论我国地方立法权来源及其运行改进

2013-01-22邓嵘

中州大学学报 2013年6期

邓嵘

(湖南师范大学法学院，长沙 410081)

1979年的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的颁布，标志着我国地方人大及其常委会第一次正式享有地方立法权。如今，《安徽省林权管理条例》①、《山西省信息化促进条例》②等各地地方性法规如雨后春笋般出台，大大促进了我国社会主义法制建设。然而盛况之下，理论界对于地方立法权的来源问题一直没有准确的廓清，同时，地方人大立法权运行中所面临的种种问题，也阻碍了地方立法的规范化、科学化进程。本文从地方立法权的概念群入手，从不同角度寻找地方立法权的来源，运用理性思维厘清地方立法权运行中的问题，再加以解决，以期对我国地方立法权的运行提供有益的参考。

一、我国的地方立法权概念群

讨论地方立法权问题，首先要明确四个最基础的问题，即什么是立法权，什么是地方立法权，什么是立法机关，我国的地方立法机关是哪些。立法权的上位概念是权力。这种带有公共性质属性的权力，有广义和狭义之分。广义的权力是指某种影响力和支配力，它分为社会权力和国家权力两大类。而狭义的权力指国家权力，即统治阶级为了实现其阶级利益和建立一定的统治秩序而具有的一种组织性支配力。立法权是公权力机构依法制定、修改、补充、废止各种规范性文件及认可法律规范的权力。它是公权力组织才会拥有的一种保证集体组织系统中各单位及个体履行有约束力的义务的普遍化能力。具体来说，立法权也可以简单地被归纳为制定法律的权力。按照我国的立法体制，根据立法主体和法律效力的不同，立法分为中央立法和地方立法。所谓地方立法是指地方人大及其常委会和地方人民政府根据宪法、法律和行政法规的规定，结合本行政区域内的具体情况和实际需要，依照法定职权和法定程序，分别制定、修改和废止地方性法规和地方政府规章的活动。［1］地方立法权也就是地方人大及其常委会行使地方立法活动的权力。立法机关是行使立法权的机构。因为法律是规定人们权利义务关系的规则，根据民主的原理，凡涉及人们权利义务的规定应该得到人民的同意，而议会(立法机关)是代表人民意志的机关，所以，立法权应该由议会(立法机关)来行使。［2］在法学著作里所指的立法机关，是相对于行政机关和司法机关而言的，通常是指具有代表性质的权力机关或者议会。立法机关一般是国家的最高权力机关或者国会。在我国，各级人民代表大会是人民行使国家权力、管理国家事务的最基本的组织形式，是具有最广泛的群众性、代表性的国家机关，也是我国的最重要的立法主体。立法权从纵向属性上可分为国家立法权和地方立法权。在我国行使地方立法权的机关主要有四种，分别是省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，经过国务院特批的较大的市的人民代表大会及其常务委员会，民族自治地方的人民代表大会，经济特区的人民代表大会及其常务委员会。这四类国家权力机关分别在其管辖的范围内按照上位法的规定，在坚持不相抵触原则的前提下结合本地社会背景、经济条件和文化条件等一系列因素，即按照因地制宜原则制定地方性法规。

二、我国地方立法权之来源

(一)从立法本质角度探讨

立法权来源于哪里取决于立法的初衷、立法的目的。从立法本质角度探讨分析我国地方立法权的来源即从法的最初始来源挖掘地方立法的根据和法理学基础。立法的本质实际上就是法的本质在立法活动中的体现:立法是统治阶级通过国家机关将其共同意志上升转化为国家意志的过程;社会物质生活条件是进行立法活动的最终决定因素;经济以外的其他因素包括政治、思想、道德、文化、历史传统、民族、宗教等对立法活动也会产生重要的影响。在社会主义国家，统治阶级的意志即人民的意志，社会物质生活条件和非经济因素的形成与发展也最终离不开人民的因素。人民是立法活动的唯一参与者。人民共同价值追求下的普遍欲求也是立法权力的来源。在现阶段我国的政治体制背景下，人民群众通过以民主选举方式为支撑的人民代表大会制度产生各级国家立法机关，即人民代表大会及其常务委员会。立法机关中的各个成员必须按照广大人民群众的公共意志或者说是共同愿望来通过、批准相关的法律。不管是全国人大代表抑或是地方人大代表，都是通过人民群众民主选举的方式产生，本着为人民服务的宗旨和愿景通过行使代表的职权，维护人民的利益。

我国的人民代表大会制度的逻辑起点是国家的一切权力属于人民，即采用了人民主权说。这从我国的立法实践上印证了地方立法权的来源问题——按照人民主权学说的观点来看，国家的一切权力属于人民，包括立法权。立法机关只是受人民的委托，立法权从最本质、最原始的根源来说，它来源于人民的授权。英国资产阶级自由思想家洛克《政府论》里的“在一切场合，只要政府存在，立法权就是最高的权力，因为谁能够对另外一个人订定法律就必须是在他之上”［3］结合人民主权学说也阐述了这个真理。国家是自由的人民根据契约协议的产物，而政府的权力都是人民授予的，地方立法权当然也不排除在外。

(二)从立法体制角度探讨

立法本质从实质上决定了立法权属于社会大众中的哪个阶级，而立法体制则是从形式上决定了立法权归属于国家机构中的哪些机关。立法体制是国家制度中的重要组成部分。它从横向的国家政权组织形式和纵向的国家结构形式角度确定了立法权的归属。显而易见，我国地方立法权的来源问题必须置于我国的国家结构形式中讨论。

中国人民大学朱力宇教授认为:我国的立法体制属于一级立法体制下单一独立民主的中央集权的立法体制。［4］一般而言，在联邦制国家中，由于地方的立法权是与中央分权的结果，所以通常在宪法中对中央和地方的立法事项加以详细的列举。但是，在单一制国家中，地方立法权来源于国家主权，是中央赋予的，实行中央优越原则，所以通常在宪法中不对中央和地方的立法事项加以详细列举。这种中央优越原则在宪法法律规范中的不相抵触原则(即不得与宪法、法律、行政法规的基本原则和精神实质相抵触，不得与宪法、法律、行政法规所确定的具体法律制度相抵触，不得与宪法、法律、行政法规的具体条文相抵触)［5］下表现得尤为明显:我国《宪法》第六十三条第一款规定“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”，其后的涉及较大的市制定地方性法规的条款也是如此规定。

另外，从1992年开始，深圳、厦门、珠海、汕头等经济特区的人大及其常委会开始获得授权立法的资格。其立法权限的来源是全国人大和全国人大常委会，属于我国最高权力机关的直接授权。［6］被授权的经济特区人大及其常委会本来没有直接立法的权力，因为中央的授权而享有次级立法权。这种立法权是中央立法权繁衍派生的，是附属的立法权。

《立法法》第六十六条规定:“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。”同时，《立法法》不仅列举了全国人大及其常委会的九种立法事项，而且还做了概括性规定，也就是剩余重要事项也划归中央。但是，《立法法》没有列举地方立法的事项。中国社会科学院李步云教授认为:地方立法权不是自身固有的，而是中央委托或者授予的。［7］

三、我国地方立法权之运行缺陷

(一)地方人大的立法权“缺位”

地方立法权的行使主要表现在三个领域:制定、修改、补充和废止地方性法规，对报请批准的地方性法规进行审查，审查批准自治条例和单行条例。地方立法权基本上涵盖了一个地区的所有重大事项，关乎一个区域经济社会发展的重要命脉。地方人大及其常委会是法定的立法机关，承担地方法规制定的全部任务。然而，在我国的地方立法权运行过程中，地方人大及其常委会各自的立法数量极其不均衡，立法权严重地向地方人大常委会倾斜。数据资料显示，97.9%的地方性法规是由地方人大常委会制定的，其中省一级地方性法规的97.62%是由省人大常委会制定。［8］按照这样的一个比例来估计，我们可以想象，人数占整个地方人大代表10%左右③的地方人大常委会制定的地方性法规的数量，占据整个地方性法规的97.9%，很容易导致“少数决定多数”的不民主现象。在有的地方，人民代表大会甚至从未制定过地方性法规，使宪法和法律规定的地方人大制定地方性法规的权力被虚置，这是不符合宪法和法律原意的。同时，《立法法》第六十七条规定:“本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。”实践中，除少数涉及代表大会职权的地方性法规(如人民代表大会工作条例或议事规则)外，地方人大常委会很少向人民代表大会提请地方性法规案。关于本条中的“特别重大事项”，《立法法》中并没有明确规定，导致地方立法权在地方人大及其常委会中并没有明确清晰地合理划分和配置，也就进一步造成了地方人大的立法权“缺位”，地方人大常委会的立法权极度膨胀的不协调的现象。

(二)地方立法权的“贵族化”

地方立法权的“贵族化”主要表现在两个方面。一方面是地方立法权行使者——地方人大代表的“贵族化”。贵族化具体体现在地方人大代表组成人员来源主要分布在社会的各个优势阶层，比如政治精英、专家学者、企业领导、演艺名人等在资源占有权地位上处于上流社会的人群，这样的优势阶层的广泛代表性值得怀疑与商榷。例如，在广州市第十二届人民代表大会中，500名市人大代表中，官员代表占代表总数的38.43%，多数官员代表往往囿于身份，很难做到知无不言、言无不尽。而普通群众特别是困难群体则缺乏代言人。［9］地方人大代表不能缺少社会其他阶层群众的呼声，他们应该均衡地来自本地的各个领域，各个战线，各个阶层，应重点关注本地人民的基本欲求和发展欲求。这样的广泛性和均衡性才能够进一步地推选本级优秀人大代表参选上级人大代表，最后确保全国人大及其常委会立法的科学性、合理性和现实针对性。因此，去地方人大代表的“贵族化”倾向是有效确保我国代表制民主发挥实效的第一个关口。另一方面是地方立法听证制度的“贵族化”，即地方立法权中的“强决策，弱民意”现象。立法部门应该就各方面提出的意见作为审议法案的依据或者重要参考，否则立法听证就没有什么实际意义可言。而有的地方，在召开立法听证会后只是对立法听证笔录加以简单整理，缺少应有的归纳和概括，听证结果是仅为地方立法活动提供了一堆零碎的素材和观点，没有客观、真实地反映出立法听证会上各方面提出的各种意见和建议。还有的地方听证归听证，立法草案该怎么修改还是怎么修改，对听证意见没有给予应有的尊重和考虑，使听证流于形式，民意的表达只是一个过场。［10］“贵族化”的地方立法听证制度没有发挥出听证对立法的实际作用。

(三)地方立法权监督的“软弱性”

我国《宪法》第六十七条第七、八项明确规定，全国人大常委会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条规定，县级以上的各级地方人民代表大会有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会的不适当的决议和撤销本级人民政府的不适当的决定和命令;第四十四条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议和撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。但迄今为止，权力机关对抽象行政行为进行监督的机制并未真正发挥作用，各级人大常委会均没有制定对抽象行政行为进行监督的相应程序性规定。

四、改进我国地方立法权运行制度的思考

(一)合理划分地方人大及其常委会的立法权限

合理划分地方人大及其常委会的立法权限，必须围绕如何提高地方人大行使立法权的能力，摆脱与地方人大常委会相比的立法劣势地位。首先，明确“重大事项”的含义。建议把“涉及面广、影响力大、性质关于社会政治经济文化等重要领域”作为“重大事项”的条件。其次，建立“重大事项”报告制度、公示制度、听证制度、备案审查制度、监督制度、追究制度等配套机制。再次，加强地方人大下属各个专门委员会的隶属性和业务能力，提高地方人大的立法水平和立法能力。第四，适当延长地方人大年会的会议时间，增加会议议程，使得地方人大会能够有更充分的时间审议提案，发表意见。第五，不断提高地方人大代表的科学文化水平，让地方人大代表能够以更广阔的视野和更高的起点来履行代表义务和职责。第六，建立代表事前网络审议制度。加强代表之间的交流与合作，使代表们能够在会议前期充分地了解提案的内容，弥补非常委代表的兼职劣势。第七，通过网络媒体、平面纸媒等各种有效的途径让民众能够及时认识和了解代表们的工作动态，充分地向代表表达群众的呼声。

(二)提高地方人大代表的代表性和立法听证的实效性

全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例，全国人民代表大会和归侨人数较多地区的地方人民代表大会，应当有适当名额的归侨代表。此外，更要注重增加生产、科技、文化、卫生等一线的工人、农民、知识分子的数量，提高他们在代表总量中的实质比例。立法机关要转变立法思维，打开窗户来立法，充分利用各种有效地途径听取群众的呼声，吸收社会的智慧。例如:充分发挥媒体在立法听证中的平台作用，吸收社会人士参与地方法规草案的制定与论证，开展形式多样的群众立法听证会、座谈会，建立公民旁听人代会制度，切实发挥立法意见箱制度的作用。

(三)加强地方立法监督的机构建设

这里特别需要谈到地方性法规、规章的违宪审查问题。违宪审查指特定机关对法的合宪性进行审查并以违宪为由取消其效力的活动。世界上很多国家都建立了违宪审查制度，并专设有宪法委员会或宪法法院从事违宪审查工作。在法国，各项法律在执行以前应当提交宪法委员会进行审查，被它宣布为违宪的条款，不得公布执行。意大利宪法法庭负责审查国家和省的法律及具有法的效力的法令与宪法相抵触的案件。当宪法法庭宣布法律或具有法的效力的法令之某项规定为违宪时，则该项规定在判决公布次日起失去效力。在奥地利，宪法法院可以根据联邦政府的建议，检查各州的法律是否合宪，并可以予以撤销。宪法委员会和宪法法院在各国均具有“护宪”的地位和作用，因而其对立法的监督非常有效。对宪法委员会和宪法法院做出的违宪裁决或判决不得上诉，亦不得提出抗议。针对我国的立法监督现状，我们应当建立专门的立法监督机构，完善立法监督的程序，明确备案后的合法性审查的方式及内容，进一步规范对授权立法的监督，完善批准制度，完善审查的裁决等制度。

综上所述，我国地方立法权的来源从立法本质角度来说是人民授权，从立法体制角度来说是中央授权。当前我国的地方立法权运行过程中，存在地方人大的立法权“缺位”“贵族化”和地方立法监督的“软弱性”，只有合理划分地方人大及其常委会的立法权限，提高地方人大代表的代表性和立法听证的实效性，加强地方立法监督的建设，才能更好地促进我国地方立法的规范化、科学化进程。

注释:

①《安徽省林权管理条例》由安徽省十二届人大常委会第五次会议于2013年9月26日通过。这是全国首部规范林权管理的综合性地方法规，从林权登记、林权流转、林权市场服务及争议处理等方面，对保护林农权益作出了规定。该《条例》自2013年12月1日起实施。

②《山西省信息化促进条例》由山西省第十二届人民代表大会常务委员会第四次会议于2013年8月1日通过，乃山西省第一部规范信息化建设和管理的地方性法规，自2013年10月1日起施行。

③例如，在江西省第十一届人大中，总代表人数608人，其中常委52人。参见:http://jxrd.jxnews.com.cn/.

［1］李栗燕.从中外比较视角完善我国地方立法中的公民参与制度［J］.南京航空航天大学学报:社会科学版，2008(2).

［2］韩大元.比较宪法学［M］.2版.北京:高等教育出版社，2008:371.

［3］［英］约翰·洛克.政府论:下卷［M］.叶启芳，瞿菊农，译.北京:商务印书馆，1964.

［4］朱力宇，张曙光.立法学［M］.北京:中国人民大学出版社，2009.

［5］薛和，秦一彬.解读地方立法权［N］.光明日报，2003-04-18.

［6］易君.论我国地方人大与常委会立法权限划分［D］.湖南师范大学，2011.

［7］李步云，王永清.中国立法的基本理论和制度［M］.北京:中国法制出版社，1998.

［8］江材讯.地方立法数量及项目研究［J］.人大研究，2005(11):12.