陕西水利现代化建设投融资顶层设计研究

苟非洲

(陕西省水务集团有限公司，西安 710004)

水是生命之源、生产之要、生态之基。水利具有很强的公益性、基础性、战略性。水利现代化是国家现代化的重要组成部分，推进水利现代化是实现水资源可持续利用，水与经济、社会、环境及其他资源持续协调发展，支撑和保障国家现代化的必然选择。党的十八大报告，要求大力推进生态文明建设，加快水利建设，加强防灾减灾体系建设，推进水土流失综合治理，完善最严格水资源管理制度，加强水源地保护和用水总量管理，建设节水型社会。

兴秦富陕，其枢在水;建设美丽陕西，其枢在水;提升群众幸福指数，其枢在水。但水利投入不足一直是陕西省水利加快发展的重要制约因素，在制定陕西省水利现代化发展与改革目标任务的关键之际，调查研究水利筹融资情况，分析面临的形势和问题，寻求破解这一瓶颈制约的路子，具有非常重要的现实意义和深远的历史意义。围绕“陕西水利现代化建设投融资顶层设计研究”这一课题，笔者结合工作需要，通过查阅资料、实地调研等形式对陕西省水利建设投融资现状和存在的问题进行了分析研究，提出水利投融资顶层设计的思路和措施。

1 陕西省“十一五”以来水利投融资现状分析

1.1 总体情况

据本次调研统计:2006～2009年，全省完成投资254.25亿元，年平均投资63.56亿元。其中，财政性资金167.06亿元，信贷资金36.58亿元，民间投资50.61亿元。财政性投资占总投资的65.6%，其中中央、省级、市级、县级财政性投资分别占总投资的31.6%、20.1%、9.2%、4.7%;信贷资金占总投资的15.4%;民间投资占总投资的19.0%，其中企业投资、私人投资、群众自筹、其它资金分别占总投资的2.6%、10.2%、4.8%、1.4%。

1.2 现状分析

陕西省水利投融资呈现出以财政性投资为主、信贷资金与民间投资基本持平、民间投资中私人投资比重相对较大的格局。

按投融资资金来源和用途分呈现三个特点:

(1)财政性投资主要用于甲类项目 (甲类为防洪除涝、农田灌排骨干工程、城市防洪、水土保持、水资源保护等以社会效益为主、公益性较强的项目)，约占该项投资的80%～90%以上。甲类项目以政府投入为主的格局已经形成，而且随着国家对民生水利投入的加大和对西部地区的倾斜，财政性投资比例还在扩大。2009年在全省完成的水利投资54亿元中，中省财政资金就占到49亿元。省财政性投资主要来源于中省市县四级，以中省投资为主，占到51.7%;市级财政中西安最多，榆林、延安次之，分别占60.9%、14.5%和9.4%;县级财政中以榆林、延安为主，分别为33.2%、32.4%。

(2)信贷资金来源于金融机构贷款，主要用于城市供水、包含周边土地综合开发利用的城市河道治理等城市水利项目，约占该项投资的30%～95%。

(3)民间投资主要用于乙类项目 (乙类为供水、水力发电、水库养殖、水上旅游及水利综合经营等以经济效益为主、兼有一定社会效益的项目)，约占50%～90%。小水电和水产行业已形成私人个体投入为主体、其他投资为辅的格局，国有全资、民营独资、股份制等多种形式并存。城镇供水、工业供水项目，政府引导，企业、私人参与投入机制正在探索，投入比例逐渐增加。

按投融资运作方式和手段分呈现三个特点:

(1)组建公司，搭建融资平台，通过项目抵押融资进行探索实践。在建水源工程、涉及土地综合开发的河道综合治理项目等通过组建公司、搭建平台，注入资本金，达成项目融资，实现了政府资金引导启动、社会资金广泛参与，加快了工程建设速度。如榆林市王圪堵水库项目，资本金由新组建的榆林水务投资公司出资40%、延长等6家企业各出资10%构成，其余通过组建项目建设公司从银行贷款筹措。咸阳的亭口水库建设也是运用这一方式解决工程投融资问题。

(2)引进战略合作伙伴，进行股份合作的供水项目等融资方式得到拓宽。

(3)以政策支持为主的投融资手段组合运用，扩宽了融资渠道。政府注入建设资本金、收费权质押、土地储备抵押等筹集水利建设资金的方式在个别市区成功运作。

2 目前水利投融资工作存在的主要问题

(1)以政府投入为主的甲类项目资金供需矛盾突出，投资效率不高。“十一五”期间，国家加大了对水利的投入力度，陕西省各级政府也加大了对水利的投入，但由于甲类项目量大面广，欠账较多，投资需求较大，供需矛盾依然突出。同时，受财政性资金投入体制机制和公益性项目前期、审批、建设、管理和运行等本身固有的特点影响，政府财政性投入还存在着成本高、效率低的问题。如饮水安全工程，截至2009年底中省共投入31亿元，连同市县投资近10亿元，共解决920余万人的饮水不安全问题，占2004年底现状普查饮水不安全人口1306万的70%。但2009年底经过新一轮普查，目前仍有1297万人存在着饮水不安全和困难问题，要按国家确定的2013年前全部解决还需70亿元。究其原因，固然有过去投资标准低、工程后期管理责任不落实等引起的人数反弹因素，但也暴露出公共财政资金使用效率低下等突出问题。

(2)利用信贷资金和吸纳社会资金的体制机制还不健全，方式和手段不多。项目资金主要依靠政府投入，融资渠道比较单一。 “两眼向上、政府买单式”的等、靠、要思想依然存在，项目建设对中省资金依赖过高，地方配套资金落实困难，各市、区县个别工程项目因地方配套资金不到位或不足，出现“半拉子工程”，不能及时竣工验收，发挥效益，造成工期拖延、资金超概、拖欠工程款等。如安康黄石滩水库工程，省级投资占到68%，现仍有0.3亿元资金缺口和尾留工程没有完成。咸阳引石过渭供水工程，在已完成投资中，财政性无偿投资和有偿投资占55.4%，银行贷款仅占15.5%，民间投资占29.1%，工程于2009年底已试通水运行，截至目前仍有0.5亿元资金缺口，而且由于管网建设改造滞后，实际供水只达到设计能力的10%。究其原因，在于部分市、区县对水利基础性行业地位重视不够，对政府在市场化筹融资中的作用认识不够，思想因循保守，缺乏体制机制创新，不敢也不愿意利用信贷资金和社会资金来进行投资，同时也缺乏综合运用资产整合、置换、项目抵押融资、土地储备抵押、城建投资整合等方式和手段进行投融资发展水利。

(3)在市场经济中，多元化投资体系建设乏力。经过多年发展，整个水利行业企业不少，门类不少，积累了相当的资产，比如水库供水、发电站、综合经营开发、水工程设计、工程施工等，但规模不大，整体实力不强，个体竞争力较弱。各市在重点水源工程建设上组建公司，但在具体操作上形成各方投资风险和收益不对等现象，总体上还局限于小范围和各自为战，在做大、做强、资源共享、化解风险上缺乏有效整合。由于没有集团化发展，也无集团龙头企业引领，呈现出资源与资金整合不够、生产与市场结合不够、优势与规模没有聚加，导致发展比较缓慢。在水利建设投资中，企业投资仅占总投资的2.6%，表现出融资功能较差的特点。

3 水利现代化发展任务及投资需求

“十一五”以来，陕西省水利取得了长足发展，但与国民经济和社会发展的要求相比还存在很大差距，水资源紧缺、洪涝灾害频发、水土流失严重、生态环境脆弱等问题仍旧没有得到根本性改观。“十二五”是实现陕西经济社会跨越式发展的重要战略机遇期，也是实现水利现代化的关键时期:一是要以“引汉济渭”工程为龙头建设十大水源工程，构建两大供水网络，新增年供水能力13.2亿m3，其中关中地区7.7亿m3、陕北能化基地5.5亿m3，进一步增强水资源综合配置能力，破解水资源制约瓶颈。二是要基本完成渭河、汉江、丹江、嘉陵江、延河、无定河等主要河流重点段的防洪工程建设任务。三是要基本解决农村饮水困难和不安全问题，乡、村自来水普及率力争达到90%和60%以上。四是农田水利基础设施得到较大提高，全省节水灌溉面积要达到93.33万hm2，灌溉水利用系数提高到0.55以上。五是高标准、高质量新增治理水土流失面积32500km2，治理程度由目前的43%提高到60%左右。六是加强水利行业能力建设，基本建成布局合理、功能完善、覆盖全省的水利信息网络，实现主要河流和重点水库洪水调度自动化，初步建立渭河等重点流域水资源统一管理和调度调配体系。

据初步测算，陕西省实现水利现代化初期 (十二五期间)水利建设投资需545亿元，年均109亿元，是目前年度水利投资的1.72倍，水利投资需求形势非常严峻，多方筹集投资成为水利为全省经济社会持续快速发展提供可靠供水保障、防洪保障和生态保障的关键。

4 水利投融资顶层设计应做好的几个方面

水利投融资顶层设计，核心是要正确处理好政府有形之手和市场无形之手的相互关系，遵循“政府引导、市场运作”的要求，不断改进政府引导方式，充分发挥市场的基础性配置作用。要积极实行开放式投资准入政策，本着“谁投资、谁受益、谁承担风险”的原则，将有一定回报的水利项目全面推向市场，把政府的建设投入委托授权经营的投资机构 (公司)进行，项目实施与管理按现代企业制度要求进行运作，打破所有制界限和行政隶属关系，吸引社会各类投资主体参股、控股进入水利建设领域。

4.1 投融资设计思路

(1)对灌区节水改造、农村饮水安全、小型农田水利、水保生态建设、城市防洪 (河道)、防汛抗旱等以公益性为主的甲类项目，充分发挥政府主导推动作用，强化建章立制，严格长效管理，推动加快发展。一是要加大前期工作投入，围绕中央水利投资重点领域和方向，在完善各类规划基础上，按照中央投资管理模式要求超前安排部署前期工作，最大限度地争取中央和各级财政性投资。二是巩固现有政府性基金和规费渠道，在应征尽征的同时，要确保水利建设基金、水资源费、煤油气资源开采水土流失补偿费等足额用于水利建设和发展，并适时适度调高扩大政府性基金和规费征收标准和范围。三是扩大财政性投资来源，争取农口新增财力、土地出让金、城市建设维护费用于水利项目的额度，形成随着经济发展和政府财力增加，按比例不断加大水利投入的政策机制。争取农业灌溉水价补贴、高扬程灌溉电费补贴、生态补偿财政转移支付等。四是解放思想，超前投入，利用“三费”质押进行金融机构融资，用于新增扩大灌溉面积等急需项目建设。五是深化小型水利产权制度改革，加大“民办公助”力度，吸引民间资本积极介入，解决小型水利政府投入不足和后期管护问题，确保工程发挥效益和持续利用。六是加强公益性项目的后评价和绩效考评，强化责任追究，切实提高财政投资的效益和效率。

(2)对城市工业供水、水电、水产等以经营性为主、市场化程度较高的乙类项目，充分发挥市场在金融资源配置的基础性杠杆性作用，构筑市场载体，培育市场主体。对开发成本较高的项目:一是要逐步加大政府性引导资金的投入力度，促进和带动快速发展。二是要利用好优质资源，建立资源有偿开发利用制度，扶持龙头企业，引导水资源合理开发利用和确保水产品质量安全。三是做好规划，加强和规范市场管理，营造公平开放的竞争环境，调动各方投资建设的积极性，保护各方利益，实现共赢发展。

4.2 投融资设计措施

(1)提供政策及信息服务。做好水利工程建设的统一规划及相配套的水利投融资政策研究及规划，建立建设项目储备库和投资指导目录，定期通过项目发布，加强与金融机构的衔接与沟通。

(2)促进政府投资性质及作用的转变。政府对水利建设项目的投资，有条件的要由直接投资改为股权投资，即由政府向授权投资机构 (公司)注入资本金 (或建设资金)，由授权投资机构 (公司)对项目进行控股或参股，政府不直接参与项目的具体建设和经营活动，通过股权流动实现国有资产保值增值和动态管理。省级水行政主管部门要努力促使政府投资在引导社会各类资金中发挥基础性、决定性作用，增加政府投入力度，保证稳定的财政资金来源。采取贴息、补助等投入方式，吸引和拼盘各地配套资金特别是非财政性资金，提高财政资金的使用效率。

(3)加快省级水务集团公司壮大。大力推动和加快省级水务集团公司组建步伐，注入资本金及划转资产壮大公司实力，建立“政府主导、政策扶持、产权明晰、管理科学”的运行模式，组建以各个项目为载体的全资、控股子公司、参股公司。通过“中省财政补贴受益权”质押、“各类项目未来收益权”质押等方式承接政银、银企合作贷款，吸收社会资本和战略投资者参与，通过用水权调控和“资源”经营，建立滚动发展机制，依靠收购、兼并、重组、资产置换、股份配售和回购等资本运营方式，采用自身或所属公司上市发行股票、债券、短期融资券等方法进行直接融资，结合实际推行BT、B0T等模式，加快水利现代化建设。

(4)加强与金融企业合作，扩大融资渠道。与金融机构缔结战略合作伙伴，促进政银、银企合作。定期通报水利重点项目和工程建设及融资需求情况，使金融机构在项目可研阶段先期介入，共同做好项目融资方案选择及经济技术评价，结合项目特点量身定制融资模式，促进项目建设与融资的双赢。

(5)建立“资源经营”理念，强化水权水市场建立。对于属公益性、准公益性的“引汉济渭”等骨干性水源工程，在中省投资及银行融资之外，由各受水区市 (区)政府根据分水配额，出资购买用水权。同时建立水权流转机制，构建流域和区域水资源取水总量控制体系，促进水权 (用水配额)在需水用户间的合理流动。

5 结语

水利筹融资问题一直是困扰水利加快发展的重要瓶颈制约因素，随着陕西省水利现代化的推进，加快水利发展任务更加艰巨，水利筹融资工作将面临着更加严峻的挑战。做好投融资顶层设计，发挥好政府有形之手和市场无形之手的对握作用，既让政府的作用得以正确引导发挥，更让市场的作用得以充分释放，做好水利筹融资顶层设计，扩大筹融资渠道，加大政府和社会各方资金投入水利建设，发展水利产业，是水利投融资工作必须下大气力破解的难题。本文分析了陕西省目前水利筹融资工作的现状，研究了其存在的问题，也对“十二五”水利发展资金的需求进行了预测，并提出了做好水利投融资工作顶层设计的思路和措施，以期更好地推进陕西水利现代化建设，为“三强一富一美”陕西梦，提供有力支撑和保证。