解读《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》

周 泓 郭洪泽

（1.华夏认证中心有限公司，北京 100083；2. 北京市科吉咨询服务有限责任公司，北京 100029）

为实现我国2020年单位国内生产总值二氧化碳排放下降的目标，“十二五规划纲要”明确提出要逐步建立碳排放交易市场。国内碳排放市场和减排交易方兴未艾，当前的碳排放交易的形式以自愿减排交易为主，而目前的交易市场面临着标准不统一、目的不明确、产品公信力不足等诸多问题。针对这些困难，国家发展和改革委员会于2012年6月13日制定了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》（发改气候[2012]1668号）（以下简称“办法”）并引发实施，旨在保障自愿减排交易活动的有序开展和调动全社会自觉参与碳减排活动的积极性，为逐步建立总量控制下的碳排放权交易市场积累经验，奠定技术和规则基础。

为了让更多的人了解“办法”，并且参与到国内自愿减排碳交易的市场中来，从而为我国实行减排目标做出努力，笔者结合多方专家意见和自身实际工作经验，对国家发改委颁布的本次“办法”做简单的解读。

1.解读

本“办法”共分为六章，分别对参与自愿减排的各方给予了明确的规定：

“办法”第一章介绍了“办法”的总体内容，指出本“办法”制定的目的是“为了鼓励基于项目的温室气体减排交易和保障有关交易活动有序开展”，并明确规定了可以适用于自愿减排的六种温室气体（分别是二氧化碳CO2，甲烷CH4，氧化亚氮N2O，氢氟碳化物HFCs，全氟化碳PFCs和六氟化硫SF6），这个交易范畴是在考虑了国内减排项目涉及的潜在领域以及国内外市场的需求之后，决定完全沿用《京都议定书》下的清洁发展机制（CDM）交易覆盖类型。本章内容还规定了自愿减排交易的几个原则，包括公开、公平、公正和诚信原则；产生的用于交易的减排量必须基于具体项目的原则；以及交易的减排量具备真实性、可测量性和额外性的原则。“办法”规定了温室气体自愿减排交易的主管部门为国家发改委，而为我们所熟知的，目前主要负责CDM项目进行国内审批的国家发改委及七部委专家审核理事会等部门却没有出现在本次“办法”的文字中。

第五条规定了参与国内温室气体自愿减排交易的资格范围，从字面上看，资格范围的规定非常宽松，国内外均可，个人团体均可，这也为全民参与节能减排事业奠定了政策基础。第六条则说明了国家发改委对自愿减排交易将要采取的管理手段为备案管理。需要备案的内容包括：参与自愿减排的项目、项目产生的减排量、可以进行的减排量交易的交易所，以及成功交易的项目。同时还要建立并管理自愿减排交易等级簿，用于登记记录自愿减排项目及基本信息，自愿减排的减排量等。详细记录减排量的备案、交易和注销等有关信息，避免遗漏和重复。在本章的最后，“办法”还规定了备案后的政府工作时间限制，为备案完成后的10个工作日之内。

“办法”第二章的内容主要是针对参与自愿减排交易的项目，规定了自愿减排方法学及自愿减排项目申请备案的要求和程序。参与自愿减排交易的项目必须有适当的方法学，并且项目应符合方法学的相关应用条件，才可以进行项目开发和设计文件的撰写。所谓方法学，是指用于确定项目基准线、论证额外性、计算减排量和制订监测计划等的方法指南。目前“办法”中提到的方法学主要有两种，一种是直接使用来自联合国清洁发展机制执行理事会批准的清洁发展机制项目方法学；另一种是国内项目开发者向国家主管部门申请备案和批准的新方法学。这两类方法学在经过委托专家进行评估之后，都可以由国家主管部门进行备案，为自愿减排项目的申报审批等提供技术基础。

在使用合适的方法学完成了项目设计文件之后，向国家主管部门申请备案的自愿减排项目还必须经历国家主管部门备案的审定机构进行审定，以便确定该项目是否符合自愿减排项目交易的原则，且满足主管部门和方法学的规定。在获得审定机构出具的审定报告之后，即可申请备案。“办法”还详细指出了审定报告应包括的主要内容、申请备案的自愿减排项目应符合的类别、申报备案的具体部门、申请备案需提交的相关材料和主管部门审批的时间限制等。

“办法”第三章内容规定了自愿减排项目减排量申请备案的要求和程序，以及自愿减排项目及其减排量在国家登记簿登记的要求等内容。减排量管理相当于联合国清洁发展机制项目中项目减排量的签发，即批准项目产生的减排量可以进行交易的过程。“办法”规定，在经过核证机构核证，并出具减排量核证报告之后，自愿减排项目可以连同减排量备案申请函、项目业主或项目业主委托的咨询机构编制的监测报告和核证单位编制出具的减排量核证报告等一起向国家主管部门提交申请减排量备案。再经过专家评估和主管部门的审查之后，即可批准符合相关要求的项目产生的减排量进行备案。经备案的减排量称为“核证自愿减排量（CCER）”，经备案的减排量就可以在经备案的交易机构内进行交易或用于抵消碳排放的减排量。

“办法”第四章和第五章的内容分别明确了交易所及审定和核证机构申请备案的要求和程序、开展相关工作的原则和内容以及对违规机构的处罚措施等。具体内容在“办法”中已经有清晰的介绍，这里不再赘述。值得注意的是，一些关键敏感的问题，比如交易所申请备案的注册资本要求、审定和核证机构申请备案的业绩证明材料和经济偿付能力要求等，“办法”并没有给出明确的答案。对于自愿减排交易所的备案，举例而言，众所周知，由于目前国内市场缺乏相关规定，而各地政府及有关部门对节能减排重视程度极高，因此各地碳排放交易所如雨后春笋一般遍地开花。但是根据目前上海环境能源交易所和北京环境交易所的信息显示，无论是实际的碳排放交易项目数量，还是实际的碳排放交易减排量都非常有限，象征意义大于实际意义，这使得层出不穷的各地交易所大多昙花一现，这无疑是对人力、物力的极大浪费。为了避免这样的情况再次出现，笔者认为此次“办法”没有明确规定以上提到的敏感问题，寓意正在于此，可以通过审核申请单位的软硬实力，采取比对的方式相互淘汰，留下有限数量的几家交易所及审定和核证机构，这样在节约大量的人力、物力成本的同时，还可以有效提高管理水平。

在“办法”的最后，“办法”指出了相关的解释机构和开始实施的时间。虽然宣布“办法”即时生效，但从上述分析中不难看出，国内自愿减排项目真正开始交易还有很长的路要走。

2.特点

总体来看，本次“办法”的出台，具有以下一些特点：

一、“拿来主义”。从项目的备案、方法学的建立、审核机构的报告、减排量的核证等方面都不难发现，我国首次建立的自愿减排碳交易管理模式完全沿用了联合国执行理事会对清洁发展机制项目的管理方法和形式。对联合国执行理事会成功经验的借鉴，可以大幅加快我国国内碳交易市场建立的质量和速度，对国内自愿减排碳交易，乃至今后的强制减排碳交易都具有指导作用。

二、“精兵简政”。“办法”明确规定了各种备案等活动的程序、文件及时间限制，为加快市场建设速度，提高项目审批效率注入了一针强心剂；同时，如上分析，主管部门对参与的交易所和审定核证机构数量的限制，也可以有效地保障市场的高效、平稳和明确，避免之前国内市场上出现各地一哄而上的混乱场面。

三、“全民皆兵”。“办法”在第十三条中为自愿减排项目提供了四个类型的项目，只要符合其中的任意一个，且在2005年2月16日之后开工建设的，均是潜在的自愿减排项目，国内的项目业主作为备案申请的主体，均可按照程序和规定申请成为经备案的自愿减排项目。同时，国外机构也可以作为减排量购买方参与交易。宽松的准入条件为各个阶段、各种类型的项目开了绿灯，也为培育国内碳排放交易市场意识打下了良好的基础。

3.尚需解决的问题

然而，在学习领会“办法”的过程中，也不难发现其中的一些问题，比如：

一、由于联合国清洁发展机制执行理事会批准的清洁发展机制项目方法学全部为英文的文献，对一般用户来说，阅读和把握存在一定的障碍，而国内新方法学的开发又需要大量的人力、物力，一时也难以完成编制和审批，因此就目前来说，有项目、无方法学的窘境还会持续一段时间，主管机构加速方法学库建设迫在眉睫。

二、“办法”第五条明确规定，个人可以参与温室气体自愿减排量交易。但是，并没有明确可以进行什么样的交易，是否可以储存减排量用于从事二级市场、甚至今后的强制减排市场的相关经济活动等，相关规定仍需主管部门明确和细化。

三、“办法”虽然明确了专家评估及主管部门审查的时间限制，但是对于项目申请的受理时间，及地方上报项目的受理时间等并没有明确规定，这可能有碍于项目的申报，甚至会造成申报项目进度的拖延，打击业主申报项目的积极性。

四、在建立碳减排交易所之后，交易的价格如何确定是众多业主和潜在参与方最关心的问题之一。是完全由市场机制决定价格，还是由主管部门给予指导价格，乃至可能的价格波动下限范围，都是直接影响着自愿减排碳交易市场未来发展的重要因素。

五、可以期待，在不久的将来，我国肯定会出台强制减排碳交易管理并建立相应的市场，届时，自愿减排产生的减排量能否用于强制减排市场，实现碳抵消、碳交易，甚至更多的衍生经济活动也是非常值得思考的问题。

总之，尽管自愿减排市场占碳市场的比重相对很小，然而作为以企业社会责任和个人觉悟为前提的市场交易机制，自愿减排市场的发展依然意义重大。它不但是企业树立自身形象的重要手段，也是我国今后开展强制减排碳市场的一个可参照的试验场。市场更愿意看到从自愿减排逐步发展成为强制减排，这个趋势和过程是通过国家的政策进行逐步引导、逐步实施和逐步强制化来实现的。本次“办法”的颁布，是为把市场培育起来而进行的提前准备，是量变到质变的积累过程，也许自愿减排的市场规模不会做到很大，但是这是对“十二五”规划逐步建立碳排放交易市场要求的践行，它的实施必将为探索、实验碳排放交易程序、规则和方法树立第一座里程碑，必将为我国后续建立碳排放交易市场积累宝贵的经验。