关于建立政府环境保护绩效评价制度的思考

蔡秀锦

（苏州大学王健法学院环境法研究中心，苏州 215006）

引言

政府环境绩效评估，就是政府、社会组织及公众通过多种方式对政府环境决策和管理的工作效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意度等方面的分析、比较、评价和测量。评估是新公共管理的重要手段，正确的评估有助于帮助政府实现战略目标，而不适当的评估则会误导政府行为的方向。政府环境绩效评估体系很大程度上决定了政府部门所追求的政绩和履行什么样的职能。1.李荣华：“基于科学发展观的政府绩效评估体系构建”，载《柳州职业技术学院学报》2006年第3期。在当前行政管理体制依然存在行政职能转变不彻底、行政管理费用增长过快和依法行政水平不高等问题，行政体制改革亟待进行的背景下，利用好政府绩效评估这一工具价值就尤为必要。戴维· 奥斯本和特德· 盖布勒在《改革政府》一书中概括了评估的基础作用；测量能推动工作；若不测定效果就不能辨别成功还是失败；看不到成功就不能给予奖励；不能奖励，就可能奖励失败；看不到成功，就不能再从中学习；看不到失败，就不能纠正失败；展示成果，能赢得管理公众支持。美国著名的公共管理学家马克· 霍哲指出“为指出制定者和服务对象强调他们从税款中得到了什么受益。机构需要能够评估，并衡量和报告他们完成了什么”。2.（美）菲利克斯· 霍哲：“公共部门绩效评估与改善”，载《中国行政管理》2000年第3期。

既如此，针对目前严峻的环境问题及所表现的跨区域水污染问题，在当前科学发展观科学理念的指导之下，在追求建立全面、协调、可持续发展局面的终极目标的过程中，环境保护及环境经济评价发展建设和改革就随之变得更加必要。更深层次的就是要推进政府改革，转变政府职能。首先是要在科学发展观的指导之下，建立科学的政府环境绩效评估体系。建立一套科学、客观、系统、公正的政府环境绩效评估体系，具有十分重要的意义。它有助于转换我国政府管理的理念，树立服务行政的观念；有助于重新界定公共部门职能；有助于明确政府工作的目标；有助于政府改善工作，真正做到为人民服务；更有助于强化对政府的监督，避免贪污腐化等丑陋现象的出现。

1. 政府环境绩效评价体系概述

建构评估模式是评估体系的核心。评估模式主要包括主题、维度和指标。主题亦即评估内容，“ 三E”（ 即 经 济economic、 效 率efficiency和 效 果effectiveness）曾被西方学者认为是绩效评估的标准。近二十年来，随着新公共管理运动的深入，又加了一个“E ”(equity)，公平日渐成为评估的主流范畴，围绕公平形成的指标数量不断增加。科学的发展观和正确的政绩观要求政府绩效评估的内容和评估指标必须将城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐、国内发展和对外开放进行统筹，政府绩效评估既要有经济、效率和效果方面的内容，也要有公平方面的内容；既要注重政府部门产出和结果方面的指标，也要注重政府服务质量和顾客满意度方面的指标。与此同时，科学的发展观和正确的绩效观还要求政府绩效评估的标准要实事求是、按客观规律办事，既要积极进取，也要量力而行。

美国在《政府绩效与结果法案》的法律框架下建构的政府绩效评估体系给我们的启示有：（1）建立和完善绩效评估制度的法律、法规建设；（2）在部门内部绩效管理和项目管理中合理借鉴美国经验中好的理念和做法；（3）建立绩效信息报告制度。怀特指出：从长远的角度来看，《政府绩效和结果法案》最有价值的贡献是要求联邦各部门进行年度绩效与责任报告，定期接受社会各界的监督。3.寇博：“美国政府绩效评估的实践和启示”，载《公共管理评论》2007年第1期。

基于我国的国情，政府的透明度仍然很低，社会大众很难获得有价值的行政信息，绩效信息的监督作用并不可能一蹴而就，但其应用价值却具有较强的可行性。政府首先必须重视和加强指标数据系统的建设和研究，为科学决策提供可靠的依据；另外，随着我国的政治民主化的推进和公民权利意识的增强，应逐步建立和完善适应社会发展趋势的绩效信息包裹制度。在当下政府职能转变为服务型政府的大环境下，要体现政府的责任感，增强公众的信任度，就必须建立与服务型政府相适应的政府绩效评估体系，政府环境绩效评估强调政府与公民的关系由管理者与被管理者的关系转变为公共服务的提供者与接受服务的顾客之间的关系，这非常有利于改变行政体系主体中心主义价值观，将公共利益的理念根植于政府；政府环境绩效评估通过一套科学的评估体系来评估互认问责行政机关及其官员，让社会公众了解并参与评估政府职能履行情况，有利于政府由“暗箱操作”走向“阳关行政”。没有服务型政府服务理念好行政模式的转型，就不可能建立真正意义上的环境绩效评估体系；没有科学、合理的政府环境绩效评估体系就无法推进服务型政府建设的进程。4.盛明科：“服务型政府绩效评估体系的基本框架与构建方法”，载《中国行政管理》2009年第4期。

2. 改革和实施政府环境绩效评估体系的路径

2.1 以政府为主导、公众广度、深度参与的多元主体有序治理体系

建构适合服务型政府建设的环境绩效评估体系，要通过扩大评估主体范围并合理配置他们间的相对重要性，寻求以政府为主导、公众广度、深度参与的多元主体治理体系。在这个体系中，要将政府服务的接受者——公众放在中心位置，由公众深度、广泛地参与对政府环境绩效水平的鉴别以及对服务质量的满意度的评价。当然还要发挥其他主体的优势，如社会专业性评估机构、专家等，实现对政府环境绩效的科学、客观评价。

2.2 以公共服务职能为框架的政府环境绩效评估体系

服务型政府环境绩效评估指标体系构建要突破过去“政府本位”模式下的通过自上而下的目标考核，以及采用人均GDP、招商引资数量、财政增长率等经济指标来考核下级政府的方式，改变过去过度强调经济绩效指标、显性绩效指标和近期绩效指标的做法。要紧密结合社会主义市场经济条件下公共服务职能社会化、市场运作的背景，遵循政府绩效评估指标体系以及构建的职能导向原则，依托政府公共服务职能构建绩效评估指标体系，并以此引导政府管理与服务向提高人民生活水平、增强公共服务能力的方向发展。

2.3 以服务质量与绩效标准建设为着力点的政府环境绩效评估标准

政府环境绩效评估标准是政府环境绩效评估又一核心要素。如果缺乏对服务型政府环境绩效评估标准的探索，不研究明确的顾客服务标准，不制定详细的政府公共服务的内容、流程、时限、数量和质量等服务质量目标体系和绩效标准，就无法实现服务型政府环境绩效评估从标准到主体、指标、方法、制度等的一个系统循环。以服务质量与环境绩效标准建设为着力点的政府环境绩效评估标准的制定，有助于绩效评估从“过程本位”到“过程结果并重”转变，形成人人能懂、人人能用的标准化操作手册，促使政府信息由封闭走向公开，实现政府所需办理事项的程序与操作过程通过网络、书面材料等各种形式告知公众。从而实现绩效评估的公开化、透明化。

2.4 以公众主观评议与多指标客观评价相结合的评估方法

服务型政府环境绩效评估除了客观的数据考评外，还要更加重视公众对政府的“施政满意度”的测评。服务型政府环境绩效评估方法应能充分吸纳政府公共服务接受者，即社会公众、企业组织和行政相对人对政府服务态度、服务质量、服务水平和服务能力的认知与评议，同时也要充分发挥专家、专业性评估机构在运用多指标综合评价方法对政府绩效进行精确、定量测评方面的优势。科学设置政府环境绩效评估的内容和指标体系，实行政府内部考核与公众评议、专家评价相结合的评估办法，也有助于发挥行政问责的评判功能和引导功能。

2.5 以环境保护效果作为政府绩效指标

建立绿色GDP或资源环境统计指标体系，即从GDP中扣除自然资源消耗减损价值与环境污染损失价值后剩余的国内生产总值。长期以来，我国政府绩效评价指标体系是以GDP为核心，而其实质正如环境保护基金的经济学家Gernot Wagner所比喻：GDP衡量的是市场交易，它并不包括你享受闲暇时光的价值，你在家看孩子的价值，更无从反映你窗外那棵大树制造氧气的价值。在我国，2004年开始绿色GDP试点，但随之停止试点。不过，“停摆”几年的绿色GDP，有望以“资源环境指标体系”的面目重回公众的视线。现在《中国环境统计指标体系》已开始相应的申报批准阶段。新的指标体系涵盖了资源、环境、生态和应对气候变化四大领域的核心指标。按照可持续发展的要求，该指标研究组对转变经济发展方式和应对资源环境变化的重大关系和规律做了深入研究，整合了分散于各行业部门资源环境统计信息。在此基础上，提出了科学合理的资源环境统计指标体系。从指标的具体设置上看，不仅有当期消耗、排放指标，还有资源存量指标、环境指标和生态质量指标。此外，由于内容全面，范围较广，这一指标体系还进入“十二五”规划的新约束性指标。尽管这一指标体系肯定存在诸多不足，但是它的实施对于转变长期以来政府绩效核心指标——单一GDP，仍有划时代的意义，若能尽快实施，必将对我国环境问题产生有效的抑制性作用。

3. 结语

综上，科学设置政府环境绩效评估的内容和指标体系，实行政府内部考核与公众评议、专家评价相结合的评估办法，有助于发挥行政问责的评判功能和引导功能。现有政府环境绩效考核制度是粗线条的制度安排，重“定性评估”，轻“定量考核”，随意性、主观色彩较浓，加之考核主体限于政府内部，因此透明度较低。应对此进行创新，由内部考核转向面向社会进行公开评估；由政府自我考核转向社会、市场主体评估与政府自我评估相结合；由考核过程的“暗箱操作”转向建立一套可为社会和市场主体掌握的公开的绩效评估指标体系；由政府对考核结果具有支配权转向社会和市场主体对考核结果具有决定权。要实现绩效评估的主体法定、评估的标准法定、评估的程序法定、组织评估的机构法定、评估结果的权威性确定等，从而确立完善的绩效评估制度。评价主体的多元化有利于政府更好地审视自身工作。人民群众的满意度是衡量政府工作极其重要的指标，政府工作得如何，感受最深切、看得最清楚、最有评判权的，还是人民群众。这就要求在评估中广泛吸引社会公众的参与。但要加大“民考官”的分量，在操作层面上还有很多的难处，有待于制度化的解决。5.李眉荣：“行政问责制的阻滞因素及其对策分析”，载《中南林业科技大学学报》（社会科学报）2009年对于这样的政府，环境绩效改革将会是卓有成效的，这项以绩效预算和绩效管理为核心内容的改革将在提高政府部门的工作效率的同时大大节约政府开支，赢得公众的满意和信任。它所创建的系统的法律框架和制度架构，可以为执行部门提供连续使用的可能。另外，政府部门在评价方法、审计、人事等各项制度的运用中要不断创新。同时，这场改革也是进一步增加政府透明度的行动，来自公众的监督也为改革的完善提供了强大的外部动力。

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