未来十年我国环境管理政策发展趋势分析

徐 云 曹凤中

（中关村绿色国情与战略研究小组，北京 100029）

未来十年，我国经济发展水平将迈入中上等收入国家行列，并逐步迈进工业化后期，城市化率将达到60%左右，资源、能源等消费高峰有望陆续到来。这些因素在为我国环境保护工作提供强大驱动力的同时，也成为我国环境保护工作压力的基本动因。

未来十年，我国污染物排放的累积性、长期性、复合性及新型环境问题将相互交织，环境保护工作将更加复杂。一些传统污染物，减排边际成本开始大幅度增加，减排压力不断加大。尽管旧的环境问题有望逐步得以解决，但由PM2.5、重金属、危险废物等有毒、有害物质引发的环境风险已处于高发态势，重金属、工业场地污染等累积性、难治理问题将在较长时期内持续存在。污染防治重点也将由工业点源污染转向区域性、行业性、流域综合环境问题和农村环境问题等。

随着生活水平的不断提高，老百姓对环境质量的要求也相应提高。实现与2020年中国小康社会相适应的环境质量水平的难度将加大，重视并加快环境政策创新与实践将成为新形势下我国环保工作的迫切要求。

1.强化污染物总量减排政策，将碳减排逐步纳入日程

实施总量减排政策，就必须进行科技创新，提高生产效率，强制性地转变发展方式。实际上，就是采取经济与环境融合发展的政策，在发展的同时解决环境问题。

除了要继续重视COD、SO2、氨氮、NOx这四项主要污染物减排政策的制定和实施外，要重点制定和实施PM2.5以及针对有毒、有害物质、营养性物质、挥发性有机化合物的污染减排政策。

2015年后，逐步强化减少碳排放一方面有利于人类社会的和谐发展；另一方面；碳排放背后有着对国家利益的深远谋划。发达国家利用全球减排战略既可以加速推动自身节能减排新产业、新技术的发展，又可以确立减少碳排放的国际道义体系，使其通过技术壁垒打压发展中国家、新兴国家产品出口的行为获得合法性。根据对中国经济、产业中期发展趋势的分析，我国环境保护的中期路径主要通过在重化工业中推行先进的生产、管理和技术等方式，来减少污染物和二氧化碳的排放。

2.环境政策将由污染控制型政策逐步转向以环境质量改善和环境风险防控为目标的环境政策

未来十年内要重视以环境质量和环境风险控制为核心的环保法律、法规及标准体系建设。基于改善环境质量、满足人体健康需求的环境管理方式，具有长期性、根本性，并与公众切身感受关联较大，较能体现控源减排的效率和效果。

总体来看，我国在不同阶段和不同区域选择了多维的环境管理模式。“十二五”时期，我国采取的仍主要是污染控制管理模式，并处于向环境质量与风险方法目标管理模式过渡时期。PM2.5环境质量标准出台反映了这种趋势。

“十三五”时期，将是我国实施总量控制与质量改善双重约束目标控制期。在工业化、城镇化压力未完全解决的阶段，治污减排仍是环境保护的重点，短期内不能弱化，与风险防范一并作为环保工作的两大抓手。环境质量作为目标指向，可能建立总量与质量双重约束的考核机制。

“十三五”以后，经济结构若能成功转型，经济增长与原材料消费逐步“脱钩”，环境压力可能逐步减轻。常规污染物总量控制的必要性将有所降低。基于人体健康和生态系统平衡的环境质量导向预期将成为环境保护工作的根本出发点。

如果仅考虑占主导地位的管理模式，从污染控制到质量改善，可能需要10 ～15年的时间。之后，我国可能更多地关注控制环境风险，以保护人体健康和生态系统完整性为主要导向。

提高环境质量，创建舒适、优美、健康的生存环境，是环境保护的根本追求。

2015年后，制定环境质量管理政策制度。以环境质量为基准研究制定污染排放标准，研究重金属、持久性有机物、PM2.5等与环境健康密切相关的污染物的管理政策。按照环境质量改善的客观规律，逐步实施按要素的系统管理方式，实现清洁且安全的水体、清新的空气、保护与恢复的土地、生物多样性与生态系统平衡的四大目标。研究以环境质量改善目标导向的分区分类管理政策。鼓励各地方根据自身环境状况和突出的环境问题，制定地方排污标准，实施特别排放限值，进行严格管控。

3.加大环境保护投入，提升环境经济政策的执行力度

为实现环境质量达标或者环境质量安全，需要大量资金持续投入，除了继续加大政府性财政资金的环保投入外，需要拓展环保工作的资金渠道。

预计“十二五”时期，中国环保产业将继续快速增长。2015年环保产业总产值有望超过2万亿元人民币。2011年至2015年，中国环保投资将达3.1万亿元人民币。预计到2020年环境保护投入将翻一番。

环境经济政策主要是指根据环境经济理论和市场经济原理，运用财政、税收、价格、信贷、投资、市场等经济杠杆，调整和影响当事人产生和消除污染及生态破坏行为，实现经济社会可持续发展的机制和制度。环境经济政策是实现环保规划的重要保障和基石，是实现污染减排的重要政策支撑，是未来环境政策创新的主要方向。

未来十年，继续强化综合的排污许可证管理，使其成为一个污染预防和控制的重要手段；扩大排污收费、使用者收费、排污交易和其他经济手段的使用范围，加强其激励作用。

2015年积极推进生态补偿、完善排污收费政策，加快环境税改革，加快推进绿色金融政策和绿色贸易政策的运用，逐步构建体现环境资源成本的环境资源定价政策机制。

4.实施区域差异化的环境政策

考虑区域发展的阶段性差异特征，制定和实施分别针对东、中、西、东北四大板块四大区差别化环境保护政策，建立基于主体功能区的差别性环境政策。中西部地区抗风险能力更弱，在制定实施环境政策时，要充分发挥区域比较优势，体现区域差异性。

5.推进环境污染协同控制政策

环境政策要系统地融合到国家其他各项政策中，在制定工业、农业、渔业、交通运输、能源等经济政策时，均应考虑这些政策对环境的影响，应将有关环保要求纳入到这些政策之中。

编制环境保护综合名录，就是要通过对产品、工艺、设备进行深入分析、科学论证，来反映其对环境的影响，通过差别化的政策，将资源稀缺程度和生态价值内化为企业内部成本，强化企业的生态环境责任。同时，通过建议国家有关部门采取差别化的经济政策和市场监管政策，遏制“双高”产品的生产、消费和出口，鼓励企业采用环境友好工艺，逐步降低重污染工艺的权重，并加大环境保护专用设备投资，达到以环境保护倒逼技术升级、优化经济结构的目的。目前，我国开始实施的环境保护综合目录（又称：“双高”项目）的工作正在逐步发展。

加快制定和实施促进生活源水污染物防治的协同减排政策，促进工业源污染物协同减排的清洁生产和循环经济政策、协同减少污染物和温室气体排放的污染减排政策等的制定。

6.认识环境保护的国家责任，提高环境政策的执行力

中国在环境政策的实施方面做了大量努力，建立了一整套的法规体系、经济手段和政策手段来促使社会和公众关注环境问题；在地方层面，已经建立了鼓励实施环境政策的措施和奖励机制；一些经济比较发达的省份开始重视公众对高质量环境的需求，并认识到良好的环境质量给社会和经济发展所带来的益处。我国的环境问题长期存在，关键在于环境政策的软化。加大环境保护执行力是必然趋势。

7.支持公众参与，架构“政府—企业—公众”的共同治理模式

随着经济的发展，人们的生活水平有了很大的提高，人们开始追求舒适、优美、健康的生存环境。架构“政府—企业—公众”的共同治理模式是必然的选择。

实施有效的环境信息公开政策，便于公众的参与、监管、维权；环评报告书、排污许可证、企业环境监测、监察、“三同时”验收、环境质量等环境信息应全部向公众公开，动员全社会的力量参与环境的共同治理。

坚持把环境保护与改善民生紧密结合起来，把保障群众饮水安全作为首要任务，集中力量解决重金属污染等损害群众健康的突出环境问题，积极倡导适度消费和绿色消费，改变对自身生存环境破坏的生产方式和消费模式。

8.改进绩效考核指标体系，提高地方政府的监管能力

我国逐步从重视环境政策实施效果向环境政策实施效率转变。促进实施环境监测评估服务社会化、公共化，强化环境数据的监测―报告―核证机制，确保数据质量不因为环保考核而失真。

加强对地方环保部门的监督管理能力；努力促使地方领导对上级政府和当地群众承担更多的环境责任。

创造环境质量考核的政策条件，环境质量要作为对政府环保目标考核的约束性指标，增加环境质量在地方政府政绩考核中的比重。

9.全面深化经济与环境源头控制制度，提高我国经济发展的质量

环境影响评价是环境保护参与经济社会发展综合决策的制度化保障，是从源头减少环境污染和生态破坏的保障。凡应当依法进行环境影响评价的区域开发、行业发展规划和建设项目，应严格履行环境影响评价程序。严格控制“两高一资”行业盲目扩张，坚决抑制产能过剩和低水平重复建设。对未批先建、边建边批、建设过程中擅自变更规划设计、未经环境保护“三同时”验收即擅自投产等违法、违规行为，应加大查处力度，依法严肃追究有关部门、企业和人员的责任。

2015年前应进一步完善环评工作。2015年要进行战略环评的试点，把环境保护的理念和要求落实到经济社会发展的政策、决策中。针对我国政策出台频度大，但是政策的协调性、执行力不足的问题，需要加快构建政策环境影响评价机制，建立常态性的环境政策评估体制。

2015年进一步完善规划环评制度；2020年战略环评与社会环评开始实施。

我国2007年实施的编制环境保护综合名录，就是要通过对产品、工艺、设备进行深入分析、科学论证，来反映其对环境的影响，通过有差别化的政策，将资源稀缺程度和生态价值内化为企业内部成本，强化企业的生态环境责任。同时，国家有关部门采取差别化的经济政策和市场监管政策，遏制“双高”产品的生产、消费和出口，鼓励企业采用环境友好工艺，逐步降低重污染工艺的权重，并加大环境保护专用设备投资，达到以环境保护倒逼技术升级、优化经济结构的目的。

在综合名录编制过程中，始终注重处理好以下几个关键问题。一是提高综合名录的针对性。目前，综合名录中已经包含了与“十二五”期间四项总量控制污染物关系密切、排放量较大、减排潜力也较大的“双高”产品近20个；包含与重金属相关的“双高”产品150余种。综合名录的重要特点之一，就是将环境保护的需求与国家经济政策和市场监管政策直接对接。

根据目前我国经济发展的形势，未来十年，已经在综合名录的基础上建立起完善的《产品环境影响控制政策制度》的机制与体制。

10.全面推进生态文明建设

建设生态文明，实质上就是要建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。

深入推进生态示范创建，全面开展生态省(市、县)、环境保护模范城市、环境优美乡村和环境友好企业、社区等创建活动，形成全社会共同推进建设生态文明和美丽中国的良好局面。加快建立有利于生态文明建设的体制、机制，建立和完善职能有机统一、运转协调高效的生态环境保护综合管理体制，深化资源性产品价格改革，完善资源环境经济配套政策，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。抓紧制定实施生态文明建设目标、指标体系和推进办法。

未来十年，我们需要用全局视野和战略思维制定环境政策，充分发挥环境保护优化经济增长的作用，以环境承载力优化区域布局，以环境与经济融合政策强制性转变经济发展方式，环境管理优化产业结构，以环境成本优化增长方式，提升经济增长的质量和效益。

[1] 曹凤中等.环保风暴的理性回归[M]，北京：中国环境科学出版社，2011.

[2] 陈晓丹等.深圳市环境信息公开和公众参与实践与对策[J]，中国环境管理，2012，3：31-35.