山东、江西、湖北三省无害化处理调研报告

为贯彻落实国务院第八次常务会议精神，推动建立病死动物无害化处理长效机制，切实做好养殖环节病死猪无害化处理工作，遵照部领导指示，农业部兽医局于5月13—17日会同部计划司、财务司和畜牧业司组成3个督查组，分赴山东、江西、湖北等三省开展病死猪无害化处理督查工作。总的看，各地在落实养殖环节病死猪无害化处理补助政策，加强病死猪无害化处理监管方面做了大量工作，但由于病死猪无害化处理起步晚，无害化处理长效机制不健全等原因，做好病死猪无害化处理工作需要下大力气推进。现将有关情况报告如下：

1 病死猪无害化处理政策制定情况

《动物防疫法》规定，病死或死因不明动物尸体，应当按规定处理，不得随意处置。各省根据本省实际，积极出台动物防疫条例，对病死动物无害化处理工作做出了细化规定。浙江、广西等省（区）在本省（区）动物防疫条例中将病死动物及其产品无害化处理单设一章，明确病死动物无害化处理的主体是动物饲养者，地方人民政府负责组织建设无害化处理公共设施，保障运行经费等。国务院出台生猪规模化养殖场无害化处理补助政策后，山东、湖北、江西等省农业部门均与财政部门联合下发了《关于做好生猪规模化养殖场无害化处理补助相关工作的通知》，落实了病死猪无害化处理补助政策，并对责任落实、工作程序等做出进一步规定。如江西、湖北等省明确必须通过现场拍摄照片等措施进行病死猪确认，并要求处理的病死猪须为断奶之后而且还要佩带有统一发放的耳标。山东省政府办公厅印发的《山东省中长期动物疫病防治规划（2013—2020年）》，要求完善养殖环节病死动物及其无害化处理财政补贴政策，探索建立病死动物回收补贴和无害化处理市场评估机制。

据了解，目前仅有部分省份制定出台全省无害化处理场所建设规划，另有部分省份的市县通过资金补贴等形式，扶持无害化处理设施建设。3月27日，浙江省人民政府下发《浙江省人民政府关于加快构建畜禽养殖病死动物无害化处理和监管长效机制的通知》（浙政发明电〔2013〕58号），明确规定了全省各地无害化处理中心建设规划和建设进度，落实了建设所需资金。湖北宜昌市通过相关场所负担一部分，市畜牧兽医局补助一部分的形式在3个生猪定点屠宰厂、1个家禽交易市场和2个生猪规模化养殖场建立了无害化处理点。山东青岛、潍坊等市采用个人投资兴建、政府划拨建设用地并适当补贴的模式建立病死动物无害化处理厂。江西东乡、新干等县利用国家生猪调出大县奖励资金和争取财政资助养殖大户等方式，扶持无害化处理设施建设。

2 无害化处理经费落实情况

2012年，除内蒙古、广东、西藏三省（区）外，全国共申请生猪规模化养殖场无害化处理补助经费5.27亿元，其中中央财政补助经费3.34亿元，已全部落实到位。以山东省为例，自2011年11月以来中央、省、市县财政分别支付681万元、214.1万元、463.35万元，补助经费已全部发放至养殖场；湖北省仅有部分县补助经费全部落实并发放到位；江西全省的市县配套补助经费仍在落实中。

3 无害化处理工作开展情况

根据国家统计局数字，2012年全国生猪饲养量为11.7亿头，按照生猪养殖过程中平均死亡率10%计算，全国养殖环节年需无害化处理生猪约1.17亿头，按照《中国畜牧业年鉴2012年》生猪规模化养殖比重66.8%计，测算全国生猪规模化养殖场无害化处理量约7 815.6万头，而截至2012年底，全国申报补助经费的养殖场生猪无害化处理量为658.8万头，不到测算数据的1/10。

3.1 无害化处理方式。调研中了解到，各地使用的无害化处理方式主要有：深埋、焚烧、高温高压化制和生物降解等。目前，在养殖环节，散养户和大多中小规模养殖场主要采取深埋方式，规模养殖场普遍通过深埋或焚烧方式对病死猪进行无害化处理。在屠宰环节，主要采用焚烧方式，少部分采取高温高压化制方式进行无害化处理。湖北省6个无害化处理点均采用高温生物降解技术。山东省益生、金锣集团通过在养殖场建造发酵池，利用微生物发酵、分解和转换，最后形成有机肥料；临沭县病死动物无害化处理中心采取高温高压化制法分类进行处理，经化制后炼成工业用油，残渣用于有机肥料加工。

3.2 无害化处理成本及效益。按照山东益生、金锣集团建造的发酵池测算，一般万头猪场建100立方米发酵池，约需投资7～8万元，使用期20年以上，发酵原料2～3年更换一次，每次约需2万元左右，平均每头生猪费用在10元左右。湖北采用高温生物降解无害化处理技术处理1吨病死动物需500元左右。焚烧、化制成本大约分别为每吨2 500元和2 000元。

3.3 无害化处理工作监管情况。各地高度重视病死猪无害化处理监管工作，积极采取措施落实监管责任。一是落实病死猪无害化处理主体责任。山东、湖北等省通过强化对养殖场养殖档案等的日常监督检查，完善监管记录；江西省通过落实官方兽医包片监管责任区域和责任场所，督促养殖场落实病死猪无害化处理主体责任，防止随意抛弃病死猪等事件的发生。二是加大监督检查力度，严厉打击违法行为。山东临沂市对取得动物防疫条件合格证的2 212家养殖、屠宰企业进行无害化处理情况的拉网式排查；江西省通过处理一批违法犯罪人员，有力震慑了贩卖和随意丢弃病死猪行为。三是强化政府管理责任。部分地方政府积极探索考核机制，将病死猪无害化处理列入政府年度考核内容。

4 生猪保险工作开展情况

为有效降低养殖能繁母猪的风险，鼓励能繁母猪生产，国家自2007年起在各地推行能繁母猪保险制度。每头能繁母猪保费60元，由政府负担80%，养殖场（户）负担20%，赔付金额为每头1 000元。2012年12月全国能繁母猪存栏5 063万头，全年共承保能繁母猪3 276万头。江西省2012年全年承保能繁母猪147万头（年底全省存栏能繁母猪199.1万头），赔付5 491万元。山东临沂市人保公司2007—2009年能繁母猪保险一直处于亏损状态，在畜牧兽医部门推动要求下，去年出台了《关于积极开办2013年能繁母猪政策性保险的通知》，完善了承保、理赔等程序，保险公司和生猪养殖户的积极性明显增强。

为稳定生猪养殖生产，降低生猪养殖风险，2008年起，各地逐步推行育肥猪保险工作。2012年全国生猪饲养量11.7亿头，育肥猪保险承保3 940万头。2013年起在地方财政至少补贴30%的基础上，中央财政育肥猪保险保费补贴比例由10%提高至中西部地区50%、东部地区40%。湖北省自2012年6月启动育肥猪保险工作，截至2012年12月底，湖北全省育肥猪保险共计承担101.37万头，生猪死亡赔款598.31万元。督查组督查的江夏区2012年投保生猪16.5万头，占饲养量的10%左右，其余市县投保生猪均在饲养量3%以下。江西省育肥猪保险处于试点阶段。

5 存在的主要问题

5.1 养殖环节病死猪无害化处理补助政策落实难度大。一是基层动物卫生监督机构普遍缺少工作经费，监管人员工作积极性不高。据统计，江西东乡县虎圩镇动物卫生监督分所工作人员平均每人需从自己每月1 200元工资里拿出近一半作为交通费用支出。二是病死猪情况每天都在发生，有的生猪调出大县50头以上生猪养殖场达2 000多个，监管面大量大，很难保证到位。三是养殖大县多为财政小县，部分县配套资金到位困难，落实惠农政策难度较大。

5.2 无害化处理补助政策执行不一，有待进一步补充完善。生猪规模化养殖场无害化处理80元补助政策制定初衷是国家加大对病死猪无害化处理的支持力度，农业部明确补助对象是对病死猪进行了无害化处理的生猪规模化养殖场。但部分省份在落实政策过程中理解为是对规模化养殖场病死猪的损失补贴。由于缺少病死猪损失补助，且现行病死猪无害化处理补助政策并未纳入散养户，农村散养户将病死猪进行无害化处理的积极性不高。同时，各地普遍缺乏集中的无害化处理场所及完善的病死猪收集网络，随意丢弃病死猪的现象仍时有发生，给防控重大动物疫病、保障畜产品质量安全造成了一定隐患。

5.3 无害化处理方式方法有待进一步研究。目前，病死动物无害化处理仍以深埋、化尸池、焚烧等方法为主，虽能满足一些地方临时处理小批量病死动物的要求，但从长期考虑，均存在污染环境和水源、占用土地、无法有效杀灭病原微生物或成本较高等问题。微生物发酵、高温生物降解等新方法虽成本较低，可以实现资源再利用，但由于目前缺少对处理后混合物的安全性检测，处理效果还有待进一步研究和评估。

5.4 生猪保险亟待进一步研究推广。我国生猪保险还处在初级阶段，尚未大范围推广。生猪保险仅限2月龄以上生猪，保险范围窄。国家补助保险经费亦仍在试点过程中，本次督查的湖北江夏区是生猪保险推行较好的县，投保生猪仅占饲养量的10%左右，宜昌市各县生猪投保率均在3%以下。目前，对病死猪进行无害化处理是各保险公司在进行理赔时的共同要求，需要进一步研究具体政策措施，充分发挥生猪保险对促进病死猪无害化处理工作的作用。

6 下一步工作安排及建议

6.1 进一步厘清病死猪无害化处理责任。病死猪无害化处理工作直接关系动物疫病防控、生态环境和畜产品质量安全，涉及财政、发改、环保、农业、工商、公安等多个部门，既是政府需要提供的公共服务，也是养殖者应承担的责任。建议按照“政府领导、财政支持、企业运作、部门监管”原则，实行政府与企业联动，通过修改完善无害化处理的相关法律法规，进一步厘清政府、相关部门、养殖者的责任，明确养殖者无害化处理的主体责任和各相关部门的监管责任，共同做好无害化处理工作。

6.2 加快研究无害化处理方式方法和建设运行机制。一是进行专题研究，根据各地实际情况，因地制宜，采取不同的无害化处理方法，以资源化利用为主要导向，合理规划无害化处理设施建设。二是明确无害化处理厂用地为农用设施用地，防止被列为工业用地而造成费用高，审批程序繁琐，时间长等问题。三是由政府出资建设无害化处理厂和病死猪收集体系，对病死猪进行集中处理，将现有病死猪无害化处理补助经费作为运行经费，通过社会化运行的方式，建立病死猪无害化处理长效机制。

6.3 实行病死猪无害化处理补助与生猪保险联动。建议全面推广生猪保险，对投保生猪明确病死后进行无害化处理的方可领取死亡赔款，在促进保险工作的同时，有效推动无害化处理工作。对于不在投保范围内的仔猪，出现病死的，养殖者交无害化处理厂进行无害化处理后国家给予适当的损失补助，防止随意丢弃病死猪行为。

6.4 尽快启动建立病死动物无害化处理长效机制试点工作。经过认真研究和实地调研，部兽医局已完成《部分省份建立病死猪无害化处理长效机制的试点方案（代拟稿）》的起草工作。下一步将邀请试点省份兽医部门有关人员深入研讨，并积极协调发改、财政等部门，征求同意后，报请以国务院办公厅名义印发，同时对试点工作给予支持，适时召开试点工作启动会，推动试点工作顺利开展。