我国企业突发环境应急预案编制的研究

2013-01-29边归国

中国环境管理 2013年4期

边归国

（福建省环保厅，福州 350003）

我国环境应急管理起步较晚，2006年颁发了《国家突发环境事件应急预案》；2008年撰写的国家环境保护标准《环境污染应急预案指南》的征求意见稿，至今尚未正式颁发；2010年出台了《突发环境事件应急预案管理暂行办法》（以下简称《预案管理办法》，同年颁布的《石油化工企业突发环境事件应急预案编制指南》的适用范围有限；而同期颁布的《突发环境事件应急监测技术规范》（以下简称《监测技术规范》，其中的附录，也只是对突发环境事件应急监测预案的编写提出了基本要求；2011年颁布的《突发环境事件信息报告办法》（以下简称《信息报告办法》），重新对突发环境事件的分级进行了调整并明确了不同级别事件报告的时限。

除了上述规范规定以外，我国关于企业突发环境事件应急预案编制方面的研究报道并不多见，文献[1]就《突发环境事件应急预案管理暂行办法》予以解读，李巍等[2]针对应急预案在应急管理中的核心作用进行评述，孟扬[3]、沙雪梅[4]和成然[5]等指出了企业环境应急预案编制过程中所存在的一般性问题，于文娟等[6]对石化企业环境应急预案的编制予以浅析。作者在多年从事环境应急管理和企业突发环境事件应急预案评估的基础上，对企业环境应急预案编写的原则性问题开展研究，并提出符合国家法律、法规要求的、有针对性和可操作性的企业突发环境事件应急预案编制方法。

1.企业编制突发环境事件应急预案存在的主要问题

1.1 重视程度不够

有的企业往往侧重于生产安全事故的防范和处置，而对如何有效防范和积极应对生产安全事故次生的突发环境事件疏于关注，“企业抄部门，部门抄政府，下级抄上级”，应急预案千篇一律，影响了预案的针对性和可操作性[2]。而部分中介机构没有专门的技术人员，导致很多企业的应急预案都是流于形式[7]。

1.2 事件分级不规范

企业环境应急预案中事件分级主要有沿用《国家环境预案》分级标准、引用《信息报告办法》新标准、企业自定分级标准三种类型。《信息报告办法》中的新标准已经替代了原《国家环境预案》老标准，但可操作性不够强。而企业自定分级标准虽然增强了可操作性，但不符合《应对法》第三条的规定。

1.3 事件预警不统一

部分企业是自定的预警级别，不符合《应对法》第四十二条的规定，其适用性和规范性较差。

1.4 应急响应不明确

相当一部分企业应急响应分为部门级（三级）、公司级（二级）和地方政府级（一级），有的还分个人级，但是与国家规定的（Ⅰ）、（Ⅱ）、（Ⅲ）、（Ⅳ）响应不符。部分企业仅拟定响应分级而没有具体的响应工作，预案没有可行性。

1.5 应急处置不具体

相当多的中小企业现场应急处置不具体，在综合预案中泛泛而谈，个别曾发生重大污染事件的企业甚至没有编制专项和现场处置预案。

1.6 预案间衔接和协调性差

安全生产预案、危险化学品应急预案、火灾消防预案、职业卫生评价等以及政府（市、县、区）、周边企业、下风向和上、下游敏感目标等应急预案是企业环境应急预案的基础，至今能与各种预案有机衔接和协调的环境预案仍难得一见。

2.编制企业突发环境应急预案基本要求

2.1 成立 “一个”编写组

预案编制小组成员应来自企业相关职能部门和专业部门，包括环保、安全、消防、卫生、生产工艺等。预案编制人员应由应急指挥、环境评价及环境风险评估、环境生态恢复、生产过程控制、安全、组织管理、医疗急救、监测、消防、工程抢险、防化等和企业内部、外部专家所组成。应熟悉本企业的管理和生产技术，掌握国家应急管理、环境应急管理等法律、法规，以及突发环境事件应急预案管理、办法、指南、标准。

2.2 说清 “两个”风险

风险环节：应根据企业生产工艺流程、主要生产装置、危险物质储存方式的实际情况，经过危险化学品重大危险源辨识和环境风险评估，说清风险环节。同时对本企业和国内、外同类企业曾经发生的各种安全生产和突发环境事件情况、风险事故概率、所采取的应急方法及效果等进行全面分析，准确辨识企业的风险环节。

风险物质：详细说明企业的主、副产品及生产过程中产生的中间体的名称及日产量，原材料、燃料名称及日消耗量、物料最大贮存量和加工量以及理化和毒理性能，重点是列为2.3有毒气体类和6有毒物质类的危险化学品。根据《危险化学品重大危险源辨识》（简称《重大危险源辨识》）9类78种、《建设项目环境风险评价技术导则》（简称《风险评价导则》），3类98种以及《企业突发环境事件风险评估指南》（征求意见稿）（简称《风险评估指南》）的化学物质及临界量清单254种评估企业所含有的风险物质。在此基础上，认真分析次生污染物，如由废旧轮胎热解时产生的氰化氢、挥发酚等[8]。分析中间产物，如使用三氯甲基碳酸酯作原料释放出光气[9]。评估代谢和衍生物，如李、桃、杏、梅等果仁中的氰甙，在酸性条件下产生氰化氢[10]。

2.3 明确“三个”做

做什么？即任务和工作：主要包括六个环节[11]:一是预防，主要包括制定预案，排查消除隐患，加强宣传教育和培训，开展演练，落实人员、资金、物资和通讯保障措施，组织研发应急技术和装备，建立调动社会资源和力量的社会动员机制等。二是预测预警，主要是完善预测预警机制，开展风险分析。根据预测分析结果对可能发生和可以预警的突发事件进行按级别依次预警。三是信息报告，必须又快又准，不得迟报、缓报、瞒报和漏报。四是信息发布，要按规定程序在第一时间向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续发布和舆论引导工作。五是应急响应和处置，要及时启动应急预案，成立现场应急指挥机构，统一指挥处置工作，采取一切必要措施平息事态。六是恢复重建，在事件得到控制或消除后，要立即组织评估，尽快恢复正常秩序，制订恢复重建计划，查明事件发生经过和原因，总结经验教训，制定改进措施等。

谁来做？即岗位职责：企业能否有效地防范和处理环境污染事故，领导是关键，中层是核心，员工是基础[12]。必须明确领导机构、指挥机构、工作机构、专家组、应急救援队伍（抢险抢修组、消防组、警戒疏散组、环境监测组、医疗救护组、后勤保障组、信息处置组、善后处理组）等，应责任到人，一级抓一级，一级对一级负责。

怎么做？即实施方案：企业应按自己的实际情况，进一步细化预防、预测预警、信息报告、信息发布、应急响应和处置、恢复重建等环节的具体措施。重点是在环境突发事件现场应急处置中切断污染源的基本方案；防止污染物向外部扩散的设施、措施及启动程序，特别是为防止消防废水和事故性排放废水进入外环境而设立的环境应急池的启用程序，包括污水排放口和雨（清）水排放口的应急阀门开合和事件应急排污泵启动的相应程序；减少与消除污染物的技术方案；事件处理过程中产生的次生和衍生污染（如消防水、事故废水、固态、液态废物等，尤其是危险废物）的消除措施；应急过程中使用的药剂及工具；应急过程中，在生产环节所采用的应急方案及操作程序；工艺流程中可能出现问题的解决方案；事件发生时紧急停车停产的基本程序；控险、排险、堵漏、输转的基本方法；污染治理设施的应急措施等[4]；以及封闭和隔离、应急监测、安全防护、医疗救援、人员疏散等。

2.4 实现“四个”统一

必须严格按法律、法规要求编写应急预案，在事件分级、预警级别、应急响应和信息报告等方面保持统一，这是预案是否具有规范性的根本。

事件分级：《应对法》第三条明确规定：突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定。参照《国家环境应急预案》，具体内容见《信息报告办法》附录，分别为特别重大（Ⅰ）突发环境事件、重大（Ⅱ）突发环境事件、较大（Ⅲ）突发环境事件、一般（Ⅳ）四级突发环境事件。并结合企业实际，将详细内容归类到国家事件分级中。

预警级别：《应对法》第四十二条明确规定：预警级别的划分标准由国务院或者国务院确定的部门制定。参考《国家环境应急预案》，突发环境事件的预警分为四级，预警级别由低到高，颜色依次为红色（Ⅰ）预警、橙色（Ⅱ）预警、黄色（Ⅲ）预警、蓝色（Ⅳ）预警，分别对应于特别重大（Ⅰ）突发环境事件；重大（Ⅱ）突发环境事件；较大（Ⅲ）突发环境事件；一般（Ⅳ）四级突发环境事件。并结合企业实际，将详细内容归类到国家事件预警级别中。

应急响应：突发环境事件应急响应是对应于特别重大（Ⅰ）、重大（Ⅱ）、较大（Ⅲ）、一般（Ⅳ）四级突发环境事件和预警级别，划分为特别重大（Ⅰ）响应；重大（Ⅱ）响应；较大（Ⅲ）响应；一般（Ⅳ）四级响应。应结合企业实际，将详细内容归类到各级响应之中。

信息报告：《信息报告办法》规定，对初步认定为较大（Ⅲ）突发环境事件和一般（Ⅳ）突发环境事件的，应当在4小时内向当地政府包括环保、安监、消防等部门报告。对初步认定为特别重大、重大突发的环境事件应当在2小时内向当地政府包括环保、安监、消防等部门报告。对于一时无法判明的对饮用水水源保护区造成或者可能造成影响的，居民聚居区、学校、医院等敏感区域和敏感人群的，涉及重金属和类金属污染的，有可能产生跨省或者跨国影响的，因环境污染引发群体性事件或者社会影响较大的，地方人民政府环保行政主管部门认为有必要报告的其他突发环境事件，应按特别重大、重大突发环境事件报告程序报告。企业对外报告的时效应参考并严于《信息报告办法》规定。明确内部24小时应急值守电话、内部信息报告的形式和要求，以及事件信息的通报流程；明确事件信息上报的部门、方式、内容和时限等内容；明确事件发生后向可能遭受事件影响的单位，以及向请求援助单位发出有关信息的方式、方法。

2.5 强化“五性”评估

科学缜密的评估程序和专家评估是确保预案编制科学性的重要判断依据。

预案的实用性：预案必须实事求是、实际管用，必须具有针对性和可行性。虽然紧急措施的可行性受科学技术、法律限制、有关人员素质和财物保障的制约，但是拟定的紧急措施能够减少突发环境事件不良影响的作用及程度，这是基本原则。

基本要素的完整性：要素是预案的核心，缺一不可。但不同的预案，其要素要求也不同，必须将要素是否完整作为检验预案质量的试金石[13]。突发环境应急预案的共同要素包括：总则、应急组织指挥体系与职责、预防与预警机制、应急处置、后期处置、应急保障、监督管理、附则、附件九项。企业应急预案特殊要素包括：本单位概况、周边环境情况、本单位环境危险源情况、应急物资储备情况四项。

内容格式的规范性：无规矩不成方圆，要求预案必须结构规范，规范要件完整，条文内容和体系符合逻辑规范，用词准确、严密、通俗。在满足《预案管理办法》和相应的行业环境应急预案编制指南要求的基础上，根据企业自身特点，参考《监测技术规范》、《信息报告办法》等规范、办法对相应的内容予以细化、明确。

应急保障措施的可行性：分别对人力资源保障、财力保障、物资保障、医疗卫生保障、交通运输保障、治安维护、通信保障和科技支撑等方面，是否满足应急处置需求进行全面评估。重点是应急物资储备情况，主要对其应急仪器设备和应急物资两部分进行评估，核实单位危险源数量和性质、应储备的应急物资品名和基本储量等。

相关预案的衔接性：企业环境应急预案应吸收本企业内部的环境影响和风险、安全、职业卫生、危险化学品、消防等评价和预案的精华，明确各种事件发生直接产生或次生、衍生的污染的处置办法。并与外部的县（区、市）、周边企业、下风向和上下游敏感目标的环境应急预案有机结合，实现联防联动，尽可能地杜绝或减小事件的影响范围及程度。

2.6 规范“六个”程序

现场处置主要有六个程序[14]。

警戒与警示：消防部门和环境监察人员可根据调查、侦检情况确定警戒区域，划分为重危区、中危区、轻危区和安全区，并设立警戒标志。在安全区视情况设立隔离带，严格控制各区域进出人员、车辆、物资，并逐一登记和检查。进入现场必须正确选择行车路线、停车位置、救援地带等。对易燃液体泄漏，必须严防爆炸，严密监视液体流动情况，防止灾情扩大，注意风向变换，适时调整部署。对易燃气体泄漏，应严格控制危险区域火源，严格控制进入重危区应急救援的人员数量，严禁在泄漏区域内下水道等地下空间顶部、井口处滞留。

救生与救护：组成救生小组，携带救生器材迅速进入危险区域，采取正确的救助方式，将所有遇险人员移至安全区域（上风向无污染地区），对救出人员进行登记和标识。注意呼吸道和皮肤的防护，对昏迷者应立即进行人工呼吸和体外心脏挤压，采取心脏复苏措施并输氧。脱去污染服装，皮肤及眼的污染用清水彻底冲洗，对易损伤呼吸道及黏膜的化合物应注意呼吸道是否通畅，防止窒息或堵塞，对消化道服入者应立即催吐，严重者送医院观察治疗。

控险与输转：研究制定严密的堵漏方案，并采取防爆措施。对非溶于水且比重小于1的易燃液体，可向罐内适量注水，抬高液位形成水垫层，缓解险情配合堵漏；关闭前置阀门，切断泄漏源；启用单位泡沫、干粉、二氧化碳等固定和半固定灭火设施，选定水源、铺设水带、设置救援地带有序展开。设置水幕墙或屏封水枪，稀释、降解泄漏物浓度或设置蒸汽幕，防止污染物向敏感目标扩散，视情使用泡沫充分覆盖泄漏液面。用干沙土、水泥粉、煤灰等围堵导流，防止泄漏液体向重要目标或危险源扩散。利用工艺措施倒罐或放空，转移受威胁的桶、箱、瓶、袋等至安全地带和场所。在扑救石油化工火灾中，消防、环保部门应根据现场实际，组织人员对产生混有大量有毒有害的污水进行筑堤堵截，将其引入消防污水池和应急池。如污水量过大，则及时关闭通向外环境水体的排放口闸阀，未设置闸阀的应用泥沙袋封堵，再将污水导流至污水处理厂处理。如污水已经进入小溪、小河，还可使用活性炭等吸附性较强的物质筑成拦污坝，防止水体污染扩大，并及时采取理、化和生物方法处置围堵的污水。

关阀与堵漏：根据现场情况研究制定堵漏方案，并严格实施。当泄漏物易燃时，必须采取防爆措施，确保安全，关闭前置阀门，切断泄漏源。石化装置生产的连续性很强，一处着火牵动整个生产系统，燃烧的猛烈程度、火情的发展态势，以及火灾的扑救时间都由物料泄漏量或流出量的多少决定。因此，处置石化装置火灾，控制火势发展的最基本措施，就是关阀断料。在实施关阀断料时，要选择离燃烧点最近的阀门予以关闭[15]。堵漏过程中随时监测泄漏点周围的气体浓度[16]，以监控堵漏效果。

监测与侦检：分析监测泄漏污染物种类、浓度、范围，测定风速、风向、污水的流向、流速以及对邻近环境敏感目标的污染程度，及时将结果上报政府和环保、安监、消防、卫生等相关部门并通报可能受其影响的相邻单位和居民。对具有重大风险的泄漏源，应必须在消防部门的配合下，重装防护，开展监测。

洗消与清理：在危险区和安全区交界处设立洗消站，洗消的对象为：轻度中毒人员、在送医院治疗之前的重度中毒人员、现场医务人员、消防和其他抢险人员以及群众互救人员、抢救及染毒器具。使用相应的洗消药剂、洗消污水的排放必须经过环保部门的监测，以防造成次生灾害。用喷雾水、蒸汽、惰性气体清扫现场内事故容器、管道、低洼和沟渠等处，确保不留残物。清点人员、车辆及器材，撤除警戒，做好移交，安全撤离。少量液体用干沙土、水泥粉、煤灰、干粉等吸附，收集后做技术处理或安全掩埋。对与水反应或溶于水的也可视情直接使用大量水稀释污水，导入废水系统处理。在污染地面上洒上中和或洗涤剂浸洗，然后用大量直流水清扫现场，洗消和清理污水必须达到相应的环境标准方可外排，洗消污水排放必须经过环保部门监测，以防造成次生污染。

2.7 专项预案“七个”内容

对于重大风险源、事故隐患多、危险性较大的重点岗位，或曾经发生过重大环境事件的企业，除了综合预案以外，还必须编制现场处置预案和专项环境应急预案。应深入分析国内、外同类事故应急处置的方式方法、成功经验和失败教训，在综合预案的基础上进一步细化可能发生的突发环境事件具体的应急处置措施。

危险性分析：其主要风险有：安全机制不健全，监督管理不到位，安全设施不达标；产品质量低下；生产工艺落后，高消耗、高污染产业导致生态环境恶化，自然资源衰竭；保障员工权益和促进社会就业力度不够，难以激励员工的工作积极性，同时阻碍企业健康发展和全社会的安定[17]。进行危险性分析时通常应考虑下列因素：历史情况，本单位及其他兄弟单位所在社区以往发生过的紧急情况，包括火灾、危险物质泄漏、极端天气、交通事故、地震、台风、龙卷风等。地理因素，包括单位所处地理位置，如邻近洪水区域，地震断裂带和大坝邻近危险化学品的生产、贮存、使用和运输企业。技术问题，指某工艺或系统出现故障可能产生的后果，包括火灾、爆炸和危险品事故，安全系统失灵，通信系统失灵，计算机系统失灵，电力故障，加热和冷却系统故障等。人的因素，包括可能因培训不足、工作没有连续性、粗心大意、错误操作、疲劳等种种因素导致工作失误和疏忽。物理因素，考虑设施建设的物理条件，危险工艺和副产品，易燃品的贮存，设备的布置，照明，紧急通道与出口，避难场所邻近区域等。管制因素，彻底分析紧急情况，考虑由于出入禁区、电力故障、通信电缆中断、燃气管道破裂、结构受损、空气或水污染、爆炸、建筑物倒塌、化学品泄漏等引起的后果[18]。

可能发生的事件特征：应分别对安全生产事故引发的突发环境事件、交通事故引发的突发环境事件、自然灾害引发的突发环境事件、企事业单位违法排污引发的突发环境事件四种不同类型，以及水污染、大气污染、土壤污染、重金属污染、溢油污染、有毒化学品污染、尾矿库污染等进行特征分析。主要包括：可能发生的事故类型和危险性分析；事故发生的区域、地点或装置的名称；事故可能发生的季节和造成的危害程度；事故前可能出现的征兆等。为及时预警、快速响应与妥善处置提供有力支持。

主要污染物种类：根据《重大危险源辨识》、《风险评价导则》和《风险评估指南》确定污染物种类，重点是毒性较强的原辅材料和产品，以及可能产生污染次生、衍生物和中间产物等。

应急组织机构与职责：在综合预案的基础上，针对特定污染物和污染源，进一步明确应急组织机构与职责，提高预案的实用性和可操作性。推进企业对环境应急预案进行“卡片式管理”，使每一名领导和员工熟悉自己在突发环境事件应对中的职责和任务，保证突发环境事件发生时各司其职[3]。

预防措施：凡事预则立，不预则废。预防有两层含义，一是事故的预防工作，即通过安全管理和安全技术等手段，尽可能地防止事故的发生，实现企业生产经营的本质安全；二是在假定事故必然发生的前提下，通过预先采取的预防措施，达到降低或减缓事故的影响或后果的严重程度，如加大建筑物的安全距离，工厂选址进行安全规划，减少危险物品的存量，设置防护沟墙，以及开展全员安全教育等等[18]。具体的预防措施一是建立完善企业环境风险管理体系，如安全管理体系、环境管理体系，环境应急预案要注重于政府部门和相邻单位环境应急预案的衔接，定期进行修编和演练。二是全面落实风险防范职责和风险防范监控体系，如在危险工段、危险化学品储罐区、排污口等重点位置安放远程监控装置，进行实时监控和报警；在储罐区、车间建立围堰和污水收集池；通过降低危险物质存量、提高风险防范设备的维护频次，切实降低事故发生率的规避能力等。三是提升企业事故处置能力，如组织专项培训，提高工作人员职业技能，普及设备安全使用方法等减少风险的有效措施；定期组织开展环境应急演练，提高事故中实际处置能力；建立完善的应急物资储备，定期进行维护更新，以满足应急处置的需求[19]。

应急处置程序：包括警戒、救生与救护、控险、排险、洗消和清理六个程序。

应急保障：主要有八项保障。

人力资源保障：建立熟悉环境应急知识，充分掌握各类应急处置的常备应急力量，明确各类应急响应的人力资源，包括专业应急队伍、兼职应急队伍的组织与保障方案。

财力保障：根据企业应对突发环境事件预防、预警、应急处置与恢复重建的需要提出项目支出预算，编制相应的环境应急管理能力建设规划，明确应急专项经费来源、使用范围、数量和监督管理措施，保障应急状态时应急经费的及时到位，促进应急工作的开展。

物资保障：根据企业风险环节和风险物质的实际，主要对其应急仪器设备和应急物资两部分进行评估。应急仪器设备主要包括在线监控和便携式监测仪器、应急车设备、应急处理处置设备、污染场地净化与修复设备。应急物资主要包括消防装备、迁移/扩散阻断装备、个人防护装备、急救器材与药品、急救车辆、应急通信设备[20]以及消除或消减环境污染的如中和、沉淀、氧化还原、络合、吸附等反应药剂、材料及数量。由于突发环境事件具有不确定性，大量储备应急物资可能造成浪费，同时突发事件的情况十分复杂，储备种类繁多的各种应急物资也存在相当的难度，因此有效整合区域内各单位现有一切可用的应急物资，组建应急协作网，最终形成应对突发事件的整体合力，可以达到使用有限的资源完成艰巨任务的可能[21]。

医疗卫生保障：组织医疗救护队伍实施医疗救治，并根据危险化学品事故造成人员伤亡的特点，组织落实专用药品和器材。医疗救护队伍接到指令后迅速进入事故现场实施医疗急救，重症患者送医院进行后续治疗，视情况请求医疗卫生行政部门组织医疗救治力量支援。

交通运输保障：保证紧急情况下应急交通工具的优先安排、优先调度、优先放行，确保运输安全畅通；依法建立紧急情况社会交通运输工具的征用程序，确保抢险救灾物资和人员能够及时、安全送达。根据应急处置需要，对现场及相关通道实行交通管制，开设应急救援“绿色通道”，保证应急救援工作的顺利开展。

治安维护：组织事故现场治安警戒和治安管理，加强对重点地区、重点场所、重点人群、重要物资设备的防范保护，维持现场秩序，及时疏散群众。发动和组织群众，开展群防联防，协助做好治安工作。

通信保障：建立和完善环境安全应急指挥系统、环境应急处置联动系统和环境安全科学预警系统。配备必要的有线、无线通信器材，充分发挥12369环境举报电话作用，确保预案启动时环境应急指挥部和有关部门及现场应急队伍的联络畅通。

科技保障：研究开发用于突发环境事件预防、监测、预警、应急处置与救援的新技术、新设备和新工具。总结分析本企业及国内外同类企业突发环境事件发生和应急处置情况及效果，建立事件案例库。根据事故发生的最基本原因以及遵循全面治理的原则，对人的不安全行为 (Man)、机器的不安全状态( Machiery)、环境的不安全条件(Medium)、管理的不安全因素(Management)等进行“四M”综合分析评估，以及采取技术(Engineering)、教育(Education)、管理(Enforcement )等事故预防“三E”对策的研究，实行全过程的控制，对事故隐患进行全面排查，才能有效地实现预防事故的目的[18]。建立科学的环境应急指挥技术平台，实现信息综合集成、分析处理、污染损害评估的智能化和数字化，确保决策的科学性。加强应急专家信息库的建设，对突发环境事件的应急处置与救援、事后恢复与重建提供技术支撑，提高应急处置能力。

3.结语

环境应急预案应该形成宏观与微观相结合、综合与单项相配套、管理人员与一线人员相衔接的预案体系。企业应针对每一道生产工艺、每个风险源和风险物质制定详细的应急预案，形成直接、具体、可操作的“卡片式管理”体系，并落实到每一名工作人员。应借鉴发达国家“自己的生命自己守护”、“自己的城市自己保护”、“公救——共救——自救”、“谁污染谁负责”、“基层向上级负责”的经验[22，23]，认真做好企业突发环境应急预案。

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