用系统工程的方法建立无害化处理工作管理机制

刘纪艳，李志荣，蒋 奎

（天津市动物卫生监督所，天津 300000）

病死猪及其产品携带病原体，如未经无害化处理或任意处置，不仅会造成严重的环境污染问题，还可能引起重大动物疫情，危害畜牧业生产安全、畜产品质量安全，甚至引发严重的公共卫生事件。目前，我国大多数地区生猪养殖集约化程度还不高，加之个别养殖户、贩运人、甚至屠宰加工场（点）安全意识和法律意识淡薄，存在随意丢弃病死猪，甚至贩运、加工、销售病死猪及其产品的情况。近年来，国内多次发生贩卖、加工病死猪及其产品大案，尤其是今年3月份发生的黄浦江上游水域漂浮死猪事件，在国内外造成了极坏影响，暴露出我国对病死猪无害化处理管理工作方面存在问题，亟待解决。

1 病死猪无害化处理工作现状

1.1 养殖模式落后，疫病多发，无害化处理数量大

相对而言，病死猪在屠宰环节出现的数量较少，绝大多数来源于养殖环节。随着我国经济的发展，畜牧业也得到了蓬勃发展，由原来的家庭副业转变成我国重要的产业支柱，生猪养殖已成为我国畜牧业的重要组成部分，其中中小饲养场和散养户居多，规模养殖场少。据统计，2012年，我国年生猪出栏达到69628万头，存栏47492万头，年出栏500头以上的生猪规模化养殖场数占39%，年出栏500头以下的生猪养殖场占61%，年病死猪数量大约在5000万头。

1.2 现有的无害化处理工作的政策、法规及技术规范

为降低动物疫病发生风险，保障动物及动物产品质量安全，在病死动物、病死猪无害化处理监管工作方面以及操作技术方面，国家制定了法律法规及技术规范，保障这项工作有法可依，有章可循。

1.2.1 国家无害化处理政策、法规

1.2.1.1 《中华人民共和国动物防疫法》第二十一条第二款规定 ：染疫动物及其排泄物、染疫动物产品，病死或者死因不明的动物尸体……应当按照国务院兽医主管部门的规定处理，不得随意处置。

1.2.1.2 2005年《农业部关于印发<病死及死因不明动物处置办法（试行）>的通知》（农医发﹝2005﹞25号）对饲养、运输、屠宰、加工、贮存、销售及诊疗等环节发现的病死及死因不明动物的报告、诊断及处置工作做出了规定。

1.2.1.3 2007年和2008年，商务部和财政部分别制发了《屠宰环节病害猪无害化处理财政补贴资金管理暂行办法》（商务部（财建﹝2007﹞608号））、《生猪定点屠宰厂（场）病害猪无害化处理管理办法》（商务部、财政部令2008年第9号），规定了屠宰环节开展病害猪、病死猪及其产品无害化处理及对每头病害猪补助800元，无害化处理补贴80元资金等工作。

1.2.1.4 2011年，《农业部办公厅、财政部办公厅关于做好生猪规模化养殖场无害化处理补助相关工作的通知》（农办财﹝2011﹞163号）规定了养殖环节病害猪无害化处理及补贴80元无害化处理费用等工作。

1.2.2 国家无害化处理技术规范、规程

1.2.2.1 《危险废物焚烧污染控制标准》（GB18484-2001）、《危险废物填埋污染控制标准》（GB18598-2001）等标准对无害化处理污染控制做了规范。

1.2.2.2 《危险废物焚烧炉技术要求》（GB19218—2003）、《危险废物转运车技术要求》（GB19217—2003）等标准对无害化处理设施做了规范。

1.2.2.3 《病害动物和病害动物产品生物安全处理规程》（GB16548—2006）取代了《畜禽病害肉尸及其产品无害化处理规程》（GB16548—1996），对病害动物尸体及其产品处理的方式及适用对象、操作方法等作了明确规定。

1.3 无害化处理技术方法及使用情况

广义的病害动物无害化处理是指用物理、化学或生物学等方法处理带有或疑似带有病原体的动物尸体、动物产品，达到消灭传染源、切断传播途径，阻止病原扩散的目的。新的国家标准《病害动物和病害动物产品生物安全处理规程》（GB16548—2006）中无害化处理是狭义的，但我们国家的法规、部门规章中所指的“无害化处理”均指广义，因此，本文所指无害化处理亦为广义。

病死猪无害化处理的传统方法包括焚毁、掩埋、化制。近年来，水解技术、生物酵解技术也开始应用于病死动物无害化处理工作。我国对出现的病死猪，大多数是管理相对人在执法人员监督指导下处理。在屠宰环节，无害化处理设施主要是焚烧炉，以焚毁方式处理；在养殖环节，只有少数规模养殖场有无害化处理设施，大多数以掩埋的方式处理。目前，已建成并开始生产运行的集中公共无害化处理场所全国只有寥寥几家，多采用高温化制方法，上海浦南无害化处理场是唯一一家同时采用焚烧和高温化制方法的处理场。

2 病死猪无害化处理工作存在的问题

2.1 现行法律规定不完善，无害化处理不易操作实施

《动物防疫法》等法律法规仅对病死动物处理做出原则性规定，没有对运行管理机制、保障措施等作出详细规定，没有实施细则，在操作层面不是完全有章可循。

2.2 生产者技术落后，法律意识淡薄

我国的生猪养殖，总体上仍然存在养殖方式落后，养殖环境及防疫条件差，防疫水平低，疫病多发、死亡数量大的现状，加之生产者疫病防控意识、法律意识淡漠，对病死猪无害化处理认识不清或有误，存在随意丢弃病死猪或自食、倒卖现象。

2.3 无害化处理补贴不足，实施无害化处理缺乏积极性

出现病害猪、病死猪，必须进行无害化处理时，养殖场或经纪人将会发生两大项直接经济损失：一是生猪损失，二是无害化处理费用损失。国家的补贴远不足以弥补其损失，尤其在养殖环节，没有病死猪损失补贴，只有无害化处理补贴。养殖场出现的病害猪、病死猪因其饲养日龄、体重等不同，生猪损失会不同，不计饲料、防疫等成本，一头猪损失约270元（以断奶仔猪计）～1350元（以出栏时重90公斤，15元/公斤计）；对于生猪经纪人，不计运输成本，一头病死猪将损失1350元。以现在传统的无害化处理方法来处理，不计设施成本，处理费用以2元/公斤计算，无害化处理一头生猪需要18～180元。目前，在屠宰环节实施了对病害猪每头800元的损失补助和80元无害化处理费用补贴政策，效果较好；但在养殖环节仅补贴无害化处理费用80元，没有生猪死亡损失补助，严重影响相关单位和人员进行病死猪无害化处理的积极性。

2.4 无害化处理技术方法成本高或不易实施，无害化处理受限

在养殖环节，无害化处理设施设备欠缺，甚至一些规模养殖场也缺少必要的无害化处理设施设备，养殖环节病死猪无害化处理经费严重不足，大都以掩埋为病死猪主要无害化处理方式，易对土壤、地下水等造成污染；而且巨大的病死动物数量完全以掩埋方式无害化处理，也难负其重，加之，北方冬天天寒地冻，掩埋不易操作实施，易造成病死猪随意丢弃或倒卖回到餐桌。屠宰环节的无害化处理为焚毁和化制，以焚毁处理方法为主，焚毁方法存在生产过程易产生有害废气影响环境，且设施成本高、运行处理费用高的缺点，化制法过程易产生异味，运行成本也较高，屠宰厂不愿意做，监管人员又少，监管工作不到位，很多屠宰厂无害化设施形同虚设，没有真正无害化处理，存在丢弃或倒卖情况。

近年来，新兴起水解技术、生物酵解技术开始应用于病死动物无害化处理工作。水解法灭菌效果好，单位时间内处理快、环保，但对容器的要求很高，也存在安全隐患。生物酵解技术最节能、环保，但处理周期长，处理效果不明确。每种无害化处理方法均有不足，限制了无害化处理工作开展。

2.5 公共无害化处理设施建设严重滞后，政府处理能力不足

我国病死猪无害化处理设施建设总体滞后，县级设置的无害化处理场廖若晨星。由于无害化处理本身没有经济效益，需要财政提供运行经费，且由于人们担心污染环境，选址困难，更加限制了无害化处理场的建设。目前已经建成的病死猪集中无害化处理场所，由于机构、人员、运转经费等问题解决不畅，真正运行发挥作用很少。政府的无害化处理能力与实际不相适应，明显存在不足。一旦发生重大动物疫情，只能以掩埋的方式处理，后果堪忧。

2.6 无害化处理认定和取证工作繁杂、溯源困难

按照现行政策，养殖环节病死猪无害化处理认定、统计和申报手续较为复杂，需要在当地动物卫生监督执法人员的监督下进行无害化处理和认定。现实的情况是，动物卫生监督机构普遍人力不足、交通工具短缺，在千家万户饲养的情形下，动物卫生监督机构很难做到现场监督和认定，难以监管到位。目前，小规模饲养场和养殖小区，普遍存在养殖档案、无害化处理档案等不规范、不健全等问题，致使溯源困难，无害化处理数据不准确。

2.7 动物卫生防疫监督体系不健全，监督执法力度不够

目前我国的动物卫生监督体系还不尽完善，呈现上无头、下无脚的局面，同时，一些动物卫生监督机构尤其是区县动物卫生监督机构，存在在岗在编人员少、官方兽医人员少、人员素质偏低、人员经费没有保障等问题。同时动物卫生监督工作经费短缺、执法能力不足的现象也致使对病死猪的无害化处理无法做到全方位、全天候布控和监督。

3 对病死猪无害化处理工作管理机制的建议

建立这个机制需要全方位、多角度地考虑问题，需要用系统工程的方法完成工作机制的打造。

3.1 完善规章制度

在认真贯彻落实《动物防疫法》、严格执行《病死及死因不明动物处置办法》（试行）以及《病害动物和病害动物产品生物安全处理规程》的同时，要由国家和地方政府出台更加细化的具有可操作性的配套法规和地方法规，保障无害化处理工作确实有章可循。

3.2 建构病死猪无害化处理责任体系

按照“政府主导、属地管辖、业主处理、部门监管”的总体思路，明晰病死猪无害化处理工作各方责任。一是建构病死猪无害化处理责任体系。明确各级政府对病死猪无害化处理负总责；政府各相关部门各负其责、依法监管；乡镇、街道和村级基层组织承担病死猪无害化处理监管职能，实现对病死猪无害化处理的网格化责任管理。二是界定政府职能部门责任。畜牧兽医部门要做好畜禽饲养、屠宰和运输三个环节病死猪无害化处理的监管工作；其它环节抛弃的病死猪应由相应的职能部门负责清理、打捞和送交处理；公安部门要依据今年4月28日最高法院、最高人民检察院公布的《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》等，依法打击加工、经营病死猪违法犯罪行为。三是明确无害化处理的主体责任。养殖场（户）、屠宰场及运输经营者是病死猪无害化处理的主体责任人，应当对其养殖、屠宰、运输经营过程中的病死猪实施无害化处理。

3.3 加快新型节能、环保、科学的无害化处理技术研究，制发技术标准

常用的烧毁、掩埋、化制、水解、生物酵解等技术方法都存在一些不足，影响了无害化处理工作开展。国家应对病死猪无害化处理技术和设施研发、销售给予政策扶持，我们期待更安全有效、经济可行、科学环保的无害化处理技术和技术标准，以更有效地开展无害化处理工作。

3.4 建立健全无害化处理基础设施和运行机制

无害化处理生产是有投入而无产出或产出甚微的公益性事业，需要政府投入和管理，保障养殖环节、屠宰加工环节、运输流通等各环节中出现的病死猪及时、有效地无害化处理。

3.4.1 健全无害化处理基础设施

按照“因地制宜、确保安全、就近就简、合理分流”的原则，健全病死猪无害化处理基础设施。为确保无害化处理真正实施并减少监督成本，建议以健全公共无害化处理机构为主，将企业和公共无害化处理机构分层次、科学规划设置，发挥不同作用。

3.4.1.1 完善企业无害化处理设施。年饲养量较大的生猪规模饲养场和全部的生猪定点屠宰场，要配套建立病死猪无害化处理设施，对生产过程中的病死猪进行处理。其它生猪饲养场，应配备病死猪暂存设备，将生产过程中的病死猪进行妥善保存。

3.4.1.2 统筹规划建立病死畜禽集中处理公共机构。按照统筹规划、合理布局的原则，集中建立区域性无害化处理场，处理能力应与区域养殖规模相适应，配备设施设备，安排专门、专业的人员，并安排专项运营资金，使病害动物无害化处理有组织保障、技术保障、设施保障、人员保障、经费保障，使动物无害化处理场确实成为防控动物疫病，以及保障食品安全、公共卫生安全、生态安全的重要堡垒。

3.4.1.3 合理布局设置病死畜禽收集暂存网点。以县为单位，统筹规划，依托乡镇兽医站、动物诊疗机构以及垃圾转运站等场所，由政府投资合理设置覆盖辖区的病死猪收集暂存网点，配备移动冷库、冰柜等冷藏设备，委托相应场所人员管理，负责收集暂存病死猪。

3.4.2 建立病死猪无害化处理运行机制

建立“职责明确、衔接紧密、运行顺畅、保障有力”的病死猪收集、处理工作运行机制，确保病死猪无害化处理有效实施。

3.4.2.1 明确企业与公共服务机构的职责分工。生猪规模饲养场及屠宰场应负责对其生产过程中的病死猪进行无害化处理。无害化处理公共服务机构的职责是：对辖区内除自行处理以外的所有病死猪以及检疫不合格猪，进行统一收集、集中无害化处理，并承担发生疫情后扑杀猪的无害化处理任务和监管部门指定的任务。收集暂存网点的职责是：收集暂存农村散养户的病死猪和城镇居民饲养死亡的宠物。

3.4.2.2 强化公共服务机构运行保障。明确病死猪无害化处理公共服务机构的公益事业性质，将病死猪收集、处理运行费用纳入财政预算，为病死猪无害化处理工作正常健康运行奠定基础保障。对病死猪无害化处理公共服务机构的管理可探索两种模式，一种是设置为全额预算的事业性单位，确定一定数量的财政全额供养的事业编和合同制人员；一种是调动社会力量实行企业化运作模式，确定由企业托管，由财政安排足额的托管运行费用。

3.4.2.3 加强病死猪无害化处理监管。各级政府、畜牧兽医管理部门和动物卫生监督机构，全面落实网格化责任制，依法履行监管职责。

3.4.2.4 建立无害化处理信息网络。建立生猪养殖及无害化处理信息电子档案，将规模养殖场的认定、生猪养殖档案、防疫档案、畜禽标识档案、病死猪申报及信息记录、病死猪认定及无害化处理监管信息、病死猪无害化处理数据汇总、审核、统计和上报等系统工作纳入信息化管理，不仅将大大减少人力、物力损耗，同时保证各项工作真实性和可溯源性。

3.5 大力促进畜牧生产集约化、规模化和设施化，加强法律宣传

3.5.1 继续加大养殖业扶持政策，着力扶持建设集约化、规模化、设施化的养殖场，逐步淘汰动物散养；严格动物饲养场防疫条件审批，真正做到养殖设施化、科学化、规范化和福利化，从源头降低动物发病率和死亡率。

3.5.2 加快追溯体系建设，以佩戴畜禽标识为基础建立生猪“身份证”，严格溯源措施，确保生猪饲养、死亡信息数据准确，实现死亡生猪追溯管理。

3.5.3 开展法律宣传。利用广播、电视、网络、新闻媒体、明白纸等，组织兽医技术人员到养殖场、屠宰场、交易市场、农户等开展多种形式宣传教育，宣传《动物防疫法》、《病死及死因不明动物处置办法》、《病害动物和病害动物产品生物安全处理规程》和今年4月28日最高法院、最高人民检察院公布的《司法解释》等，宣传病死动物无害化处理的重要性、食用病死动物的危害性以及生产、屠宰、加工、制售病死动物产品的严重性，对病死动物严格实行“四不准一处理”（即一律不准宰杀、不准食用、不准出售、不准转运，对病死动物必须无害化处理），使广大群众对病死动物要进行无害化处理的有关规定家喻户晓，自觉遵守执行，发现他人违法的，积极举报。

3.6 健全病死猪无害化处理扶持政策

在生猪养殖、屠宰、加工、经营等活动中，虽然生产者和经营者有责任承担一定的行业风险，但为控制动物疫病，保障行业健康发展，保障食品安全、保障公共卫生安全，政府有必要建立病死猪无害化处理扶持政策，加大政府对病死猪无害化处理工作的政策扶持力度，提高相关单位、人员对病死猪进行无害化处理的积极性，鼓励从业者对病害猪、病死猪进行无害化处理。

3.6.1 调整生猪无害化处理补助政策。调整现有生猪规模养殖场无害化处理病死猪每头80元的补助政策，扩大到包括散养户在内的所有生猪养殖场（户）。探索建立按照公斤体重对不同大小的病死猪实施不同损失补助标准。探索建立凡是由无害化处理公共服务机构集中处理的，将无害化处理补贴经费直接拨付到无害化处理公共服务机构的做法。

3.6.2 建立无害化处理与保险联动的机制。全面推行养殖政策性保险，调整保障理赔范围到所有死猪。建立生猪保险与无害化处理挂钩机制，出险生猪理赔的前提条件是必须实施无害化处理。

3.6.3 强化无害化处理监管经费保障。各级财政相应增加基层畜牧兽医部门和动物卫生监督机构监督病死猪无害化处理的工作经费。或从无害化处理补助政策中调整部分经费，用于病死猪无害化处理监管经费。

3.6.4 建立病死猪举报奖励机制。地方政府建立病死猪举报奖励资金和机制，对乱扔和贩卖加工病死猪的举报，一经查实的，给予举报人奖励。

3.7 完善动物卫生防疫监督体系，加强监督执法

一方面，尽快完善我国动物卫生防疫监督体系，对部分市县动物卫生监督机构仍为自筹自支的实行财政全额拨款，积极发挥村级防疫员的作用，对官方兽医人员不足的，尽快从相关专业应届大学毕业生中招录，提高动物卫生监督队伍人员素质和工作能力。另一方面，加强病死猪无害化处理监督执法，加强动物卫生行政执法与刑事司法衔接工作，对涉嫌非法收购、贩卖、屠宰 “病死猪”及加工制售肉制品牟取非法利益的犯罪案件，及时移送并配合公安机关予以严厉打击，对查处的病死猪及生猪产品及时监督进行无害化处理。

病死猪无害化处理事关动物疫病防控，事关畜牧业健康发展，事关食品安全、公共卫生安全和环保安全，需要有法律法规作支持、先进技术作支撑，政府统一领导，多部门积极协作，通过建立健全无害化处理设施和运行机制，进一步提高养殖户技术水平和无害化处理意识，建立长效财政扶持补偿机制，完善动物疫病防控监督体系，完善依法监督机制，总之，只有用系统工程的方法全方位、多角度地考虑问题，才能真正建立起一个符合实际，操作性强的无害化工作管理机制，在这种机制下，病死猪才能得到真正的、彻底的无害化处理。