾经指出:“只有利已主义的个人才是现实的人”，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”“正确理解的利益是道德的基础。”马克思甚至断言:“把人和社会连接起来的唯一纽带是天然必然性，是需要和私人利益，是对他们财产和利已主义个人的保护。”［1］在我国社会主义初级阶段，存在可能进行公共权力变异的情况下，进行制度设计必须考虑到人性的特点。

权力是人类社会普遍存在的一种现象，虽然不同的学者对权力（特别是公共权力）的理解有所不同，但总的核心思想比较一致，人们基本上同意美国政治学家罗伯特·达尔（RobenA·Dahl）对权力的一个比较宽泛的定义，即将权力看作人类普遍存在的一种影响力。其具有四个特征:一是权力能依靠一定载体所拥有的物质性因素而具有强制性;二是权力由于存在于一定的有序的结构之中而自然地有级别和大小之分，高一级别中的人会比低一级别中的人权力大;三是权力的存在是为了满足人们的某种需要而具有利益指向性，不存在无目的的权力。正是权力的目的性会带来权力行使方式的多样性，这些方式可能是合法的，也可能是非法的;四是权力由于作为一种外在型的影响力而可以从主体中分离出来，所以具有可交换性。权力在主体转让、更换的过程中能带来利益。这种权力的可交换性为权力腐败的存在提供了一种解说。［2］

英国历史学家阿克顿有一句名言:权力必然导致腐败（其实应该是不受制约的权力必然导致腐败）。这句话深刻揭示了权力与腐败的内在联系。但是，权力只是腐败产生的必要条件。权力是否一定导致腐败，取决于权力载体的人。所以，对人性和公共权力的认识成为高校反腐倡廉制度设计的基础和前提。

现代社会中，腐败概念一般作权力腐败的简称，它特指权力的蜕变。权力腐败是掌握公共权力的团体或个人以公共权力为其谋取私利，导致公共权力的异化和变质。考察高校内部的腐败行为，不难看出最为显著的特征仍然是权力腐化和道德的败坏，一样也是公共权力的滥用或公共权力的使用没有得到有效的制约，利用职权维护和谋取私利。高校腐败从本质上与其他领域无异，但高校的公共权力与其他领域的公共权力，特别是党政机关的公共权力的不同还是显而易见的。

随着社会的进步，社会事务的迅速增加，社会关系日益复杂，公共权力不断向生产生活、社会福利、文化教育等领域扩展。高校的公共权力也是如此，在计划经济时代，高校的社会角色比较单一，基本不承担除教学科研以外的任何社会职能，其角色单一，权力结构简单。但在当代社会，高校已经成为复杂社会体中重要的一个组成部分，高校的社会职能不断扩展。根据《中华人民共和国高等教育法》的规定，我国公办高校的公共权力结构模式，大致可分为三类:第一类是政治权力，高校的政治权力是国家或社会基于整体需要而对高等教育所形成的各种影响力，高等教育中政治权力的存在，在于高等教育与国家及社会的大系统的相互作用、相互影响。在我国高校中政治权力集中体现于党委会，决定着高校的基本发展方向，具有全局性、战略性的重要力量;第二类是行政权力，高校行政权力的主体是以校长为最高长官的高校各管理层中领导和辅助人员，校长权力来源于整个国家公共权力体系的分配，校长所行使的权力是一种公共权力的代理权，掌握全校教学、科研、行政、后勤服务、产业开发等具体事务，近年来高校校长权力泛化现象日益严重;第三类是学术权力，高校的学术权力是学术组织或学术人员运用专门知识对学术活动中的学术事务进行判断和评价并做出决定的权力。高校学术权力的主体是教师和科研人员。学术资源具有有限性等特点，有限性导致了资源配置冲突，以及资源使用的监管冲突，因此，防止学术利益冲突制度建设同样应成为高校推进反腐倡廉制度创新的关键。

二、当前中国高校反腐倡廉制度的实施障碍

在第十七届中央纪委第二次全会上，胡锦涛强调，当前出现一些腐败案件多发的新领域，高校、医院等单位案件呈多发态势，反腐倡廉建设必须常抓不懈，一刻也不能放松。高校的反腐败工作已经成为党和政府反腐败的重要内容。围绕高校腐败问题，国家立法机关，纪检监察部门制定了一系列的法律法规和规章条例，如果这些法规能得到切实的实施，也基本能够遏制高校腐败现象的高发态势，然而事实却不尽如人意。路径依赖问题是高校反腐倡制度实施的主要障碍。

关于路径依赖问题，这是道格拉斯将前人关于技术演进过程中的自我强化现象的论证推广到制度变迁中的一种说法。他说，制度变迁存在着自我强化的机制。这种制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。人们过去的选择决定了他们现在的可能选择。沿着既定的路径的变化可能进入良性循环，也可能顺着原来的错误路径往下滑，甚至被锁定在某种无效率的状态下而导致停滞，一旦进入锁定状态，要突破这种锁定将变得十分因难。

当前中国高校反腐倡廉制度不是独立于现代大学制度体系的另外一种制度类型，而是其重要组成部分，是以大学内部监督评价制度为主体，同时包括那些有利于规范领导决策行为、学校内部权力运行和资源分配，防止公共权力滥用，预防腐败行为发生的一部分决策制度、内部运行制度和资源分配制度。此外，还包括调整政府和高校关系制度中那些为防止高校领导干部腐败的制度，以及调整高校与社会、家长关系制度中有利于高校实现大学职能，预防腐败的正式和非正式制度。在我国，还包括适用于高校党员的反腐倡廉制度。所以，高校反腐倡廉制度是根植于现代大学制度体系之中，并难以与之割裂的制度整体，同时是党和国家反腐倡廉制度体系的有机组成部分。［3］这一定位是高校反腐倡廉制度的前提和依据，高校反腐倡廉制度当然也无法摆脱制度变迁中出现路径依赖现象。

当代中国高校反腐倡廉工作过程具有重要的路径依赖特征。第一，反腐倡廉工作的出发点（即强化高校内部纪检监察部门的监督机制）会提供强化制度的惯性，高校的纪检监察部门监督工作沿着初始制度路径和既定方向运行，要比另僻蹊径方便得多。因为创新是艰难的，改革是要付出代价的而且不容易出成果，所以各高校的纪检监察部门在纪检监察工作制度化、规范化建设上均热衷于监督的细节工作，那也是容易做的事。第二，在已成型的反腐倡廉制度中，容易形成围绕该制度的既得利益的压力集团。他们力图维护现行反腐倡廉制度的低效率以维护自身既得利益，阻碍制度的进一步创新和发展。比如现行的高校纪检监察部门不但无实权，而且独立工作的能力较差，隶属于高校党委或行政首长，故实际上对行政首长无效力。高校反腐倡廉的出发点会为后续的制度建设设定方向和划定范围。我国现行监督体制中缺乏实施自我监督的支撑力量，什么事情都会讲究内部协调。所以，导致中国高校反腐倡廉工作形式化和低效率。由于对权力制约理论和对人性认识的误读，造成了对反腐倡廉制度的简单移植。这些问题构成了当代中国高校反腐制度规范化建设特有的路径依赖问题，直接影响了中国高校反腐倡廉制度建设。高校反腐倡廉制度建设目的在于服务高校反腐倡廉建设实际需要，必须突破原有制度的依赖路径，从高校的实际出发，找寻新的制度供给路径，以保证制度持续、有效供给。

三、当前中国高校反腐倡廉制度的重构设计

一般来说，人类规范公共权力的努力主要表现为两种形式:一是通过意识形态投资来改变权力主体的行为偏好，通过强化道德自律来引导权力主体的行为偏好，通过强化道德自律来引导权力主体无条件地增进公共利益。这种思想路径所隐含的逻辑前提是相信人性是可塑的，甚至是可臻完美境地的;二是致力于外部强制性的行为规范的建构，通过对权力运作的边界、程序、方式等作出严格细致的界定，建立刚性的权力监督制约机制。这种思想路径所隐含的是认定公共权力主体同普通人一样受制于人应有的“人性局限性”，他们只有在合乎自身利益的前提下才能作出增进公共利益的行为选择。

可以认为，制度变迁存在自我强化的路径依赖现象。而且，这种制度变迁的路径依赖会和观念的传播形成一种既相互支撑又相互限制共生关系。在这一过程中，观念会逐步强化为一种强大的思维定势，特别是基于一定的政策传统，人们认为在目前情况不可能改变的情况下，一种“集体无意识”便形成了。一旦通过努力没有取得预期的成效，制度设计的主体往往不是去认真反思这一思路可能存在的局限，而是本能地认定问题出在教育实践缺乏必要的“力度”上，进而上纲上线，进一步提高教化的地位、加强相关的制度保障机制，投入更多的人力、物力来从事相关的制度保障机制，投入更多的人力、物力来从事这项伟大的工程。由此陷入一种无法摆脱的自我循环。制度通过一系列循环式的扩展，则强化为一种僵化的结构，与之相冲突的制度选择思路和制度创新实践不是受到压制，就是为僵化的结构所同化或异化。最终，所谓的创新就始终只能在既有的观念和制度框架内展开，难以引发结构性突破，哪怕是这一制度体系的低效率已经成为众人皆知的事实，也难以放弃这一制度体系。于是制度的演变或发展就陷入了某种“锁定”状态。

这对于中国高校反腐倡廉制度来说，同样如此。我们可以根据上文分析，从整体来看，中国高校反腐倡廉制度是一种侧重于内在约束的路径选择，制度设计者希望通过强化道德自律自束引导高校公共权力主体遵纪守法，让高校自己监督自己。实际上，让自己监督自己是不可能的，或效果很差。第一，道德教化对于改变权力主体权力偏好的作用是有限度的，期望绝大多数高校的公共权力主体都形成大公无私的圣贤人格是不切实际的。必须承认，任何一个社会能够将自身塑造成完全利他的，都必定是极个别的（就是我们常说的伟人、圣贤等），绝大多数人都无法达到绝对无私的境界。无论我们多么遗憾，但都必须理性地接受这一缺憾;第二，道德内有的路径选择，极易受到机会主义的侵蚀。道德规范具有一定的模糊性，道德观念的多元性又决定道德无法形成统一的评判标准，这样往往会导致文过饰非，弄虚作假的机会主义盛行;第三，道德自律是一种软性的约束机制，其有效性无法得到可靠的保障。正因为此，设计与时俱进的好制度是十分重要的。［4］

因此，进一步加强我国高校的反腐倡廉工作必须选择合适的路径并设计制度，对高校公共权力实施有效制约，应建立起自上而下和自下而上的双向监督结构，然后根据路径依赖的特征来规范高校反腐倡廉工作的细节，诸如纪检监察的机构设置，人员配备，监督的方法、技巧等。具体来说，自上而下就是要基于对权力的客观认识和对人性的正确理解，突破传统思维，把高校的反腐倡廉从传统的隶属于高校系统内的监督，重新定位为独立于高校系统之外而直属于党中央的纪检监察或国家教育行政主管部门的独立监督，建立高校纪检监察部门的垂直领导关系，高校纪检监察部门参与高校的党政活动，监督高校的重要决策，但完全独立于高校，直接向垂直领导部门负责;或至少相对独立于高校的党政组织，强化垂直领导关系，高校纪检监察部门与高校党政组织明确各自职责、界线清晰，保持相对独立，这种独立应当表现为人事独立、财政经费独立和工作方法独立。而且这种独立监督权威不容置疑。在此前提下，总结以往的反腐倡廉经验，不断完善，这才能真正做到科学、有效的监督。

所谓自下而上，就是在建立自上而下监督体系的同时，要进一步强化来自体制外的社会制约。体制内的制约要想长期生效，仅凭体制内的监督是无法长久持续的，也无法真正实现有效制约高校的效果。现代民主社会自下而上的民主监督是政治现代化的主要标志之一。社会民众只有真正具有了民主监督的权力，才能构成对高校的外在制约与压力。目前我国社会的民主监督主体主要为非政府组织和媒体机构。非政府组织有别于政党，是集文化、科技、社会为一体的大众化组织，它可以利用不同于政府的权力来对高校的党政活动提出建议批评。媒体机构通过报刊、电台、电视台、互联网、短信等方式在一定程度上能产生监督的效用，而且这种作用日益明显。必须科学合理地建立起自上而下和自下而上的双向监督结构，相辅相承、互相促进、共同作用。否则，再美好的反腐倡廉构想也都是无法达到预期效果的幻想。

［1］马克思恩格斯全集:第1卷［M］.北京:人民出版社，1956.443.

［2］罗伯特·达尔.现代政治分析［M］.上海:上海译文出版社，1987.36.

［3］苏金福.高校反腐倡廉制度体系及其设计的探讨［J］.福建农林大学学报（哲学社会科学版），2011，（3）.

［4］高山.当前中国高校反腐倡廉的路径选择和制度设计问题的思考［J］.湖北函授大学学报.2009，（2）.