经济“先发”地区的法治发展—以长三角区域为视角

□ 刘建望 吴道富

长三角区域在历史发展中形成了特殊的地缘关系和紧密的社会经济联系，是一个相对完整和独立的区域经济单元，但由于长期的行政区划与经济区的不一致以及传统的官本位和地方保护主义思想的影响，导致各自为政、自成体系的经济发展格局。在新的历史发展时期，上海以国际经济、金融、贸易、航运等现代服务业发展为核心，加快国际大都市建设，世界经济枢纽城市地位日益突出；江苏省苏南地区经济发达，着力建设沿沪宁高速公路高新技术产业带、沿江基础产业带、沿陇海铁路资源加工产业带，国际资本加快集聚；浙江省市场经济机制发育早，民间资本丰厚，市场组织体系相对成熟，民营经济发展态势良好，民营经济已经成为该省社会生产力发展中的一支最具活力的经济力量。整个长三角区域经济互动发展，一体化进程加快推进，一个以上海为龙头的世界第六大城市群正在加速崛起，长三角区域已成为我国现代化进程最快的区域，集有沿海经济和长江经济的优势，而且具有与世界经济直接对接的优势。实现长三角区际间的优势互补、互惠互利、公平竞争、合作共荣是长三角区域经济一体化的基本要求。经济一体化离不开法治的支撑，尤其是在当今不断推进“法治中国”建设的背景之下，法治环境是经济发展环境中不可或缺的主要构成内容，是区域经济一体化进程的必要保障，经济“先发”地区的法治建设应当先行先试，有所作为。

一、经济“先发”地区的立法与执法关系

法治环境包含立法、行政执法、司法以及公众的法治理念等诸多要素构成。建立立法协调机制，规范和促进长三角区域经济又好又快发展，有学者提出可以借鉴国外的成功立法，以美国为例，为了促成美国阿巴拉契亚区13个州区域经济协调发展，该区域于1965年专门制定了《阿巴拉契亚开发法案》；而《田纳西河流域管理局法案》则是美国为促进田纳西河流域的开发而制定的，确定了田纳西河流域经济协调发展的基础。英国于1934年制定了《特别地区法》，此后，英国促进区域经济发展的举措基本上都是通过一系列相关立法来推进的。原联邦德国重视区域政策的法制化，曾先后颁布了“联邦区域规划法”、“区域经济政策基本原则”、“改善区域经济结构的共同任务法”、“联邦区域规划纲要”等一系列促进区域经济协调发展的法律。借鉴域外经验，长三角区域经济一体化应当坚持法治优先原则，可以考虑制定《长三角区域开发与管理条例》、《长三角区域经济合作条例》等，在立法技术操作上可以吸取东北三省政府立法协作框架协议的做法，先行搭建框架协议，建立畅通的立法信息交流平台；分别梳理已有地方立法，开展协作，双向沟通，发现问题及时提请有权主体依照法定程序予以修改和废止；在立法协调模式选择上，建立松散型协作模式，并以一个协商协作载体作为工作平台；建立联动机制，建议两省一市首先在基础设施一体化、交通一体化、环境保护三个领域先行开展立法协调；对超越地方权限的事项提请中央统一立法或作出修改，综合运用法律、行政法规，有针对性地通过地方立法解决本区域特定问题，体现地方立法的创制功能。

但笔者认为，基于我国的宪政体制，我国实行单一制的政治体制，在强调国家法制统一原则之下，立法体制有中央和地方两个层面，在现行我国《立法法》规定的框架内，地方立法权限十分有限，地方立法创制空间甚小。如果强调长三角区域的特殊需要，使得国家最高立法机关授予本区域以特殊的立法权限，则要突破并修改现行《立法法》的重大规定，这种现实可能性不太具备。如果强调本区域的特殊性，那么其他区域也认为有特殊性，如东北老工业基地、珠三角区域、环渤海湾经济圈、西部欠发达地区等都有理由。我国幅员辽阔，发展不平衡、各地差异大，如过于强调区域特殊性，分割立法，那么国家立法统一原则将会受到冲击。立足现实，着眼发展，长三角区域在公共行政政策层面，建立合作协调机制之现实可能性、可操作性大，如国家发改委牵头制定的《长江三角洲地区区域规划》，国家交通部、水利部牵头制定《长三角区域交通规划》、《太湖流域管理条例》，等等。制定公共行政政策涉及超越地方权限时，需要提请国家层面，如国务院制定《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导性意见》。因而，基于长三角“先发”地区的法治发展，应当主要着力于执法协调机制建设。

二、长三角区域执法协调的现实缺陷

（一）长三角区域执法协调信息资源共享还不够。两省一市共同关心的执法信息交流、沟通平台建设还不能满足协调执法的需求，如海关通关、进出境检验检疫机制的联网申报、联网核查和联网协作等不顺畅，行政与司法执法的跨区配合，需要建立执法信息资源共享互认、携手合力的平台，在此基础上实现三地在宏观调控上的统一协调，实现跨区域的执法联动。虽然在某些单项执法领域已进行了许多有益尝试，如早在2004年8月长三角区域的稽查联防机制就已建立，上海市食品药品监管局与江苏、浙江两省建立了“沪、苏、浙三省市药品稽查联防协作区”，两省一市针对打击制售假劣药品、医疗器械违法犯罪活动初步形成了合力，但在其他行政执法领域以单项执法带动整体联动执法的局面尚有待于形成。

（二）环太湖环境治理涉及两省一市的多个部门和单位，由于太湖环境治理存在多头治水、职责不清等体制问题，又因为太湖环境治理跨省区域、整体关联性大，一个地方即便穷尽其力也不能独善其身，因此，治理太湖环境需要形成强有力的协作机制。

（三）司法协作机制，如针对生效裁判文书以及具有强制执行内容的公正债权文书、支付令等，在法定范围内接受委托，一视同仁地统一有效执行，还有待于克服地方保护主义倾向，树立法治的权威。

三、建立行政执法协调机制的构想和建议

（一）长三角区域执法协作机制以信息对称为基础，及时沟通和交流各种执法信息，包括统一标准，如浙江的农产品在通过检验认证后，也可以在上海市场流转，但上海市的准入标准较高，这就需要统一农产品流通的准入标准。省际高速公路收费买票的联手执行和分成，跳出行政区域分割的樊篱，建立大致统一的收费标准，有利于节省执行成本和费用。

（二）以单项执法协作推动和深化整体执法，如共同打击假冒伪劣、盗版等不正当竞争、侵犯知识产权行为。知识产权侵权案件通常表现为一地制造，转到另一地销售，违法行为具有流动性，因而执法行为需要联动跟进，扩大联防与规范打击的覆盖面。联动执法机制的典型案例，如几年前的浙江省工商局协助江苏和上海市工商执法同行共同查处“六神花露水”、“作坊白洒”、“001天线”、“神农丹农药”等假冒商标侵权案件。

（三）建立环太湖环境保护、治理污染的协作机制。消除一地严一地松、相互割离、执法不统一的弊端，在编制治理方案时就要衔接对应，落实防治责任，把各项治污目标、任务落实到各自区域的基层、企业和个人，实行太湖流域生态环境保护刚性指标。在环保具体执法行为中互通信息、支持配合，防止各自为政，避免留下薄弱片段。在治理效果、检验评估标准上也应当大致统一。

（四）建立海关通关和出入境货物检验检疫的协调机制。2007年6月，两省一市在上海市签署了《长三角区域“大通关”建设协作备忘录》，使长三角“大通关”协作机制启动有了机制保障，明确了协作的五个方面内容，即探索在两省一市地方电子口岸平台建设完善的基础上，逐步实现互联互通和信息共享，形成联网申报、核查和作业的通关协作机制；探索实现跨关区、跨检区的申报、审单、验放协作机制；探索代理机构本地注册备案、全区域适用通关的可能性；四“关” 四“检”（即上海、南京、杭州、宁波海关，上海、南京、杭州、宁波出入境检验检疫局）探索建立长三角区域便捷通关企业统一认定标准和管理互认机制的可行性；建立两省一市“大通关”信息沟通联系制度。

（五）两省一市共建“信用长三角”，构建区域社会信用体系。在目前沪苏浙区域内已有200多万家企业实现16项企业基础信息数据共享的基础上，两省一市的信用服务机构也将实现跨区域的备案互认。2008年10月下旬，两省一市信用管理机构签署《长三角地区信用服务机构备案互认协议书》。信用服务机构在沪苏浙三地任何一地备案的，其他两地均予以承认，并允许其在本辖区内开展业务。信用服务机构备案互认机制的确立，对于形成优势互补、区域共融的大信用经济格局起到重要作用。

（六）建立司法协作机制。经济先发的长三角区域，司法领域面临的问题往往先现，诸如涉及专利、商标、著作权、不正当竞争等知识产权纠纷案件、涉外经贸纠纷、资本经营中的证券期货、公司破产、海商纠纷案件等。2008年10月24日，沪、苏、浙法院在江苏省南京市建立长三角地区人民法院司法协作和发展机制。由上海、江苏、浙江高院共同签署了《长江三角洲地区人民法院司法工作协作交流协议》。三地法院在加强司法协作方面进行了探索和实践，建立了长三角法学论坛、三地法院执行工作协作等，为进一步加强三地司法协作奠定了良好基础。在前期充分调研论证的基础上，沪、苏、浙三地高级法院正式签署了《协作交流协议》，包括司法协作宗旨、司法协作原则、司法协作领域、司法协作形式和司法协作宣传等五个方面，确立司法协作采取“依法协作、友好协商、优势互补、联动发展”的原则。明确了决策、办事、执行三个方面的具体内容：一是决策层次，建立三地法院司法交流协作联系会议，作为交流协作的议事决策机构。二是办事层次，设立三地法院司法交流协作日常联络组，具体由各高院研究室承办。三是执行层次，规定了三地法院刑事、民商事、行政、执行、法官教育培训的交流协作制度。

司法实务协作的几个方面：一是，普通民商事案件立案标准。一审普通民商事案件，一般以发生纠纷的标的大小作为一审案件的管辖标准，长三角区域（除苏北地区和浙西南某些地区之外）经济发展水平相当，一审案件管辖数额标准确定，可以以大致相当的标的额确定一审管辖法院的受案标准。在渎职侵权类或贪污贿赂类的职务行为犯罪案件，对其量刑处罚标准也大致相同。二是，知识产权案件的司法保护问题。从浙江省各级法院受理的知识产权民事案件类型看，专利纠纷案件占总量的50.39%，商标权纠纷占13.70%，著作权纠纷占14.15%，技术合同纠纷占11.11%，不正当竞争纠纷占10.65%。案件类型情况也大体反映了江苏、上海法院的情况。根据《商标法》、最高人民法院《关于审理商标民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》和《关于审理涉及计算机网络域名民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》的规定，在知识产权审判中通过个案审判认定驰名商标是人民法院服务于知识产权国家战略的创新职能。通过驰名商标的认定，扩展了商标权的保护范围。但司法职能除依法认定驰名商标之外，对享有一定知名度的商标、企业字号（百年老店）等同样应当保护。在知识产权保护地方立法上，浙江省立法起步也是比较早的，先后颁布施行浙江省《著名商标认定和保护条例》、《技术市场条例》、《文化市场管理条例》、《发展中医条例》、《科学技术进步条例》、《专利保护条例》、《反不正当竞争条例》、《促进科技成果转化条例》等，地方立法为司法保护知识产权提供了周密的规则依据，司法保护相应跟上，浙江省法院运用司法职能保护知识产权享有较高的美誉度。三是，对生效裁判文书、仲裁文书、公证债权文书的执行，以及知识产权案件的诉前禁令等强制执行措施，两省一市法院应当建立执行信息共享，执行措施借力配合，拓宽监督的覆盖面，对有能力履行而拒不履行的被申请人不论在哪个地方，通过跨行政区域的司法执行威慑力，如采取执行强制措施中的查封、扣押、冻结、强制划拨、黑名单披露、限制高消费、限制出国境、采取司法拘留等，各地法院支持配合，形成合力，共同树立司法权威和司法公信力。

（七）建立长三角地区政法综治工作协调机制。2008年10月23日，由苏沪浙政法委联合主办，江苏省政法委承办的首届长三角地区政法综治工作发展论坛在南京举行。苏沪浙政法委系统有关领导相聚一堂，围绕共创平安、稳定、和谐长三角地区这一主题，共商协作之计，共谋发展之策。会上，苏沪浙三地政法委领导签署了《长三角地区政法综治工作协作交流框架协议》。推动长三角地区的合作与交流，促进长三角地区的率先发展、科学发展。伴随着区域经济一体化进程的加快，各种跨区域刑事犯罪、跨省（市）的涉法涉诉案件、跨边界的矛盾纠纷，特别是2010年举世瞩目的上海世博会，其安保工作的“护城河工程”，体现了加强区域间政法综治部门的协作与交流，携手应对各种压力和挑战的重要性和必要性。