城市化进程中城郊社区建设的多元主体及行动选择

□ 任映红

社区是由人口、地域及各种社会关系组成的社会共同体，是社会的基本构成单位，也是社会建设的落脚点。伴随着我国城市化进程，介于传统意义上的城市和农村社区之外的第三类社区（城郊社区、边缘社区）正在持续出现并不断扩大。城郊社区位于城区周围，是城市和乡村之间的过渡带，在工业化、城市化的进程中由城市与乡村各要素相互渗透、相互作用所形成的具有独特特征、结构及功能的地域社会实体，具有过渡性、动态性、边缘性、复杂性等基本特征。①任映红：《城郊结合部和谐社区建设研究》，北京：中国社会科学出版社，2012年版，导言。城郊社区的社会构成和区位构成十分复杂：多种社会主体并存，城市居民与农村村民混居；多种经济成分共生，社会矛盾纷繁复杂，这也就决定了城郊社区建设任务的繁重。

社区建设通常是指在党的领导下，由政府主导，整合社区企业、社会组织的力量和资源，扩大社区服务，充分利用社区居民自治、资源来促进社区政治、经济、文化、生态协调发展，不断提高社区成员生活质量，促进社区稳定和谐、健康发展的过程。当前我国城郊社区建设的一大困境在于社区建设主体不明、体制不顺，如政府在社区建设中起主导作用，但常常越位或缺位；居委会角色职责模糊，行政化色彩浓郁；居民缺乏社区意识，对社区建设漠不关心；企业更是事不关己，高高挂起等等，这使得社区建设成效受到影响。本文想在厘清社区建设的主体的同时，探讨其在社区建设中的行动选择，为城郊社区建设提供一些思路。

一、居民及社区参与的扩大

社区建设的基本动力、最重要的主体、最主要的依靠力量都是社区居民。

社区建设是社区居民自己的事情，建设的目的是为了“提高社区生活质量，塑造居民的社区归属感、培育社区参与意识和互助精神、增强社区凝聚力、建立新型社会人际关系，从而推动社会的全面进步。”居民在社区建设中，不仅要遵守一般的城市社会规则、树立先进思想观念、养成良好行为习惯和生活方式，而且能够积极地采取行动来帮助、维护社区的和谐。这一积极行动就是社区参与的扩大。

城郊社区面临着公共产品供给不足、成员构成复杂、管理难度大等困境，提高居民的社区参与，发挥居民社区建设的积极性、创造性，就显得尤为重要。这就要做到：

第一，要坚持以人为本，确立居民在社区建设中的主体地位，把教育人、引导人、塑造人、改造人的工作与尊重人的权利、发掘潜能、提升素养、自我实现的内在要求相结合，把满足人的需要、增进人的福祉、促进人的全面发展为出发点和归属点，使居民在参与社区建设的过程中获得全面发展的机会和条件，改善社区的生活居住环境、就业环境、安全环境、人际和谐和文化环境等等，让居民能够安居乐业，从而将“被动参与”变成一种“自觉自愿”的主动行为。

第二，提供相对完善的社区服务是给全体社区居民带来实际利益的举措，这往往也是居民社区参与积极性得以发挥的重要驱动力。“以群众满意为准则，完善社区服务功能，满足社区居民和单位的多种需求，是构建和谐社区的基本要素。” 把社区服务建立在居民之间相互关心、相互帮助上，让居民能够得到切实的看得见的好处，才会真正成为社区建设的行动者。如上海市普陀区模式、大连西岗模式、青岛模式、西安碑林模式、成都成华模式的成功验证了这一点。

第三，强化居民的社区意识。“在我国的社区发展中，政府对于社区建设的积极性似乎高于社区中的居民。在政府通过各种措施大力促进社区建设和社区发展的同时，许多地方的社区成员，对于社区建设和社区发展却往往抱着一种相当冷漠的态度，甚至并不觉得社区建设与自己有什么关系，或者干脆将社区建设看作是一项与自己没有什么关系的政府行为。”这就是社区意识的缺乏。社区意识是“社会群体及个人对所在社区的一种心理共同感，包括认同感、归属感、依存感、相关感和参与意识等心理情感和价值取向。” 社区居民有了强烈的社区意识，才会把自己作为社区建设的主体。

二、社区党组织及功能的拓展

社区党组织包括社区所在街道的党工委和社区党支部。

从政治角度看，中国共产党是执政党，代表着国家政权的力量；从社会角度看，中国共产党成为社区中各种组织的中心，又是社会力量的重要组成部分；从党对社区整合方式看，它把社区的共同利益和价值观念与中国共产党的根本宗旨有机地结合在一起。

社区是不同社会群体的“集聚点”、各种矛盾的“交汇点”、社会管理的“切入点”，同时，也是党的执政的“支撑点”。社区建设重在建立健全社区党组织并发挥其领导核心作用。社区党建是“指以街道党工委和居民区党支部为主体的，由街道辖区内各机关、企事业单位基层党组织共同参与的区域性党的建设。社区党建工作是社区党组织各项工作和全部活动的总和，是以街道党组织为核心，以居民区党支部为基础，以地域性、社会性、公益性、群众性工作为载体，以共同利益、共同需求、共同目标为纽带，社区内各单位基层党组织和社区全体党员共同参与、条块结合、优势互补的区域性党建工作。”

在城郊社区建设中，社区党组织功能的拓展，主要着力点是：

第一，充分发挥党组织的政治领导、思想领导和组织领导的作用。社区党组织是社区各类组织和各项工作的领导核心，要确保居委会独立行使管理社区公共事务的权利；通过宣传动员和党员的先锋模范作用发挥，加强社区居民间的交流沟通，防止出现大的矛盾和冲突，促进社区居民间的和谐。

第二，要深入社区居民之中，以党员的热情、热心和感染力来影响广大居民。只有深入群众才能起到组织群众、动员群众的作用。如果只是满足于发文件、传达指示、张贴标语等不深入群众的工作方式，是不能实现党组织的职能的。

第三，为应对城郊社区的复杂特性，必须实行公共资源统筹利用、社区党员统筹管理、各类经费统筹安排、社区活动统筹开展、信息平台统筹建设等五个统筹，只有实现管理大统筹，才能党建能力的拓展和提升。

三、政府及主导作用的发挥

政府组织包括街道办事处、政府职能部门延伸机构，如派出所等。政府在社区建设中起主导作用。

党的十八大报告指出：“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”我国长期以来的“强政府”格局使得政府一直在社区建设中担当主导性角色。在当代，政府逐步减少对社区的直接干预和控制，大力培育社区居民自治，促进居民的自组织，或通过购买服务的方式，适时地从社区管理中退出，让居委会真正成为居民自治组织，是社区建设的发展方向。

动态变化中的城郊社区建设可分为冲突期、磨合期和稳定期。在社区建设的不同时期，政府主导作用的发挥，应当更具针对性，体现为：

第一，在冲突期，政府要着力处理好利益矛盾。冲突是指发生在同一空间中两个或两个以上事物的互相对抗过程。有意识层面的，也有物质层面的。德国社会学家G.齐美尔将冲突划分为4种类型:①战争，即群体之间的冲突；②派别斗争，即群体内部的冲突；③诉讼，即通过法律途径处理的冲突；④非人格的冲突，即思想观念上的冲突。 冲突的破坏作用显而易见，但也有刺激社会进步的作用。城郊社区在行政区划调整、撤村建居时，最易产生冲突，各种矛盾比较集中，如社区业主与物业公司的矛盾、社区居民之间的矛盾、社区居民与社区单位的矛盾、社区居民与所在地方政府部门的矛盾等等，尤其是城中村集体资产处置问题十分敏感，极有可能引发群体性事件，影响社会稳定与发展。这一时期的政府的工作重心在于协调化解利益矛盾，在撤村建居过程中要适时搞好城郊农民与集体资产的剥离，给予城郊农民等同的市民待遇等；帮助处理好城中村集体资产的分割和村民利益的维护。

第二，在磨合期，政府要有计划地推进旧村改造，改善社区人居环境，提高土地利用率，有步骤地引导服务业发展等。由于种种历史原因，土地利用监察不力，规划及规划管理不到位，城郊社区发展空间不足与土地浪费现象并存。浙江土地资源短缺，以科学的发展观指导土地的开发和利用，规避土地浪费，提高土地利用率是政府在社区建设工作中的当务之急。政府要对边角地的使用功能进行定位和限制，以满足街道第三产业用地为原则，有意识地扶植第三产业的发展；为使边角地的短期开发利用合法化，土地、规划等职能部门必须要将一定的管理权限下放到街道或村级集体，给予一定的优惠政策，使管理相对合理规范。

第三，在稳定期，政府要打破城郊社区现有“条块分割，各自为政”的管理模式，实施统一的社会管理和公共服务体制。随着管理体制的改革，必须由政府统筹公共财政，投入公共管理、文教、卫生等基础设施，解决多头管理，无力管理的问题，实施公共服务职能；政府要下放权力，减少对社区的直接控制和干预，适当从社区退出，培育社区居民自治的土壤。同时，重视中介组织的培育，把社区中的一些公益性事务转由中介组织或公益性服务组织承担，从而使居民委员会卸下重负，淡化行政色彩，充分发挥自治功能。

四、社区居委会及行政化的消解

社区居委会是居民的自治组织，其主要任务是依法实现群众的自我管理、自我教育、自我服务。

当前，我国社区自治程度不高，居委会行政化色彩浓郁，很多时候是掉进基层政府的“事务堆”中出不来，“份外的事”做多了，自然没有时间和精力去处理本属于居委会的“份内的事”，本末倒置现象严重。在城郊社区，政府与社会的转换机制普遍没有建立，一个重要表现是政府把社区看作是政府职能的延伸，居委会实际上成了政府各部门和街道办事处的一个基层行政机构，而不是政府与社会的衔接点。街道办事处过多地把行政管理的职能赋予了居委会，如各部门临时性的统计、调查、检查等任务，这直接导致居委会把大部分精力都花在“协助”政府工作上，却脱离了居民教育、居民组织、居民服务等工作。

要消解居委会的行政化，回归社区自治组织的本色，就要做到：

第一，推进社区治理体制改革，确立以“社区自治为基本价值导向” 的基础上，把重建居委会形象与开发社区内其它自治资源相结合，尤其是要处理好与业主委员会的关系。在居委会自治能力欠缺、社区自治主体缺位的情况下，拥有住宅私有产权的业主应该并且能够成为现代社区的重要主体。业主委员会可以协助居委会的工作，但不能取代居委会，二者功能是互补的。实践中，可探索实行社区居委会负责人和业主委员会负责人交叉任职，增强居委会对业主大会、业主委员会的指导监督。

在实验设计时，教师可以尝试将多个变量进行综合考虑。例如，在“探究环境因素对光合速率的影响”实验，要求学生自行选择实验材料进行实验设计。通常，学生都是选择一种自变量，如光强度、温度或CO2浓度等。在一个变量的实验已经成功的基础上，教师可以指导学生将实验难度提高，研究双因子或多因子变量对光合速率的影响，采用表格或曲线图等不同的形式对实验结果进行描述，并可以比较哪种因素的影响更强。这对于学生的实验设计和实验探究的能力也提出了更高的要求。

第二，消解行政化倾向，还居民自治组织的本来身份。社区居委会依法自治、履行职责，凡属物业管理公司、业主委员会份内的事情，应由其机构完成，居委会给予支持、帮助和监督；界定居委会的性质定位和行动准则，确保居委会独立行使管理社区公共事务的权利。

第三，组织社区文体活动，增加邻里交往。丰富多彩的文体活动可以繁荣群众文艺，活跃社区文化，强健居民体魄，塑造美好心灵，弘扬社会正气。社区居委会可以动员都有协作共建单位的力量，弥补社区居委会在人力、物力和财力等方面的不足，精心设计活动，严密组织，扩大社区活动的规模和影响力，建立紧密、互动频繁的人际交往网络。

五、企业及社区建设积极性的提升

城郊社区中的企业可分两类：一类是社区专业性的管理公司，如物业管理公司，本身就是社区管理的直接参与者。另一种是驻社区的生产、经营和服务企业，一般不直接参与社区内具体管理与服务活动。城郊工业区集聚，社区中企业相对比较集中，本文所指的是后一类企业。

目前，企业与社区关系相对游离，企业参与社区建设的积极性被两种错误观念所制约。一是认为企业参与社区建设等同于“企业办社会”；二是认为参与社区建设对企业是一种负担。前者是对计划经济时代企业大包大揽，几乎负担所有社会责任的过敏、后怕和矫枉过正；后者则是企业过多追求经济利益、缺乏战略性投资眼光的短视。

如果企业把社区建设作为重要资源去利用、策划与运作，并在参与社区建设中获得回报，企业参与社区建设的积极性就能得到提升。这就要明确：

第一，企业参与社区建设是企业可持续发展的内在要求。企业发展和社区建设不是游离的，而是相互嵌入的。企业与社区相比，无疑拥有比社区更多的人力、物力和财力资源，以及先进的管理理念和较深厚的文化积淀等，企业自身发展的要求和资源优势使企业在社区建设中能有所作为。企业发展所需的人才、公众支持、文化建设、形象塑造等无疑会受到社区建设的影响，良好的社区环境和高素质人群为企业发展创造有利条件。简言之，社区建设需要企业支持，企业发展也离不开社区的支持，尤其是居民的配合。

第二，企业参与社区建设是承担社会责任的一种重要形式。企业从社会汲取资源，理当承担社会责任，社区是社会的组成部分，积极参与社区建设是企业履行社会责任的形式。国外越来越多的企业“以向社区投资、捐赠，提供人力、物力，提供就业机会，乃至帮助社区进行工作策划和提高管理水平等形式，参与社区服务和社区发展活动。” 企业可以为社区居民创造更多的就业机会，吸收弱势群体就业，让失业者、残疾人等社会边缘人实现就业，实现助人自助。

第三，企业参与社区建设有助于树立良好的社会形象。企业可以为居民提供各类有偿和无偿的社区服务，通过慈善公益行为对社区内的困难家庭提供力所能及和必要的帮助，这是企业赢得社区居民的尊重和支持、回馈社会、获取社会资本的重要途径。企业可以组织员工积极参加社区公益活动、文娱活动，企业内部公共资源适当向社区居民开放，能拉近企业与社区居民之间感情距离，树立企业的良好社会形象。

六、民间组织及社区参与能力的挖掘

民间组织是指与政府组织和营利性组织相区别的一种组织，是“由民间力量主办的，为社会提供服务，不以营利为目的的社会组织”。 民间组织的范围极其广泛。社区民间组织主要指社区中的各类公益性、服务性、中介性的组织，包括志愿者组织、慈善组织、福利组织、服务组织、行业协会及居民自行组建的文体活动组织，承担的是过去由政府包揽的诸多社会职能。

社会公共事务管理主体的多元化,要求民间组织承担起社区建设职能。这就要做到：

第一，明确居委会和民间组织的合作互动是“善治”的重要基础，有利于社区和谐。这是因为，“善治的实质在于政府与公民的良好合作，但这种合作并不总是直接的，相反常常需要一个中介组织的协调，民间组织就是这样一个中介。一方面，各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达政府；另一方面，又把政府的政策意图和对相关问题的处理意见转达其成员。民间组织在这一利益表达和利益协调过程中，推动了政府与公民的合作，促进了善治。”

第二，民间组织与党组织、政府、居委会加强联系和沟通，根据社区建设的要求，把进自身活动与社区建设活动有机结合起来，丰富社区文化生活，建立和睦亲密的社区人际关系，树立社区文明风尚。

第三，民间组织提供具体和富有人性化的社区服务，包括弱势群体救助、社会福利政策落实以及社区环境的改善、社区文化的重构等。如民间组织创办的托老所，是社区养老服务模式的有益探索。民间组织对志愿者有吸引和动员能力,是激励民众参与社区建设的重要手段。

要发挥上述作用，民间组织的培育和发展是前提。政府要准确定位民间组织的性质，让不同类型的民间组织发挥不同的功能,各司其责；增强民间组织的社会资本，创造条件吸引高素质人才到民间组织中工作；扩大民间组织间的交流学习,以提高服务水平，增强社会动员能力。

社区建设的本质是各主体间平等协作，依据社区成员认同的社区规范，共同治理社区公共事务的过程，在某种意义上也是社区治理主体或者是利益关联者间的合作共赢。城郊社区的复杂性决定了任何单一主体都无法统揽包办地完成社区建设任务，必定是多元主体间的协同合作。这必然要求居民、政府、社区党组织、社区居委会、企事业单位、民间组织共同承担起社区建设的职责，社区内部各主体互动、资源共享，形成多元主体的社区共建共治模式，才能有效地解决社区公共事务问题，并培育促进公民社会的生长。