构建新型兽医服务体制几个问题的思考——探索树立兽医服务是兽医工作核心的新理念

吴 晗

（农业部兽医局，北京 100125）

党的十八大报告指出，坚持和完善农村基本经营制度，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。之后的中央农村工作会议和全国农业工作会议再次对其作出强调和全面部署。学习贯彻党的十八大和中央农村工作会议、全国农业工作会议精神，结合兽医工作现状和兽医事业发展趋势，笔者认为当前和今后一个时期，关键是要树立兽医服务是兽医工作核心的新理念，以建立健全新型兽医服务体制为契入点，进一步深化兽医管理体制机制改革创新。

1 兽医服务是什么？

过去，我们在研究部署兽医工作时，大多数时候讲的是具体的动物疫病防控和兽药监督管理，也就是“病”和“药”这两个问题，且“病”主要关注的是动物传染病和寄生虫病。对连接“病”和“药”的兽医服务则提及不多或研究较少，对兽医服务在兽医工作中地位认识不深、重视程度也不够。思考兽医服务体制建设问题，当然的逻辑起点是搞清楚兽医服务的内涵外延，落脚点是论证清楚兽医服务在经济社会发展中的地位作用。

1.1 兽医服务的内涵外延

目前对什么是兽医服务还没有一个权威或正式的界定。笔者试图从以下几个方面对兽医服务进行分析，努力探究兽医服务的本质。一是从兽医服务主体上看，只能是兽医专业人员。兽医服务的专业性是兽医服务的本质属性。这是区别兽医服务与其他服务的根本点，也是建立新型兽医服务体制的着力点。对此，其他国家和地区有非常严格的法律界定。比如，日本《兽医师法》在第二条即明确规定：“不是兽医的人，不可以用兽医师这个名称或者容易与这个词混淆的名称。”我国台湾地区兽医师法在第一条规定：“经兽医师考试及格者，领有兽医师证的，得充任兽医师”。二是从兽医服务对象看，一个是动物疾病，另一个是因动物疾病衍伸来的动物食品安全，也就是“病”和“药”这两个问题。但从另外一个角度看，兽医服务对象概括起来还是一个“安全”问题。动物疾病直接涉及的是动物个体或群体的健康或者安全，人畜共患病还直接威胁人体健康安全；而“药”出现和存在的合理前提是为了治疗动物疫病的，因非法或不合理使用，残留在动物机体或释放到环境中，通过人们饮食，则产生了食品安全乃至环境安全问题。因此，理清兽医服务的对象，对于树立兽医服务在经济社会发展中的地位作用，具有十分重要的意义。三是从兽医服务内容看，以动物疾病的预防、诊断、治疗为主，有的还开展一些动物保健和疾病咨询。许多国家将动物保健也纳入动物疾病诊疗进行管理，我国《动物防疫法》和《动物诊疗机构管理办法》在界定动物诊疗范围时包括动物保健，但在兽医服务实践和兽医监督管理中这方面做得还不多。不管是动物诊疗还是动物保健，与人的医疗服务一样，“药”均是兽医服务的基本生产资料，兽医服务均离不开“用药”。四是从兽医服务方式看，在城市，宠物诊疗基本上都有社会资本建立的动物诊疗机构，兽医服务以坐堂服务为主；在农村，目前乡镇畜牧兽医站和乡村兽医承担了由政府委托的兽医公共服务，乡村兽医、兽药生产经营企业销售人员和大型养殖场兽医则承担了大部分的农场兽医服务。从以上分析，我们可以试着为兽医服务下一个定义，即：兽医服务是指兽医专业人员为保障或促进动物健康和动物源性食品安全而提供的技术服务。

1.2 兽医服务在经济社会发展中的地位作用

“兽医”职业历史悠久，但在封建社会地位极低，与人医相比，目前社会对兽医认识也有诸多偏见，曾有“远看像卖碳的、近看像要饭的、细问是乡镇兽医站的”段子和新闻媒体将无医德的人医称作“兽医”的报导。新形势下认识兽医服务的地位作用，笔者认为要跳出兽医看兽医，要将兽医服务纳入农业农村经济乃至经济社会发展整体中来思考、谋划和推进。客观上讲，近年来国家从动物疫病防控角度对兽医服务的定位是相当高的，有三个正式表述。一是2005年《国务院关于推进兽医管理体制改革的若干意见》第一次在国务院文件中提出“兽医工作是公共卫生工作的重要组成部分，是保持经济社会全面、协调、可持续发展的一项基础性工作。”二是2007年修订的《动物防疫法》开宗明义其立法目的是：预防、控制和扑灭动物疫病是为了“促进养殖业发展，保护人体健康，维护公共卫生安全”。三是2012年国务院办公厅印发《国家中长期动物疫病防治规划（2012—2020年）》（以下简称《中长期规划》），进一步强调“动物疫病防治工作关系国家食物安全和公共卫生安全，关系社会和谐稳定，是政府社会管理和公共服务的重要职责，是农业农村工作的重要内容。”这前后三个表述和概括，一脉相承，特别是2012年“两个关系、两个是”的新论述，将兽医服务在经济社会发展中的地位作用提升到了一个崭新的高度。比如，《中长期规划》提出了主要畜禽防治指标性目标，即到2020年“生猪、家禽、牛、羊发病率分别下降到5%、6%、4%、3%以下，动物发病率、死亡率和公共卫生风险显著降低。”该规划虽然没有提出降低动物死亡率的指标性目标，但第一次提出了动物发病率考核指标。这为我们提供了一个从“止损”的新角度思考兽医服务在保障国家食物安全和促进农民增收的地位作用问题。据不完全统计，2011年全国饲料用玉米1.1亿吨、小麦2 500万吨、豆粨4 200万吨，其他杂粮没有数据；肉类总量7 803万吨、禽蛋2 811万吨、牛奶3 656万吨。如果建立良好的兽医服务体系，通过有效的兽医服务将动物死亡率降低一个百分点，粗略估算会节约饲料粮35.4亿斤，增加肉类供应15.6亿斤、禽蛋5.6亿斤、牛奶7.3亿斤，人均增加动物蛋白摄入2斤多，农民人均增收超20元，对农民增收贡献2.8个百分点（以上数据仅是粗略概算）。这将是对国家粮食安全、改善居民膳食营养结构和增加农民收入做出多么大的贡献啊!

2 兽医服务现状如何？

我们从以下几个角度来分析目前我国兽医服务的现状，以期描绘出我国兽医服务的基本轮廓。

2.1 兽医服务需求量大

首先，从养殖环节农场兽医服务看，我国是养殖业大国，猪肉、羊肉和禽蛋的产量居世界首位，家禽生产居世界第二，牛肉生产居第三。据统计，2011年全国生猪、家禽、牛、羊饲养量分别为11.78亿、168.8亿、1.5亿、5.5亿。按照《中长期规划》确定的到2020年“生猪、家禽、牛、羊发病率分别下降到5%、6%、4%、3%以下”的目标，我们设定两个假设，一是假设这个目标提前到2011年实现，二是假设发病动物一年只发一次病，则2011年全国生猪、家禽、牛、羊的个体发病数分别是5 890万次、10.12亿次、600万次、1 650万次，合计近11亿次。我们又以规模化标准（生猪50头、家禽500只、牛20头、羊30只）作为动物群体发病的假设条件，2011年全国生猪、家禽、牛、羊的群体发病起数分别是117.8万起、202.4万起、30万起、55万起，合计超400万起。同时，我国是水产养殖大国，养殖量占全世界的76%，如果将这块算进去，农场兽医服务的量会更大。其次，从屠宰环节动物源性食品兽医服务看，2011年全国肉类总量7 803万吨、禽蛋2 811万吨、奶类3 656万吨；经清理整顿后的生猪定点屠宰场14 019个。按照《动物防疫法》的规定，肉蛋奶等动物产品进入食品环节前均须兽医检验检疫，确保世界第一肉类消费大国的食品安全所需兽医服务任务繁重程度绝非易事。三是从兽药生产经营兽医服务看，据统计，目前全国兽药生产企业1 685家、通过GSP验收的兽药经营企业6.5万家。兽药生产经营环节的兽医服务需求量也不小。四是从城市宠物兽医服务看，随着人们生活水平提高，全国宠物饲养量急剧增加，据调查全国仅犬只数量已经超过1亿只，北京市公安局依法注册的就有53.4万只。加之，很多宠物经济价值高，具有“伴侣”性，饲养者对其倾注较多感情。因此，宠物兽医服务市场需求量大且要求高。

2.2 兽医服务供给方式多元化

目前，兽医服务供给主体主要有以下几种：一是基层畜牧兽医站。主要承担指导和实施辖区畜禽的强制免疫、疫情巡查及报告、免疫监测和疫情监测采样等公益性无偿服务。二是乡镇动物医院（兽医院、兽医服务站）。在畜牧业主产区主要承担动物疫病的诊疗、兽药销售等，在城郊结合部主要开展畜禽诊疗、免疫服务、宠物诊疗等。三是城镇宠物诊疗机构（宠物诊所、宠物医院）。主要分布在城镇，开展宠物诊疗、狂犬病疫苗注射等。机构为工商企业性质，服务机制以执业兽医市场化有偿服务为主。四是乡村兽医。经登记的乡村兽医主要在乡村从事动物诊疗有偿服务，多数兼任村级动物防疫员，承担散养及小规模养殖畜禽强制免疫注射等服务，近年各级财政安排村级防疫员强制免疫注射劳务费给予补助。五是兽药和饲料生产经营企业兽医服务网络。目前，大型兽药和饲料企业基本有各自的售后服务队伍，其兽医服务机制主要以企业产品销售及售后服务为目的，同时兼顾解决养殖场（户）疫病防控措施指导等。广东大华农在重庆、江苏推行兽药连锁销售，同时结合销售开展诊疗等服务。六是畜禽养殖企业。畜禽养殖企业兽医服务机制主要是自我服务为主，根据企业规模和服务能力实施免疫、消毒、常见病诊疗等。七是畜禽养殖专业合作社。多采取“公司+合作社+农户”、“合作社+农户”形式，合作社以“五统一”等方式提供饲料、兽药、诊疗、防疫等技术服务。收益分配由合作社自行商定。八是兽医科研院所及其科研人员提供的专家型兽医服务。服务形式多为兽医科研人员或院校教师依托所在科研平台，到规模养殖场任技术顾问、专家等，定期或不定期到养殖场兼职从事兽医服务。

2.3 兽医服务水平低且不规范

整体上看，我国城市宠物兽医服务、农场兽医服务和屠宰环节动物源性食品兽医服务仍处于低级阶段，特别是农场兽医服务，良莠不齐，呈现出兽医服务人数多、水平低、秩序乱的局面。首先，从农场兽医服务看，主体是乡村兽医和兽药饲料生产经营企业售后服务人员。目前在农村从事农场兽医服务的夫妻店、父子店，子承父业、师傅带徒弟的现象比较多，大多是过去“大集体兽医”延续下来的，有一部分是因长期从事动物养殖，“久病成医”，仅凭经验看病。即使在养殖主产区开设的诊疗机构，服务水平和能力也不高。比如山东省平原县从事动物诊疗业务的机构共有105家，仅有1家能开展病原学检测，大部分只能开展临床剖检诊断，对动物传染病的确诊率不得而知。而兽药饲料生产经营企业售后服务人员，其提供的兽医服务实质上是兽药饲料销售的“赠送”服务，其目的是为了卖药卖料，极不规范。其次，从城市宠物兽医服务看，相较于农场兽医服务水平要高，目前主要问题是如何进一步规范操作，特别是由于目前兽药生产企业小动物用药生产积极性不高，致使城市宠物诊疗机构使用人药现象比较普遍。同时，宠物诊疗纠纷不断上升，兽医协会从行业自律和维权角度在这方面的纠纷调处机制还是空白。第三，从屠宰环节动物源性食品兽医服务看，存在的主要问题是官方兽医的兽医卫生监督职责与屠宰企业食品安全主体责任划分不清，需要重新构架目前的屠宰检疫制度，彻底将企业负责的屠宰环节食品检验与官方兽医负责的卫生监督分离，明确官方兽医的职责就是监督企业食品兽医服务是否符合国家规定要求，而不是过去讲的“屠宰线上那十几刀都是我们划的”。

2.4 兽医公共服务与社会化服务界定不清

关于这个问题，首先是要认定兽医服务中有没有公共服务，在此基础上才是科学界定什么是兽医公共服务和兽医公共服务的范围，以及哪些是基本兽医公共服务、哪些是一般兽医公共服务。什么是公共服务，法国学者莱昂·狄骥从公法角度对公共服务定义为：“任何因其与社会团结与进步的实现与促进不可分割，而必须由政府来加以规范和控制的活动就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征”。在学术上国内对公共服务的定义尚未形成统一认识，在实践中近年国家将教育、科技、文化、卫生、社会保障等领域部分服务纳入基本公共服务范围，并逐步提高财政保障水平。笔者理解，公共服务是指向公众提供的用以满足其共有需要的劳务，公共服务的基本特点是所提供产品的非竞争性和非排他性。从兽医服务内容看，养殖场动物健康档案建立、动物疾病监测、疫情信息收集发布、疾病防控措施制定与指导等，具有较为明显的公共服务特点。同时，2005年《国务院关于推进兽医管理体制改革的若干意见》明确提出“要将原由乡镇畜牧兽医站承担的诊疗服务等经营性业务进行科学界定，并与公益性职能合理分离，使其走向市场。”党的十七届三中全会也强调要“普遍建立健全基层农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量安全监管等公共服务机构”。从以上分析可以看出，兽医服务领域存在公共服务的结论是肯定的，只不过我们在研究、制定、执行政策时还未熟练地将兽医公共服务与兽医社会化服务区分开来。其次，在研究兽医公共服务这个问题时，当务之急是如何激活县级动物疫病预防控制机构的活力。2004年以来国家共投资21.5亿元建设了2 494个县级动物疫病预防控制中心。目前，基层动物疫病预防控制中心有人有房有设备，但是存在人闲、房闲、设备闲“三闲”问题，工作任务少、兽医服务供给能力弱，造成极大的浪费。

3 新型兽医服务体制建设的基本路径

笔者认为，构建新型兽医服务体制，要在党的十八大确立的新型农业经营体系建设“四化”思想指导下，确立新型兽医服务体制建设的“四化”目标，实现兽医服务的职业化、组织化、规范化和社会化。

3.1 以推进兽医职业化为核心，加强兽医服务人才队伍建设

兽医职业化是新型兽医服务体制建设的核心。近年来新型兽医队伍建设取得一定成效，重点建设了官方兽医、执业兽医和乡村兽医三支队伍，应该讲已开始朝兽医职业化方向迈进。但与国际通行做法相比，还有不小差距。首先是兽医职业资格准入制度仅是个雏形。2007年修订的《动物防疫法》明确实行执业兽医资格准入制度，但这仅是法律原则性规定，农业部据此制定的《执业兽医管理办法》可拓展的空间和发挥的余地均不大，在兽医职业资格准入条件、执业兽医分类、兽医从业管理、乡村兽医准入以及官方兽医执业资格等方面存在诸多制度上的空白。近年我们在官方兽医资格确认、执业兽医资格考试、乡村兽医登记等方面做了大量具有开拓性的工作，但明显感觉目前遇到了“制度瓶颈”制约，要想进一步推进，必须在制度建设上取得新的突破。解决办法就是要抓紧研究制定调整官方兽医、执业兽医和乡村兽医的《兽医师法》，建立统一的兽医职业资格准入制度。其次是关于官方兽医队伍建设，到目前为止，很多地方对什么是官方兽医、哪些机构的哪些人是官方兽医、官方兽医要不要取得执业兽医资格以及官方兽医职能是什么等问题，还存在不同的认识。笔者认为，实行官方兽医制度的本源是在兽医职业化发展过程中，为了区分政府与市场在兽医服务与管理中的职能而将兽医职业分化为官方与非官方。也就是属于政府社会管理与公共服务的兽医服务由官方兽医实施，属于市场社会化的兽医服务则由执业兽医实施。诚如全国人大常委会审议《动物防疫法》时委员们认为的那样：官方兽医就是英文“Official Veterinarian”的汉语翻译，其本质就是“政府兽医”。因此，推进兽医职业化发展，一项重要的工作就是要坚定不移地逐步推行统一的兽医资格制度，不管是官方兽医还是执业兽医，都一个门槛进入。第三是乡村兽医队伍建设问题。与乡村医生一样，乡村兽医是中国特色的兽医专业人员，全国有60多万人，队伍庞大、人员素质参差不齐，这类人员是推进兽医职业化发展的重点和难点。历史上特别是近年来乡村兽医在农场兽医服务中发挥了非常重要的作用，应当予以充分肯定。目前对乡村兽医管理采取的是区别于执业兽医的模式，我国农村诊疗市场的培育和养殖方式的转变还需要较长的过程，决定了这种管理方式在较长时期内还将继续存在。但按照《乡村兽医管理办法》的规定，乡村兽医只有登记和培训两个措施，极为薄弱，在适当时候应对乡村兽医实行强制注册管理，通过行政干预与市场调节相结合的方式逐步建立一支高素质的农村兽医服务队伍。

3.2 以提高兽医服务组织化程度为基础，深化兽医管理体制改革

兽医服务组织化，实质就是要强化动物诊疗机构建设与管理，变对兽医的“个体管理”为对诊疗机构的“组织管理”。目前，兽医服务组织化发育较好的是在城市的宠物诊疗，这是因为《动物防疫法》强制要求其必须建立符合规定条件的动物诊疗机构。而在广大农村，全国60多万人的乡村兽医，除了在承担委托的强制免疫任务时乡镇兽医站给予一定的组织指导外，平时开展兽医服务基本上是散兵游勇、单打独斗，组织化程度相当低，继而造成服务能力弱、诊疗水平低、后续发展乏力等问题。可喜的是，有的地方在强化农场兽医服务组织化方面开展了一些有益探索。比如，山东平原县建立动物防疫合作社，四川双流县成立乡镇动物防疫协会，将养殖小区或乡镇的兽医整合起来，实行统一防疫、统一用药、统一管理。这些地方的有益实践，一方面，农场兽医服务“集合”能力初步显现，组织内生机制不断完善；另一方面，政府部门的兽医管理也找到了实实在在的抓手，规章制度的贯彻落实和监督检查更为便捷有效。但由于农村动物诊疗市场自身发育不全，商机不多，此类机构处于勉强维持状态。且受资本逐利因素制约，社会资本进入农场兽医服务领域的意愿极低。因此，农场兽医服务组织化还需要政府扶持，可以借鉴乡镇卫生院的做法，谋划出台实施“农村兽医服务示范诊所创建计划”，从基础设施、人才培养等方面给予支持，同时通过“花钱买服务”的方式委托其承担农村公共兽医服务。

3.3 以提高兽医服务规范化水平为关键，提升兽医服务能力

兽医服务的规范化，核心是用药的规范化。不管是过去的“瘦肉精”事件，还是近期暴露出来的“速生鸡”、滥用抗生素等问题，归结起来是养殖企业违法用药或不合理使用兽药造成的，也就是“不该吃药的吃了药（没病吃药）、不该吃的药吃了（吃了人药）、吃了药该停药的没停”。因此，要以规范兽药安全使用为抓手，推进兽医服务规范化建设。首先要抓紧出台实施兽药处方药管理制度，加强执业兽医处方药使用管理，出台乡村兽医用药指南，加强安全用药管理和兽药使用监督执法。目前，兽药处方药管理的难点是没有足够多的取得资格的执业兽医，但可以通过赋予执业兽医助理在一定期限内享有处方权和规范乡村兽医用药目录的方式解决这个问题。在农村，人药的处方药制度目前也是采取这样的办法逐步推行的。其次要强化兽药生产经营企业销售人员和规模养殖场的用药管理。近期曝光的一些违法用药事件，一个显著的特点是为了赚取高额利润，兽药生产经营企业与养殖“龙头企业”联手坑害养殖户、危害食品安全。这一新现象，完全颠覆了过去我们对规模养殖企业用药规范的认识。究其原因，主要是企业诚信缺失造成的，同时对这块兽医服务管理制度缺失也值得思考。农业部制定的《执业兽医管理办法》第四十条规定：“动物饲养场（养殖小区）聘用的取得执业兽医师资格证书和执业助理兽医师资格证书的兽医人员，可以凭聘用合同申请兽医执业注册或者备案，但不得对外开展兽医执业活动。”此条仅解决了养殖场兽医注册问题，但没有规定养殖场从业的兽医必须取得执业兽医资格和注册备案。因此，要尽快补上这个制度空白。

3.4 以培育社会化兽医服务组织为重点，健全完善兽医服务体系

2005年国务院下发《关于推进兽医管理体制改革的若干意见》以来，基本建立健全国家、省、市、县、乡五级兽医工作机构和兽医队伍。当然，各类兽医机构在管理体制和运行机制方面仍存在诸多需要进一步完善的地方，但总体上看，兽医公共服务机构已普遍建立起来。目前的薄弱环节是社会化兽医服务机构发育滞后。随着畜禽养殖规模化程度不断提高和城镇宠物市场的不断繁荣，兽医社会化服务迅速兴起，对动物疾病的诊疗、防治等起到重要作用。同时也暴露出发展不平衡、管理制度不健全、市场秩序不规范、诊疗监管不到位等问题。培育社会化兽医服务组织，一是要充分发挥政府维护市场秩序的功能，对宠物诊疗市场发展提供宽松、公平的环境，加强机构准入、从业人员资格管理，引导动物诊疗机构科学合理布点，消除动物诊疗服务盲区，坚决查处取缔非法行医的“黑诊所（医院）”。二是要鼓励开展畜禽等经济动物诊疗的兽医社会化服务，引导畜禽诊疗服务的动物医院（兽医院、兽医服务站）合理布点、办理民办非企业资质，鼓励乡村兽医参加执业兽医考试，提高专业素质与技能；制定和完善适用畜禽诊疗机构的法律法规和标准、制度。三是支持建立健全兽医行业协会，加强行业自律，开展兽医从业诚信体系建设与评估，促进兽医社会化服务健康发展。同时，要考虑逐步将诊疗机构兽医人员纳入农业职称评审范畴。