论我国环境投融资法律与政策的完善*

阳露昭 陈兆玲

(中国海洋大学 法政学院， 山东 青岛 266100)

论我国环境投融资法律与政策的完善*

阳露昭 陈兆玲

(中国海洋大学 法政学院， 山东 青岛 266100)

环境投融资是运用经济手段实现环境保护的风险性经济活动。由于环境投融资的公共性，一般投资主体缺乏环境投融资的动力。为此，必须在法律与政策层面提供支持，以推进环境投融资活动：建立系统性、可持续性的税收优惠制度和信贷政策，以激励投资主体参与环境投融资；完善环境信息公开制度与企业环境管理体系，促进环境投融资决策的形成和落实；加强政府对环境投融资的风险监管，保障环境投融资项目的顺利运行。

环境投融资；激励措施；决策促进；风险监管

《国家环境保护“十二五”规划》指出：“当前，我国环境状况总体恶化的趋势尚未得到根本遏制，环境矛盾凸显，压力继续加大”。环境经济政策突破原有单一行政手段解决环境问题的局限，“综合运用价格、税收、信贷、投资等经济杠杆，调整或影响利益相关者的环境行为”，[1]成为实现经济建设与环境保护协调发展的重要政策手段。在投融资领域，随着可持续发展价值导向的深入，全球金融投资市场正在兴起一股社会责任投资的热潮。[2](P1)环境投融资是社会责任投资中注重环境因素的一类投融资活动。环境问题是全球性问题，环境责任是人类共同责任。无论是迫于环境危机的压力，还是基于环境伦理学对环境的关怀，在投融资的经济活动中融入环境因素，是人类转变价值取向，正确处理人与自然的关系的必然选择。环境投融资将环境因素融入投融资决策，在寻求经济收益的同时注重环境保护，是可持续发展思想在投融资领域的具体体现。

一、环境投融资的内涵界定

目前各类文献、书籍多有环境投融资相关概念的提法，但没有对“环境投融资”明确的概念界定。在国内文献中，与“环境投融资”相关的概念有环境保护投融资、环境产业投融资、绿色投资、绿色公共投资等，多从经济学的角度阐述环境投融资的内涵。环境保护投融资的内涵过于强调环境保护的投融资目的，往往局限于垃圾处理、污水处理等环境治理方面，忽视更广泛意义上经济活动的环境因素。环境产业投融资仅限于环境产业这一特殊行业，忽视其他产业活动对环境的影响。学者未对“绿色”的内涵、“绿色”与环境的关系进行界定，从而无法明确阐述“绿色投资”“绿色公共投资”的概念。国外学者强调环境投融资中的环境标准，对投融资中环境指标量化具有重要意义。

笔者认为，环境投融资是运用经济手段实现环境保护的风险性经济活动。参与环境投融资的主体基于可持续发展理念，将政府制定的环境标准和规则纳入投融资决策，力求经济效益与环境效益的均衡，实现环境保护与可持续发展的目标。环境投融资的内涵既弥补环境保护投融资、环境产业投融资概念的局限，又避免绿色投资、绿色公共投资概念的模糊，同时借鉴环境标准。

环境投融资具有公共性。就性质而言，相比于商业性金融，环境投融资是一种政策性金融，在兼顾公平与效率原则的指导下，更加关注公共利益。在环境投融资领域关乎公共利益与私人利益的博弈中，政府从公共利益出发，使私人利益服从于公共利益，消除私人利益扩张对生态环境的威胁。就领域而言，环境投融资集中在公共领域，如城市绿化建设、水利建设、污水处理、垃圾处理、节能改造等投融资项目。投融资主体投资于环境领域体现了对提高人们生活层次需求的关注。就资金来源而言，环境投融资资金主要来源于政府债券、社会保障基金、财政税收等。尤其是城市污水处理、垃圾处理项目，在建设资金上，都以公共财政支出为主，包括国债、地方政府债券。[3]

基于环境投融资的公共性，政府在环境投融资领域应该发挥重要的作用：一是以经济工具激励投资者积极参与环境投融资；二是完善环境信息公开制度与企业环境管理体系，为投融资主体的投融资决策提供方向指引；三是对环境投融资进行全程风险监管，对投融资主体行使权利、履行义务进行监督，保证环境投融资项目的顺利运行。

二、环境投融资的激励措施

传统的环保治污理念使投资者将环境保护和污染治理投资当作成本费用支出。环保治污所需的资金是造成投资者不积极参与环境投融资活动的主要原因。投资者很难在自身利益驱动下做出环境投融资决策，这就需要政府对投资者的投融资行为进行激励引导。

在世界范围内，运用经济工具激励、引导投资者参与环境投融资，已得到普遍认同：作为运用经济工具的支持者，经济合作与发展组织(OECD)将经济工具定义为“影响投资主体行为的成本和收益，有效促使投资主体的行为有益于环境的工具”。[4]欧盟也是经济工具的支持者，在其第五项环境行动纲领中，要求将“推广经济工具的应用范围”作为优先事项之一。[5]在环境投融资领域，经济工具通常表现为各级政府制定的措施、政策，因地制宜，并随经济和环境发展态势的变化而调整，十分灵活。基于投资者追求自身利益最大化的经济理念，经济工具通过降低投资者的投资成本，增加投资者的收益，以达到激励和引导的目的。除了手段的灵活性和成本收益的优势外，经济工具还能够有效地宣传环境政策，其传达关于经济活动的环境成本和收益的信息又能够反馈到金融市场的决策体系中，促进金融市场可持续性发展。

政府以经济工具激励引导投资者，主要包括两类激励手段：一类是税收优惠。目前我国增值税、营业税、企业所得税等主要税种的法律法规均涉及环境投融资的税收优惠政策，如增值税免征、即征即退、先征后退政策，暂免征营业税政策，企业所得税免征、减计收入政策等。这些税收优惠措施直接降低了投资者的投资成本，增加投资收益，这对于投资者参与环境投融资具有直接激励作用。另一类是信贷措施，主要通过规范金融机构信贷优惠政策激励投资者。以可持续发展理念为指导、贯彻赤道原则的绿色信贷，对从事环境投融资的企业或机构提供贷款扶持，给予优惠利率，对污染企业实行贷款额度限制，实施高额惩罚利率，能够有效引导投资者参与环境投融资。

但目前我国环境投融资的激励措施不够完善：在环境投融资税收优惠政策方面，一是这些税收优惠政策缺乏系统性、整体性，散见于法律文件之中。如《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》和《关于再生资源的增值税政策的通知》规定对特定环保产品和劳务的增值税实行免征、即征即退、先征后退的政策，《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》和《安全生产专用设备企业所得税优惠目录》规定对环境保护、节能节水项目实行税额抵免的企业所得税优惠，环境投资者很难全面把握这些分散的税收优惠政策。二是目前对投资者激励的税收优惠措施缺乏可持续性，仅限于对投资者投资决策之前的激励和引导，缺乏对环境投融资所产生收益再投资的后续性引导。在绿色信贷方面，一是信息沟通机制不足，具有环保信息优势的环保部门与作为绿色信贷发放者的银行之间缺乏良好的信息沟通机制。目前我国只有一小部分省市建立了环保部门与银行之间的信息交流机制，而大部分地区还未实现二者之间良好的信息沟通。[6](P32)银行很难获得全面详细的企业环境污染信息，从而影响绿色信贷准入审查。二是绿色信贷监督机制不足。关于绿色信贷政策的规定法律效力低，涉及的条款多为建议性的，银行监管法律法规更新缓慢，未涉及绿色信贷监管，缺少法律约束机制，缺乏有效监督机制。

完善环境投融资的激励机制，一方面要完善环境投融资的税收优惠政策：第一，税务部门和环保部门应该考虑系统性的环境投融资税收优惠制度，并制定详细具体的环境投融资项目明细，通过试点循序推进，随着环境投融资市场的发展逐步调整。第二，针对税收优惠措施的可持续性问题，荷兰政府对经济工具的运用或许可兹借鉴。荷兰最早运用了税收方式对环境投融资主体进行税收减免，形成于1995年的荷兰绿色投资规则允许对政府支持的环境投资基金的利息支付和股息收益进行税前扣除，为了获得这种资格，基金必须至少将其资产的70%投入到环保部已确定的环境保护项目中。[7](P94)随着部分投资收益转化为资产，投资者资产累积，要保持资产70%的投入比例，势必要求环境保护项目的再投资，这种再投资也就是收益的再投资。这种投资比例的设定为环境投融资收益的环境再投资提供了有效的激励和引导，对于环境投融资的可持续发展具有重要借鉴意义。另一方面，要完善绿色信贷的信息沟通与监管：第一，环保部门向银行提供投资项目环境影响评价、污染超标排放的企业名单、环境友好企业名单、环境处罚企业名单等信息，为银行绿色信贷审查提供最新动态信息。针对投融资额度较大、涉及公共基础设施的绿色信贷项目，由环保部门、金融监管部门、商业银行组建联席会议共享信息，共同审查。第二，更新银行监管法律法规，明确银监会作为绿色信贷监管主体的法律地位、环保部门作为监管参与者的地位、公众作为社会监督者的地位，细化绿色信贷的监管范围、监管程序。

三、环境投融资的决策促进

在环境投融资市场中，公开环境信息、优化企业环境管理，对于引导投融资主体的投融资理念和投融资思路，形成有益于环境的投融资决策至关重要。目前我国环境信息公开制度和企业环境管理体系不够完善，阻碍了环境投融资的发展。

环境信息公开能够为投资者、银行及其他金融服务机构的投融资决策提供及时、重要的信息。目前我国规制环境信息公开的法律文件主要是2003年国家环保总局发布的《关于企业环境信息公开的公告》、2007年国家环保总局颁布的《环境信息公开办法(试行)》、2007年证监会发布的《上市公司信息披露管理办法》、2008年证监会发布的《关于加强上市公司环境保护监督管理工作的指导意见》、2010年环保部发布的《上市公司环境信息披露指南》(征求意见稿)等，这些法律文件对环境信息公开的主体、内容、方式、程序、法律责任做出了相应的规定。按照主体划分，环境信息公开分为政府环境信息公开和企业环境信息公开。在实践中，政府环境信息公开存在信息时效性和完整性不足、公众参与度不高、地区差异明显等弊端，其主要原因在于政府环境信息公开的监管不足。同时，企业环境信息公开也遇到阻碍：一方面，企业不愿意主动公开环境信息，除了强制发生严重污染事故的企业、“发生可能对上市公司证券及衍生品种交易价格产生较大影响且与环境保护相关的重大事件”的上市公司公开企业环境信息外，法律文件对企业环境信息公开采取自愿原则，企业缺乏信息公开的主动性，信息公开报告的质量、内容都由企业主观决定，往往流于形式。另一方面，企业环境信息公开规则与公司自治理念存在一定冲突。环境信息公开规则强制特定企业公开环境信息，与企业作为独立法人自主决定公司事项并独立进行民事行为的公司自治理念相悖，冲击了公司法中公司自治的基本原则。

科学的企业环境管理体系是环境投融资理念形成的关键，是从源头上扼制环境污染，从而解决环境问题的路径之一，决定了企业投融资活动的环境导向。政府无权干涉自我管理、自负盈亏的法人或其他组织的自我管理行为，但可以通过制定最低限度的规则标准，完善企业环境管理体系(CEMS)，促进企业的环境投融资决策，降低参与环境投融资的风险，节约投融资成本。目前国际范围内主要的企业环境管理标准是国际标准化组织(ISO)制定的ISO14000标准，我国已引入此标准，于1997年制定GB/T24000-ISO14000环境管理系列国家标准。ISO14000标准为我国企业环境管理的发展起到了一定的推动作用，但从整体上看，我国现行的企业环境管理体系未摆脱“完全自愿性、以公司确定的目标为基础、只关注过程而不是结果”[8]等缺陷。

环境信息公开的要求对环境投融资有重大作用，政府和企业必须出具规范的环境报告。第一，针对政府环境信息公开监督不足的弊端，政府有必要制定专门的环境信息公开监督规则，明确环境信息公开监督机构，赋予环境投融资相关利益者以政府环境信息公开请求权及政府部门不依法履行环境信息公开义务时的行政复议请求权、行政诉讼权，保障其获得及时完整的环境信息，作出科学的环境投融资决策。第二，针对企业公开环境信息缺乏主动性的问题，一些国家的诉讼法规定企业披露的环境信息可作为诉讼的证据，[9](P23)这为我国用法律手段鼓励企业环境信息公开提供了借鉴。基于诉讼成本的考虑，企业更倾向于以较低成本进行环境信息披露，以披露的信息作为诉讼证据，以避免在诉讼中花费较高成本搜集证据或进行赔偿。诉讼法的这一规定能够起到鼓励企业报告环境状况，披露环境信息的作用。针对强制企业环境信息公开与公司自治理念相冲突的问题，应在公司法和环境保护法中共同规定相一致的环境信息公开规范，不割裂环境报告体系中的环境信息和金融信息。完善政府和企业双方的环境信息公开，能够为环境投融资决策者作出科学的投融资决策提供必不可少的信息。

完善企业环境管理体系，首先需要推动ISO14000标准本土化的具体方略。ISO14000环境管理体系强调以污染预防为主，强调全过程控制。[10]采用环境管理体系进行全程动态管理控制的企业，从原材料采购、产品生产、产品销售到废物处理的每个过程，都要根据企业的环境目标制定具体的量化指标，将企业环境投融资的环境目标落实到生产运作的各个环节。其次，除了ISO14000之外，国外的企业环境管理体系还有一些规则范本和标准模式，多是国家制定规则或行业自律标准，如英国环境管理体系标准(BS 7750)、可持续发展商业宪章、环境责任经济联盟(CERES)原则(主要是Valdez 原则)、化学行业的责任关注计划。[5]以Valdez原则为例，此原则规定了评价企业行为对地球生物圈直接或间接影响的标准和程序，建立了一种企业自我管理的机制，使商业实践与实现后代人自然环境可持续发展的目标相一致。[11]Valdez原则为企业环境管理程序的制定提供了借鉴：采取企业自愿性的原则，只对其参加者适用，成员经过对其中标准和程序适用，反馈信息给CERES，CERES搜集、监控、核实信息后，又为成员提供环境信息，以助成员投资者做出科学的环境投融资决策。完善我国企业环境管理体系的关键在于借鉴国际企业环境管理标准或原则的有益经验，适应本土生态环境状况和经济发展水平，给予企业应遵循的最低环境标准，从而促进企业环境投融资决策的形成与实施。

四、环境投融资的风险监管

20世纪90年代以来，金融全球化迅速发展已成为全球经济发展的重要趋势。置身于金融全球化的大环境，在最大限度地享受国际资本流动带来的利益、最高程度地增强本国金融机构的国际竞争力、最高效率地防范和降低金融开放的风险的问题上，经过权力优化配置的政府监管发挥不可替代的作用，政府对环境投融资的风险监管至关重要。

政府对环境投融资的风险监管作用主要体现在三个方面：第一，对环境投融资主体的资质审查。基于环境投融资的公益性，无论是本国资本参与他国环境投融资，还是外国资本参与本国环境投融资，都涉及市场准入的问题，政府对于环境投融资主体的资质应进行审慎性的初步审查，排除其对本国或他国的有意损害，贯彻诚实信用的原则。在实施主体资质审查这一事先监管的同时，政府应明确自身的有限责任，寻求政府监管与金融行业自律、市场自由之间的平衡。基于市场的外部性，政府监管是市场正常、安全运行的保障。但政府监管可能出现政府失灵和过度管制的局限性。金融业历来是受管制最严厉的行业之一，与西方解除金融管制相似，我国加入WTO后，也实施了金融开放机制。政府对于参与环境投融资的金融机构，应在维护国家经济主权的基本前提下，遵循金融开放原则，结合具体情况，尽可能地给予金融机构寻求行业自律的途径，使其作为金融主体充分享受环境投融资市场自由。第二，对环境项目的可行性论证的审查。审查投资融资主体对项目建设、运行、收益各个环节的可行性论证：对项目建设所需自然条件、非自然条件的充分性进行审查，以确保项目前期建设的顺利进行；对项目运行过程所需条件、发生变故的风险应对方案进行审查，确保项目的顺利运行；对项目的环境效益和经济效益进行初步评估，确保项目达到至少不对环境造成重大损害的最低标准。第三，加强环境投融资项目的运行风险的监测管理，合理分配投融资主体的权利和义务，对投融资主体行使权利、履行义务进行监督。凯恩斯的规避型金融创新理论要求金融监管必须按照“道高一尺，魔高一丈”的逻辑来跟踪金融运行。[12](P94)政府作为金融监管者必须对环境投融资风险进行指标监测，关注风险发展态势，及时化解风险。经济全球化背景下的跨国环境投融资存在政治风险、经济风险、法律风险、环境风险，为确保环境投融资项目的正常运行、经济秩序的稳定和本国国际地位的巩固，政府必须重视对大型跨国环境投融资项目的风险监管，将其纳入风险监管体系。由于政府财政能力有限，大型环境投融资项目需要多元的投资主体和融资渠道。在政府与其他投融资者共同合作的环境投融资项目中，政府作为公共部门兼投资者，对各个主体权利义务的分配、权利的行使和义务的履行进行监督和管理，促成权利义务纠纷的合理解决。

以政府与其他投融资主体共同参与环境投融资项目的BOT模式为例，探讨具体环境投融资项目的风险监管问题。

BOT(Build-Operate-Transfer)，即建设—运营—移交模式。在BOT模式中，政府承担着“铺前”和“善后”的责任，项目的正式融资、建设、经营等环节由私人投资者负责，但政府的行为对最终的环境效益、经济回报有重要作用。在BOT模式项目中，政府的职责主要有：选择项目公司；提供项目的经营权；提供项目附近设施、土地的开发权；明确投资回报政策，在税收上给予优惠；提供产品购置担保，为项目公司承担一定的市场风险；由政府提供竞争性保护政策。[13](P51-52)政府对有环境导向的项目的选择具有先决权，在选定环境项目后，选择具有环境投融资经验的项目公司对于项目建设和运营中的环境问题的解决和最终环境效益的提高至关重要；给予税收优惠、产品购置担保，对于节约项目成本、提高经济效益、规避市场风险有直接作用。除了常规的法律权利义务外，BOT模式的环境投融资项目往往是重大的基础设施建设项目，因而常常面临着其他意外风险，需要政府在风险监管上的积极作为。中国供水行业投资规模最大的BOT模式项目之一的北京第十水厂建设说明了这一点。[14](P292-295)水厂项目的公开招标是对项目主体及其方案的初步审查，但是由于水厂项目投融资主体对项目建设所需自然条件论证不足，政府对项目的可行性审查不到位，导致协议无法履行。北京市政府积极化解项目面临的经济风险和政治风险，重新选择有资质的主体，协调各方利益，对项目建设运营的最终促成作用不可或缺。所以，在大型BOT模式的环境投融资项目中，随时可能出现的市场风险、法律风险、政治风险都会对项目公司、公众利益、政府形象造成无法预测的重大影响。政府应基于其行政优势，通过对投融资主体行使权利、履行义务的监管，权利义务争议的解决，风险的防控与化解，及时补救损失，维护项目正常的建设和运营。

五、结语

环境问题的解决，需要综合运用行政、经济等手段，需要不断创新理念思路、规则标准、制度设计、法律政策。环境经济政策是协调经济政策与环境政策，实现经济发展与环境保护良性互动的重要手段。环境投融资蕴含可持续发展的理念，是市场经济条件下解决环境问题的有效途径。目前调和经济发展与环境保护矛盾的环境投融资并未彻底改变金融界对短期投资的偏爱和根深蒂固的利己主义。我国在完善环境投融资领域的法律和政策方面，任重而道远。

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TheImprovementofLawsandPoliciesofEnvironmentalInvestmentandFinancing

Yang Luzhao, Chen Zhaoling

(School of Law and Political Science, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

Environmental investment and financing is a risky economic activity with economic instruments to achieve the purpose of environmental protection.Owing to the public nature of environmental investment and financing, the general investors lack the motivation for environmental investment and financing.Therefore, we must give a support in aspects of laws and policies to promote the activities of environmental investment and financing:establishing systematic and sustainable preferential tax system and credit policy in order to encourage investors to participate in environmental investment and financing; perfecting openness system of environmental information and enterprise environmental management system to promote the decision of environmental investment and financing; strengthening the government's risk supervision of environmental investment and financing to ensure that environmental investment and financing projects run smoothly.

environmental investment and financing; incentive measures; decision-making promotion; risk supervision

D912.29

A

1672-335X(2013)05-0076-05

责任编辑：周延云

2012-07-22

国家社会科学基金资助项目“绿色金融法律制度研究”(09BFX050)的部分成果

阳露昭(1969- )，男，四川泸州人，中国海洋大学法政学院教授，法学博士，主要从事金融法学研究。