浅析动物卫生行政处罚中行政相对人主体适格的问题

陈向武

（青岛东方动物卫生法学研究咨询中心，山东青岛 266032）

动物卫生行政处罚中，无论是适用简易程序还是一般程序，对行政相对人主体资格的正确认定，都直接关系到动物行政处罚案件是否正确、合法，关系到行政法律责任能否全面落实。因此，准确认定行政相对人，对正确实施动物卫生行政处罚具有重要意义。《中国动物检疫》第6期分析讨论了动物卫生行政处罚中处罚主体适格的问题1见《中国动物检疫》2013年第6期77-78页，浅析动物卫生行政处罚中处罚主体适格的问题。。本期通过以案说法的形式，就动物卫生行政处罚中行政相对人主体适格2主体适格，也称正当主体或者合格的主体。的问题进行分析，供执法人员参考。

【案情概述】

2009年2月15日，乙县某生猪饲养场员工掩埋死亡生猪被群众举报。乙县动物卫生监督所接到举报后，立即立案进行调查。经查，该饲养场为领取《营业执照》的其他组织，负责人为陈某。陈某指使员工将死亡生猪掩埋，并要求员工不得对任何人提起本场生猪发病死亡的情况。死亡的生猪经确诊为二类动物疫病。该饲养场未按规定处理染疫动物，也未按规定报告疫情。乙县动物卫生监督所认为该饲养场负责人陈某的行为违反了《动物防疫法》第二十一条第二款和第二十六条第一款之规定，即不按规定处置染疫动物和不履行动物疫情报告义务。根据《动物防疫法》第七十五条和第八十三条之规定，于2月23日对陈某不按规定处置染病动物的违法行为给予罚款一千元的行政处罚，对不履行动物疫情报告义务的违法行为给予罚款五百元的行政处罚。陈某在规定时间内履行了处罚决定。

【以案说法】

本案主要涉及动物卫生行政处罚中行政相对人主体适格性的问题。

正确认定违法主体，是行政处罚成立必不可少的要件之一。根据行政违法责任自负的原则，行政机关实施行政处罚时，只能对实施了行政违法行为的行为人进行处罚，通俗的讲，就是谁违法由谁来承担行政法律责任，不允许牵连他人或由他人替代。对行政相对人主体性质的正确认定，不仅仅是为了保证行政处罚的合法性，同时还要保障行政相对人的合法权益。如果动物卫生行政主体在进行行政处罚时不能正确认定适格的行政相对人，那么对于被处罚的行政相对人来说是极其不公平的。试想如果将一个应当按照个人性质进行处罚的行政相对人认定为单位性质，那么其极有可能会受到比个人性质更为严厉的行政处罚，反之将一个应当按照单位性质进行处罚的行政相对人认定为个人性质，那么其极有可能受到的处罚与其违法行为造成的后果不相适应，而起不到威慑作用。

《行政处罚法》第三条规定：对公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚。据此可以将行政相对人分为三类：即公民、法人和其他组织。公民是指具有某国国籍的自然人。法人是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利承担民事义务的组织，在动物卫生行政处罚中，能独立的承担行政法律责任。代表法人行使职权的负责人，称之为法人的法定代表人。目前我国的法人类型有五种，分别是机关法人、事业法人、企业法人、社团法人和民办非企业法人。其他组织是指依法成立，有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，其不能独立的承担民事及行政责任，仅能以其有限的财产承担责任，不足部分由其开办者承担。

在动物卫生行政处罚案件中，首要的问题是确定行政相对人的主体资格，即谁是本案的适格当事人或者说谁是本案的违法行为人。尽管动物卫生法律规范不像《行政处罚法》将行政相对人的范围规定为公民、法人和其他组织，如《动物防疫法》中表述为单位和个人或者如《兽药管理条例》中表述为企业等，但是不管表述为何种形式，其行政相对人的范围是相同的，即包括公民、法人和其他组织三种类型。在动物卫生行政处罚案件中，执法人员对违法行为人为公民的，在认定行政相对人主体适格性时不易出错，不会将行政相对人为公民的认定为单位性质。但是将起字号的个体工商户混同为其他组织，或者将其他组织混同为个人或法人，或将法人或其他组织的违法行为认定为其法定代表人或主要负责人个人行为的案件时有发生，没有正确的区分公民、法人、其他组织三类主体。因此，在认定行政相对人主体资格时，要把握以下几点：第一，行政相对人为个体工商户的，以开办个体工商户的经营者为行政相对人，个体工商户登记名称的，应在经营者姓名后注明名称，但不得以个体工商户登记的名称为行政相对人；第二，领取企业法人营业执照的企业法人和领取营业执照的其他组织，以其营业执照载明的名称为行政相对人；第三，个人独资企业和有核准登记字号的合伙企业，应当以该企业为行政相对人；第四，没有登记的合伙组织，以全体合伙人为共同行政相对人。对于法人或其他组织违反动物卫生法律规范的，不应当将该法人或其他组织的法定代表人或负责人，或者员工作为行政相对人进行处罚。

本案中，某生猪饲养场员工掩埋死亡生猪的行为虽为负责人陈某授意，但陈某的行为是职务行为，体现的是单位的意志，因此不按规定处置染疫动物的行为是单位行为，而非该场负责人陈某的个人行为。该场发生动物疫情，不履行动物疫情报告义务，由此产生的法律后果也应由单位承担。因而乙县动物卫生监督所认定该场负责人陈某为本案的行政相对人不适格，并给予其行政处罚是错误的。