新疆兵团国家级公益林管护存在的问题及对策

罗惠文， 李杰军

(1.国家林业局西北林业调查规划设计院，西安 710048；2.新疆兵团林业调查规划设计院，乌鲁木齐 830011 )

新疆兵团国家级公益林管护存在的问题及对策

罗惠文1， 李杰军2

(1.国家林业局西北林业调查规划设计院，西安 710048；2.新疆兵团林业调查规划设计院，乌鲁木齐 830011 )

国家级公益林是指生态区位极为重要或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以发挥森林生态和社会服务功能为主要经营目的的重点防护林和特种用途林。以新疆兵团国家级公益林区划界定情况为背景，总结管护成效，分析存在的问题，提出对策及建议，以加强国家级公益林的保护、经营和管理。

国家级公益林；管护；存在问题；对策；新疆兵团

新疆位于欧亚大陆腹地，远离海洋，高山环列，沙漠浩瀚，属于极端干旱的大陆性气候。新疆兵团175个农牧团场地理位置分布为“两周一线”(古尔班通古特沙漠周边、塔克拉玛干沙漠周边、国境线)的格局，多地处“三边”(沙漠边、戈壁滩边、国境线边)地带，生态特征以典型的人工绿洲生态为主体，极为脆弱。在新疆兵团，森林是经济社会发展的“生态卫士”，是维系绿洲生态安全的基础保障。在当今全球自然资源趋于枯竭、生态环境日益恶化的大背景下，随着西北大开发和对口援疆战略部署的深入实施，新疆兵团国家级公益林的公益效能越来越被充分地体现出来。在实现经济社会跨越式发展、全面建设小康社会的重要时期，巩固生态建设成果，加强国家级公益林的保护、经营和管理，已显得尤为重要。

1 国家级公益林建设概况

新疆兵团于2001年开展了森林分类经营区划界定工作，2004年完成重点公益林现场界定工作并签订现场界定书，区划界定成果经财政部、国家林业局核准面积106.38万hm2，开始实施中央财政森林生态效益补偿。2010年根据《国家级公益林区划界定办法》区划界定调整了国家级公益林，面积仍为106.38万hm2，其中有林地13.40万hm2，疏林地5.04万hm2，灌木林地85.95万hm2。国家级公益林包括纳入中央财政森林生态效益补偿基金补偿范围的面积为98.16万hm2，天保工程区内面积8.22万hm2，涉及13个农业师的123个团场，分布于江河源头、江河两岸、湿地与水库、边境地区、荒漠化和水土流失严重地区，共五个生态区位，生态区位呈现多样性。因面积占全兵团林地总面积的比例达到57.3 %，也是兵团“两周一线”国土生态安全屏障的主体。

由于兵团无本级财政，无法落实地方重点公益林地的生态补偿费用，因此规划的重点公益林地全部为国家级公益林地。为保护和管理好弥足珍贵的国家级公益林资源，兵团已建立起国家级公益林保护和管理体系，各实施团场均成立了组织机构，建立健全各项管护岗位责任，层层签订了管护责任制，将管护任务全部落实到管护人员，共配备监管员495人，专职护林员2466人，管护面积落实到17715个山头地块。同时，进一步加大了国家级公益林抚育管理、基础设施建设和管护核查力度，2004—2011年间已累计投资8900万元，累计完成飞机生物防治天然胡杨林病虫害10.53万hm2，补植补造1832.67hm2，设置围栏908km，建成瞭望塔76座，管护简易房12091 m2，购置防火设备2286台(件)。国家级公益林的保护管理，使兵团生态区位重要地区和生态环境脆弱地区的林地资源得到了有效保护。

2 存在的问题

2.1 森林质量和生态效能水平较低

受水、热等自然条件的影响，不同地域的国家级公益林区的森林类型差异较大。山地森林以天然云杉、冷杉林为主，主要分布于降水量较多的天山西部农四师的4个团场，占兵团国家级公益林区森林总面积的比例仅为6.4%；平原森林是主体森林类型，以荒漠灌木林、河谷次生林为主，且灌木林多于乔木林，两者比例87∶13，荒漠灌木林南疆多以柽柳为建群种，北疆多以梭梭(白梭梭)为建群种。乔木林中纯林与混交林的比例为97∶3，多数林冠下灌、草稀少，林层结构简单，生物多样性丰富度低，生态系统的稳定性差。由于灌木林占比大，乔木林纯林多，导致兵团森林的整体综合效能处于较低水平。

2.2 生态补偿标准低，管护质量不高

兵团123个实施国家级公益林生态补偿的团场均已成立了国家级公益林管护中心，具体负责实施国家级公益林的保护、经营和管理工作。由于兵团具有“党、政、军、企合一”及“企业办社会”的特性，各团场普遍存在管护中心人员编制少、经费不足、人员专业水平参差不齐的情况，目前全兵团专职护林员人均管护面积为431.39hm2，多数管护责任区交通不便，日常巡护难度大。而现行国家级公益林补偿标准较低，专职护林员的收入全部依靠管护工资所得。近些年来，随着国家各项惠农政策的陆续实施，大田承包职工的收入已超过专职护林员，二者差距逐年增大，客观上限制了专职护林员的积极性和自觉性，影响了管护措施的落实，降低了管护质量。

2.3 沙产业发展规模小，水平亟待提高

兵团国家级公益林中，属于边境地区生态区位的面积是25.44hm2，占兵团国家级公益林总面积的23.9%；属荒漠化和水土流失严重地区生态区位的面是75.90万hm2，占兵团国家级公益林总面积的71.4%，二者合计所占比例高达95.3%。由于地处干旱风沙区，长期以来，林业建设投资一直采取补助的形式，无法保障林业经营和培植林业产业，特别是沙产业的投资需求。近年来，一些沙区团场在国家级公益林区，积极探索发展沙产业，如农八师一四九团实施了“柽柳、梭梭人工接种肉苁蓉”项目，农九师一七○团实施了“人工补植补造沙棘”项目，起到了一定的区域示范作用，但全兵团国家级公益林区沙产业总体上发展仍显滞后，难以实现“以林促林”。

2.4 保护管理与经济社会发展的矛盾凸显

为抢抓对口援疆历史机遇，兵团明确提出了推进兵团跨越式发展和长治久安的指导思想和目标任务，制定了未来5～10年一系列加快国民经济发展的规划目标。“十二五”期间，随着兵团各项国家、省级重点建设项目的陆续实施，各项重点工程新增建设用地的规模将明显增加，占用征收林地的数量也将会呈现为倍数增长。由于2010年区划界定调整时无法提前预知并充分考虑到开发区、工业园区等重点建设项目及其它建设的占用征收林地，在未来5～10年，保护管理好国家级公益林，确保森林“质”与“量”的双增长与发挥国民经济发展基础作用的矛盾越来越凸显。

3 对策与建议

3.1 提高保护和管理的思想认识

提高思想认识是国家级公益林管护工作的一项重要而经常性的基本任务。当前，在森林资源保护管理与经济社会发展的矛盾凸显时期，更应做好这方面工作：一是以可持续发展的观点为指导，正确处理近期利益和长远利益、经济利益和生态利益的矛盾，从维护国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展的战略高度来认识管护好国家级公益林的重要性，引起各级领导和群众的重视；二是积极利用宣传手段和新闻媒体，使之与西部大开发和对口援疆有机结合起来，避免出现发展经济先破坏生态后治理的后果；三是强化政府行为，协调好农、林、牧、水之间的关系，坚决杜绝滥垦、滥伐、滥牧、滥采的违法行为；四是提高管护职工的素质，定期开展岗位培训和专业技术培训，提高整体业务水平和管护能力。

3.2 加强管护成效核查、检查和监督

保障并有效提高专职护林员的工作效率是管护好国家级公益林的关键。应严格施行国家颁布和兵团制定的的各项国家级公益林管理办法，切实将兵、师、团三级已签订的管护责任书落到实处。各级林业管理部门要定期对管护质量进行检查验收考核，管护中心监管员要定期现场检查管护责任区的管护成效，全面检查专职护林员的野外巡护日志，详细记录巡回检查记录，并完善各项管护资料，做好立卷归档。专职护林员的出勤情况、管护区内森林资源完好率等指标严格与工资挂钩，定期兑现。实行管护成效考核奖惩制度，激发护林员的工作积极性，提高工作责任心。

3.3 采用综合措施提高森林质量

改变以往单一地采取封山(沙)育林这一经营措施，综合运用围栏禁牧、封禁保护、引水拉沙、引洪灌溉、人工补植补造和天然次生胡杨林挖桩更新等营林措施。根据近三年来南疆地区降雨量逐年增多的有利条件，结合飞机生物防治病虫害适时启动南疆沙区国家级公益林区的飞播灌草种试点工作，树草种以沙拐枣、沙蒿为主，以增加天然次生胡杨林林冠下灌、草层分布，形成乔、灌、草林层结构，增加生物多样性丰富度，提高森林质量，促进荒漠生态系统趋向稳定。

3.4 积极引导示范，助推沙产业的发展

在确保森林结构不被破坏和森林整体防护效能有效发挥的前提下，发挥国家级公益林区森林生态和社会服务功能，同时也要积极利用林地资源，挖潜增效，引导示范，助推沙产业的发展。对天山西部的4个山区团场，森林气候条件较好，可适宜发展林下中草药种植业，发展林地经济。将农八师一四九团、农九师一七○团积极发展沙产业的经验做为典型在沙区团场进行推广。同时，必须做到经营促进管护、管护保障经营的协调发展模式，各团场国家级公益林管护中心在保障林地土壤条件、生物多样性的前提下应加强对参与经营的护林员的技术指导工作，并积极搭建销售平台，让护林员无后顾之忧，增加收入，真正实现“以林促林”。

3.5 依靠科技，建立生态公益林监测体系

国家级公益林分布点多面广，为全面掌握管护情况，兵团于2008—2009年完成的全面积管护核查，历时半年，消耗了大量的时间、人力和资金，但2009—2012年期间的动态消长变化情况，尚未能有充足的时间、人力和资金来保障开展第二次全面积管护核查。因此，必须建立国家级公益林监测体系，充分利用计算机技术建立信息系统，及时更新小班数据，以便及时掌握国家级公益林的变化动态。系统要同时兼有森林资源管理功能，国家级公益林界定、管护和补偿管理功能，信息发布及查询功能，对国家级公益林管护资金以及今后的生态补偿资金的使用情况，都可实行网上跟踪。只有建立健全国家级公益林监测体系，才能整体推进国家级公益林的管护质量和综合效益的提高。

4 结语

将生态区位极为重要、生态状况极为脆弱的重点防护林和特种用途林区划界定为国家级公益林，并进行中央财政生态效益补偿，落实管护资金，这是国家为构建社会主义和谐社会采取的重大举措，对促进天然林资源的修养生息、加速恢复天然森林植被和实现林业可持续发展具有重大意义。因此，要不断提升国家级公益林的管护形态，寻求新方法，在保护的前提下，通过科学有效地经营和管理，实现生态环境与经济社会发展的良性互动。

[1] 新疆兵团林业调查规划设计院.新疆兵团2008—2009年重点公益林核查工作报告[R].2009.

[2] 新疆兵团林业调查规划设计院.新疆兵团国家级公益林区划界定报告[R].2010.

[3] 国家林业局、财政部.国家级公益林区划界定办法[S].2009.

StudyonProblemsandCountermeasuresofManagementandProductionforXinjiangCorpsState-levelPublicWelfareForest

LUO Huiwen1,LI Jiejun2

(1.Northwest Institute of Forest Inventory, Planning and Design, SFA Xi’an 710048，Shanxi,China；2.Xinjiang Corps Forestry Investigation,Planning and Designing Institute, Urumqi 830011, Xinjiang,China)

State-level public welfare forest are the key protection forest or forest for special purposes that has sianificant importance or weak ecological status; It plays an important role in land and ecological security, biodiversity protection, as well as economic and social sustainable development; Its main purpose is to express the functions of forest ecology and social service.According to the dividing situation of Xinjiang Corps state-level public welfare forest,its management and protection effects were summarized, the problems were analyzed, and countermeasures were put forward, to strengthen the protection, operation and management of state-level public welfare forest.

state-level public welfare forest；management and protection；problems；countermeasure； Xinjiang Corps

2013-01-29

罗惠文(1985-)，女，广西贺州市人，助理工程师，从事林业调查规划、森林生态监测工作。

F326.2

B

1003-6075(2013)02-0014-03