论大学与政府的合作关系*

相焕伟

(山东大学 法学院，山东 济南 250100)

论大学与政府的合作关系*

相焕伟

(山东大学 法学院，山东 济南 250100)

合作关系是现代大学与政府关系的基本定位，深刻影响着现代大学制度的建设方向。建立现代大学制度要求将这种合作关系进行解析。政府作为举办者与大学形成契约关系，其核心内容是确保大学的办学自主权；政府作为管理者与大学形成管理关系，在大学的科学研究、人才培养、社会服务领域，其管理方式和限度是不同的，分别是保障性管制、协商性管制、激励性管制。在此基础上，应当通过加强立法，完善大学章程制定程序，设计诱因机制等实现大学与政府的诸种合作关系。

合作关系；契约；管制

大学与政府关系是建设现代大学制度建设的重要论题，协调的政校关系也是教育法治的应有之义。在现代大学制度建设过程中必须妥善处理二者之间的关系。[1]1993年国务院制定的《中国教育改革和发展纲要》指出，高等教育体制改革的重要内容之一是解决政府与高等学校之间的关系。2010年教育部制定的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》也指出，适应中国国情和时代要求，构建政府、学校、社会之间新型关系。任何事物的当下都与其历史不可分割，当下不过是历史的延续和发展。历史地看，不论是西方还是我国，大学与政府之间的关系经历了政府控制大学与大学摆脱政府控制的长期复杂过程，二者关系的发展趋势应是一种相互分工、依赖与促进的合作状态。目前学界对大学与政府关系研究的一个趋向性观点认为，大学与政府应该是一种合作关系。“合作观强调了大学与政府之间辩证的关系,代表一种发展趋势和研究方向,从世界发展的趋势来看,也是愈加走向大学与政府的合作。”[2]合作关系是现代大学与政府关系的基本定位，深刻影响着现代大学制度的建设方向。构建现代大学制度，应当从政府职能与大学功能两个向度将该种合作关系予以具体化解析。

一、契约与管理：基于政府职能的关系定位

根据现代教育改革的理念，政府应当简政放权，将办学职能充分留给大学，它仅仅是大学的举办者和一定事项的管理者，大学才是具体的办学者。基于举办者和管理者角色的分离，政府与大学形成举办者与办学者、管理者与办学者两种关系。

(一)举办者与办学者之契约关系

文化国家下，大学本质上是政府为社会提供教育服务的平台(在德国,称为公共营造物)。然而，教育有其自身特有的规律，只有深谙此规律的人才能办好教育事业，政府不可能亲历亲为。政府是大学的举办者，而大学才是具体的办学者。“大学与其举办者之间的关系是大学生存与发展历史中最基本和最重要的关系。”[3](P4)借鉴法人的相关理论，政府是大学的“股东”，大学是政府的“公司”，二者之间应该是一种平等主体之间的契约关系。在美国，不论是公立大学还是私立大学，均具有独立的法人地位，都是作为“公司”来运作的。学者指出的在合作观下大学与政府不再是二元权力关系，而是平等主体之间的关系[2]，实际上就是指“股东”与“公司”之间的关系。“确立大学的法人地位,运用法人制度来处理大学与政府、社会的关系,是当前市场经济国家行之有效的方法。”[4]大学的法人地位不仅体现其与社会和学生之间的关系方面，更体现在大学与政府(举办者)之间的关系方面，并且后一方面对于大学自治具有更为重要的意义。“虽然我国的公立大学不能达到私法人那样高的独立性和自由度,但也应有公法人那样的独立性和自由度,就像我国经济体制改革中国有企业脱离原来的所谓政府主管部门,成为独立法人一样,大学也应该成为独立的法人,因为只有政府与大学两者都是独立法人、具有平等的地位了,才能进行协商与对话。”[4]“大学与权力机构的关系可以建立在契约的基础之上,通过谈判和中间机构来达到利益的平衡。”[2]此处的契约、谈判即是界定举办者与办学者关系的理论工具。从法律关系双方的主体地位来讲，契约关系更利于大学与政府合作关系的展开，相比较权力主体与权利主体，权利主体与权利主体之间更容易合作。契约关系的内容是举办者与办学者双方的权利与义务。大学章程实际上是大学与政府之间的一种契约，*关于大学章程的法律性质，可参见米俊魁：《大学章程的法律性质探讨》，载《现代大学教育》2006年第1期；陈学敏：《关于大学章程的法律分析》，载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2008年第2期；马陆亭：《大学章程地位与要素的国际比较》，载《教育研究》2009年第6期。而大学与政府是契约双方的主体。大学与政府之间的权利义务应当是大学章程的重要内容。《高等教育法》第28条规定的大学章程应当载明“举办者与学校之间的权利、义务”就是指政府与大学之间的契约型权利义务。例如，《广东外语外贸大学章程》第1条规定，制定章程的目的之一是保障举办者与学校的合法权益。

对于办学者的权利，《高等教育法》第11条规定，“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”据此，在与举办者的关系方面，大学的权利主要体现为自主权。根据《高等教育法》第32条至38条的规定，大学的自主权主要包括自主制定招生方案，依法自主设置和调整学科、专业，自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动，自主开展科学研究、技术开发和社会服务，依照国家规定自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作，自主设置内部组织机构，依法自主管理和使用举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产。同时，自主也就意味着责任，大学在享有自主权的同时也应向举办者负责，依法(包括章程)自主办学，尽善良管理人的职责。例如，《高等教育法》第31条规定，高等学校应当以培养人才为中心，开展教学、科学研究和社会服务，保证教育教学质量达到国家规定的标准。第38条规定，高等学校不得将用于教学和科学研究活动的财产挪作它用。

举办者的权利主要是“收益权”，也即大学应当对国家利益和社会公共利益有所回报。政府(国家)作为财产所有权主体同大学的办学者之间应当遵循平等、有偿的民事原则，其目标是实现财产的积累，实现资产的积累、增值以及效益最大化。有学者直接指出，“如果大学认为当代世界的根本混乱与大学无关,那么大学就不能改变当代世界的智性……要改变当代世界的智性,就要不断地提出一些大的问题,并急切地寻求它们的答案,向世界人民阐述对世界的看法。如果认为这与大学无关,甚至与大学的目标背道而驰,就是在推卸责任,因为大学必须对如何使用自己积累的知识和力量作出决定……大学唯一不能做的就是由于自己的超然地位而对冲突袖手旁观,这注定会使大学变得毫无用处。这等于放弃对智者的领导,等于在历史上的巨大危机关头放弃对我们人类的责任。”[5](P143)德国《高等教育总法》第5条规定，“国家高等学校财政以其在研究与教学、以及在促进科学后备人才方面所取得的业绩为导向。同时也会考虑高等学校在实现平等任务方面所取得的进步。”由于引入了以大学业绩为导向的财政拨款制度，只要当大学完成或更好地完成国家或社会委托的任务时，国家才有可能给大学划拨与其业绩相适应的经费。[3](P182)此种业绩即大学对国家和社会的回报，也即举办者的“收益权”的体现。

举办者的权利源于其举办者职权。政府举办大学应当是政府的一种职责，是落实宪法上公民受教育权这一基本权利的逻辑要求。基本权利作为“主观权利”是指个人得依自己的意志向国家提出要求，而国家必须按此要求作为或者不作为。基本权利作为“客观法”的基本涵义是指基本权利除了是个人的权利之外，还是基本法所确立的价值秩序，这一秩序构成立法机关建构国家各种制度的原则，也构成行政权和司法权在执行和解释法律时的上位指导原则。[6](P226)[7]因此，受教育权的客观法性质构成政府积极提供公共教育服务上位指导原则。作为大学的举办者，政府应当为大学的成立、运转提供必要的人力、物力、财力支持。依据《教育法》第55条、《高等教育法》第60、61条的规定，国务院和省、自治区、直辖市人民政府应当保证国家兴办的高等教育的经费逐年增长。高等学校的举办者应当保证稳定的办学经费来源，不得抽回其投入的办学资金。那么，法律规定政府应当逐年提高教育经费的职责应当怎样落实呢？落实这种职责的一个途径是将其具体化，而具体化的方式是通过大学章程将政府的公法职责具体化为私法义务。《高等教育法》第28条也规定高校章程应当明确办学经费来源。没有无救济的权利，权利必然伴随着救济。因此，大学基于契约(大学章程)的权利应该获得救济，确切说是私法救济。处理大学与政府基于举办者与办学者所形成的契约关系时应运用私法逻辑而不是公法思维。

理顺举办者与办学者之关系的核心在于确保高校依法自主办学；关键在于破除“举办者主权”的理念。大学的自主权包括法定自主权和通过章程的约定自主权两个方面。然而，长期以来，受到计划经济思维的影响，我国高等教育严重受制于政府的牵制，其办学自主权较弱。目前我国大学在招生自主权、专业设置权、财务自主权、教学管理权、机构设置权、人事任免权方面的自主权的落实存在严重不足。“《高等教育法》自1999年1月1日施行以来,高等学校的自主权在某些方面并没有如法律规定的那样得到充分的行使,政府的教育行政机构仍然在一些法律规定的由高等学校行使自主权的领域通过行政命令等方式直接干预着学校的办学活动。”[8]以自主招生权为例，教育部自2012年起，对各部属高校的自主招生名额设定了5%的上限，而在德国，这一比例为20%，在美国，大学享有完全的招生自主权。*根据现行德国《高等教育总法》的规定，德国自主招生比例高达20%。《广东外语外贸大学章程》第10条甚至规定，学校的办学活动接受举办者的领导和监督。一般而言，一事物对另一事物的依赖性很大程度上取决于后者对前者的控制力，而政府对大学的支付能力决定着其控制力的大小。“政府对大学的资金资源的投入,是对大学的无形的控制,使得大学无力满足政府的不合理要求。”[9]“在举办权方面，应引入更多的办学主体；在办学权方面，政府应将权力交给大学，使大学成为一个享有自身学校的办学权、独立承担法律责任的法人实体。”[10]因此，在确保大学自治的实现路径上，应当降低政府的控制力，积极引入社会力量参与高校的建设，给大学的自主办学权权提供制度上的保障。应当允许企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人，通过适当形式，支持学校的建设，参与学校管理。

(二)管理者与办学者之管理关系

如果说政府作为大学的举办者而享有“收益权”的话，它作为公共利益的代言人，依法享有对大学的管理权。《高等教育法》第14条规定，国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理。与义务教育阶段的通才教育不同，高等教育是使人成才成器的教育。“历史发展表明，政府对大学管理的‘放任’或‘集权’模式都不利于高校的发展。”[10]因此，相对于义务教育阶段较为严格的政府管理，对于高等教育，政府应进行适度的管制。长期以来，我国政府对高等教育管得太多，制约了高等教育的活力。随着市场经济的发展和公民社会的成长，有限政府理论已经被认为是现代政府建设的基本方向。根据该理论，政府的功能在于弥补市场、社会的不足与缺陷，提供市场、社会不能有效供给的公共物品和服务。在高等教育领域，政府的职能应限制在大学自身不能承担事项方面。有限政府并不是说不需要政府。正如布鲁贝克指出的：“就像战争的意义太重大，不能完全交给将军们决定一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定。”[11](P32)教育问题是一国的大问题，牵扯到公民的受教育权及其公平实现，牵扯到教育资源以及合理分配，单靠大学是无法完成的。因此，政府对大学的有限介入和适度管理是必要的。当然，管理的方式和程度应该因大学定位的不同而有所差异。

在处理大学与政府的管理关系中，应当破除权力本位的理念，树立多中心的治理，注重大学的主体性和参与性。“治理理论下的大学一方面要打破传统管理思想对政府权力的依附，具有明确的主体意识；另一方面，在将自身视为权力主体时认识到权力主体的多元化，摒弃传统的权力二元对立思想，在共同目标的支持下寻求与政府及其他权力机构的相互协作及发展。”[10]理顺二者关系的关键在于明确政府管理权的边界。政府的管理权可以分为宏观事项管理权、部分具体事项管理权、监督和评估权。首先，在宏观事项方面，根据目前我国《教育法》第15条、17条和《高等教育法》第6条、7条、13条、14条的规定，政府管理的事项包括制定教育方针和规划，教育形式和基本教育制度，修业年限、招生对象、培养目标，以及教育机构的设立和变更。其次，在具体事项方面，政府对人事和经费的管理。在人事管理方面，《高等教育法》第47条规定，高等学校教师职务的具体任职条件由国务院规定。在经费管理方面，《教育法》第63条规定，各级人民政府及其教育行政部门应当加强对学校及其他教育机构教育经费的监督管理，提高教育投资效益。再次，政府的监督和评估。《教育法》第24条规定，国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度。《高等教育法》第44条也规定，高等学校的办学水平、教育质量，接受教育行政部门的监督和由其组织的评估。同法第65条规定，高等学校的财务活动应当依法接受监督。上述规范构成政府管理的法律依据，也划清了政府管理权的边界。在大学与政府的管理关系中，“要求政府在权力运行中应改变传统的行政指令模式，培养起宽容、合作、开发、协商与接纳的精神，在与大学的关系中建立起完整的信息反馈渠道及权力双向、多向运行渠道。”[10]

二、保障、协商与激励：基于大学功能的管制要求

(一)科学研究与保障性管制

毫无疑问，科学研究需要独立之思想、自由之精神。大学与政府关系的根本在于确保科研自由。为了保障科研自由，美国于1915年成立了“美国大学教授联合会”，并确立学术自由的主要原则：教授作为教师和学者有权利自由发表言论；除非不称职或有道德缺陷，教师的职位必须得到保证；教授受处分前具有申诉的权利。日本筑波大学教授高木英明曾说：“大学必须服务于学问的纯粹理念。因此，独立与自由是大学中起主导作用的原理。”[12]美国学者约翰·布鲁贝克曾说：“大学是研究高深学问之场所，而高深学问需要超出一般的、复杂的甚至是神秘的知识，那么自然只有学者能够深刻地理解它的复杂性。因而，在知识问题上，应该让专家单独解决这一领域中的问题。它应该是一个自治团体。”[11]112英国历史学家H·帕金教授也说:“大学追求、传播知识需要自治。当控制大学的种种力量软弱分散时，大学之花就开得绚丽多彩；当种种控制力量强大时，它可以各种有害于教学和研究自由的方式控制，从而给大学造成损害。”[13]因此，科学研究领域，政府任何形式的权力都不宜介入。“对于大学而言，国家参与管理高校仅仅是在必须的时候，即大学面临失去内部自由的危机时刻，除此之外国家权力不应该对大学生产和工作施加任何政府限制。”[2]

当然，“学术自由是有限度的,因为思想是有后果的,即对现实社会能产生积极或消极影响。这种后果必然与大学所承担的社会责任相联系,学术自由既要对社会进行客观评价,又要对社会负责。因此,以政府为首的外界力量有必要对学术自由进行监督和约束。”[14]绝对的学术自由无疑是一种乌托邦。事实上，科学研究和知识创新是一个很复杂的过程，它受到多种因素的影响，否认外界对学术自由的影响是不现实的。在科研自由出现障碍时，政府应积极采取措施排除障碍，保障科研自由。我国《高等教育法》第10条规定，国家依法保障高等学校中的科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。从本质上讲，科研自由是一种由国家保障的自由，依赖于政府的保障性管制。

(二)人才培养与协商性管制

人才培养是现代大学的重要功能。在此一领域，政府与大学应是一种协商性管制关系，也即政府应当通过设计大学必须合作才能共赢的机制，共同确定合理的培养目标，并通过大学的自我约束和自我管理来实现人才培养目标的互动式管制关系。具体来说，大学在履行人才培养之功能时，政府的作用主要体现在事前定位、事中引导与事后监督三方面。首先，政府的事前定位。人才培养是大学的职能之一，但每个学校具有不同的人才培养定位，实际上也应当具有不同的人才培养定位，甚至不同的人才培养定位决定着学校之间的差异。章程是政府与学校协商的纽带，政府应当在章程中对拟设立大学作出科学合理的人才培养定位。例如，《吉林大学章程》第4条规定，学校的人才培养定位是培养德智体美全面发展，具有国际视野、创新精神和实践能力，富有良知和责任感的高级专门人才。又如，《武汉理工大学章程》第4条规定，学校的人才培养定位为培养德、智、体、美全面发展的社会主义建设者和接班人。其次，政府的事中引导。任何既定目标都会随着实践的变化而加以修正，大学的人才培养定位也不例外。但这种修正应遵循协商性原则。近年来，教育部实施的“卓越人才计划”即是政府通过申请-审批这一协商机制对大学人才培养事中引导的现实体现。再次，政府的事后监督。在人才培养领域，不能一味强调大学的权利而忽视其义务。大学不仅要培养人才，还应培养符合既定目标的人才。“高等学校从创造知识的角度看，是引导变化的潮流。如果从培养人才的角度来看，它却滞后于社会变化对人才的要求。”[15]不可否认，人才对社会变化的滞后性多是因为大学人才培养环节出了问题。“高等学校常常被政治家批评为高投入低效益的机构。”[16]因此，政府对大学的“产品”的监督和评估权力是协商性管制的重要内容。

(三)社会服务与激励性管制

大学直接为社会服务可以追述到美国1862年林肯总统颁布《莫里尔法案》以及由此兴起的赠地学院运动，广为人知的“威斯康星思想”、“康奈尔计划”都源于此。随着与社会的联系越来越广泛、越来越密切，大学的社会服务职能的不断扩展，现代大学已经超越象牙塔走向社会的中心。通常意义上，“我们对大学社会服务职能的理解存在着两种不同的倾向性思维：一种是把大学的社会职能理解为大学对于社会所应承担的职责和效能。在这样的理解中，思维的主体是社会，大学应该具有什么样的社会职能，这是社会对大学作用的一种思考和评判。另一种理解则主要从大学主动服务社会的层面来考析，指大学利用自己的资源优势以及协调相关资源的能力，直接为社会发展提供保障，同时为自身发展获取最大化资源的功能。”[17]大学的多维复合体决定了大学能多方面满足社会需求，同时，在这一过程中大学也在不断提升自身的办学实力。大学的发展建立在社会发展的基础上，但大学又具有独立的发展机理，大学的社会服务工作首先必须顺应大学自身发展需要，[18](译者前言)有助于发挥大学的优势作用和提升大学的办学实力；政府宏观要求大学提供社会服务时，不能影响到大学最重要的使命——科学研究。德里克·博克认为，过于看重眼前利益，对科学来说是有害的。当科学研究不考虑实际功用，能在承受外部环境压力下而自由发展时，往往会产生更大程度的利益和功用。事实上，重要的相关专利发明已越来越依赖于大学的基础研究……是以大学校园内的知识探索和研究工作为基础的。[18](P155)客观而言，我国政府在很多时候对大学的社会服务职能要求过高，把本应该由政府或社会来完成的任务交付给大学。“显然，高校不可能去满足社会的所有需求，社会对高校的需求也不可能总是合理的。”[13]因此，大学的社会服务职能应当是适度的，“大学提供的社会服务必须是学术性的，要以‘高深学问’为基础，体现教育内涵，并通过大学所特有的方式与途径来实现。这是大学与其他社会组织为社会服务的本质区别。”“如果不对大学服务社会过程中的一些背离大学组织本质的问题进行反思与矫正，大学将不能为社会提供‘真正学术性的、科学的、适度的’服务和符合社会长期发展需要的服务，而且可以断定，在这种状态下大学所提供的社会服务是不可持续发展的，甚至会伤害大学自身的健康发展。”[19]因此大学的社会服务工作必须“有所为”、“有所不为”。在此一领域，政府的管制应当是一种激励性管制，即政府应当通过“需求诱致性制度安排”，[20]设计诱因机制，诱导大学为社会提供服务。

三、立法、章程与诱因：我国大学与政府合作关系的实现路径

(一)契约关系的实现

对于大学与政府契约关系的实现，关键在于推行大学法人化，强化大学的自治权限。由于受到计划经济思维的深刻影响，我国大学被长期定位为事业单位。在事业单位定位的背景下，大学被看作是政府的附属机构，没有主体性可言，其自治权限也比较有限。因此，建立现代大学制度，必须推行大学法人化，扩大大学的自治权限，这也是世界多数国家和地区的普遍做法。例如，法国1968年11月颁布的《高等教育方向指导法案》明确了大学“自治、多学科、民主参与”三原则。1984年颁布的《高等教育法》规定，“公立科学、文化和职业性机构,是国家高等教育和科学研究机构,它具有法人资格和教学与科研、行政、财政方面的自治权”。[21](P235)又如，德国1976年制定的《大学总法》规定，“大学既是公法团体,同时又是国家机构”，而1998年修订的《大学总法》则允许大学具有其他的法律形式和地位，从制度上弱化了大学对国家的依赖，强化了大学的自治权限。再如，我国台湾地区《大学法》采用德国的“公共营造物”来定位大学的法律地位，并在第1条第2款规定“大学在法律规定范围内享有自治权”。[22](P294)在我国，民国时期“百花齐放、百家争鸣”的学术场面是与其时政府颁布实施的《国立大学条例》、《大学规程》、《大学组织法》、《大学法》的保障是分不开的。

(二)管制关系的实现

首先，在科学研究领域，应当通过立法确立科学研究自由的保障机制。我国宪法第47条规定，中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。毫无疑问，科学研究自由是现代大学制度的核心内容。作为高等教育的基本法，我国《高等教育法》应当明确规定科学研究自由，并得确立大学自治制度为学术自由提供制度性保障。该法第10条规定，国家依法保障高等学校中的科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。然而同法第31条又规定，高等学校应当以培养人才为中心，开展教学、科学研究和社会服务，保证教育教学质量达到国家规定的标准。毫无疑问，现代大学应当承担重要的人才培养职能，同样毫无疑问的是，大学应当以追求高深学问为最高价值诉求。由此，《高等教育法》第31条的规定实际上是政府对大学的“不合理”要求，有违科学研究自由之嫌。我国台湾地区《大学法》第1条第2款规定，“大学应受学术自由之保障，并在法律规定范围内，享有自治权”。我国《高等教育法》第35条规定，高等学校根据自身条件，自主开展科学研究、技术开发和社会服务。然而，自主与自治还相去甚远。*有人认为，在现行的制度环境下，我国难以实现西方意义上的、完全的大学自治，因此应当将“自治”作为应然的、终极的价值追求，而把法律规范和政策文件中明确承认的“自主”作为实然的、务实的价值追求，从而以应然和实然的二元划分的逻辑为起点构建具有中国特色的现代大学制度。参见郑毅：《在自治与自主之间——论我国大学章程的价值追求》，载《法学论坛》2012年第5期。显然，《高等教育法》对科学研究自由的制度性保障还不充分。除此之外，宪法第47条还规定，国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。因此，高等教育法除确立“自治”制度外，还应当通过诸如鼓励、帮助等为科学研究提供保障。

其次，在人才培养领域，应当建立围绕大学章程的沟通机制。众所周知，人才培养是所有大学的重要职能和任务。然而，每所大学却有不同的人才培养定位，甚至人才培养定位是区分大学的重要标志，而大学的人才培养定位是由大学章程确定的，因此，对于人才培养的协商性管制可以通过设计大学章程的制定程序来实现。我国《高等教育法》第28条和《高等学校章程制定暂行办法》第7条的规定，高等学校的章程应当明确学校的办学宗旨、发展定位和培养目标。又根据《高等学校章程制定暂行办法》第17、18条、19条的规定，高等学校起草章程应当深入研究、分析学校的特色和需求，涉及到关系学校发展定位、培养目标等重大问题，应当广泛征求意见、充分论证，并得与举办者、教育行政管理部门进行充分沟通、协商。如果因为客观情势变化的原因，需要调整大学的人才培养定位时，也应当围绕大学章程的修订建立大学与政府的沟通机制，其目的就在于通过大学与政府之间的沟通、协商，合理确定、修正人才培养定位，实现人才培养领域的协商性管制。

最后，在社会服务领域，应当通过立法设计经费、奖励等诱因机制。长期以来，由于计划经济思维的影响，我国政府将很多社会服务职能指派给大学，甚至导致大学承担着不能承受之重。2003年1月22日，英国政府颁布的《高等教育白皮书——高等教育的未来》加强大学与企业合作方面提出了多项政策导向性意见：政府鼓励大学加强与地方、地区和全国性的企业合作并签订研究合同，使之成为第三条高等教育经费来源渠道，同时政府帮助高等教育技能委员会在企业与大学的院系之间建立合作伙伴关系。我国《高等教育法》第12条规定，国家鼓励高等学校与企业事业组织之间开展协作，实行优势互补，提高教育资源的使用效益。这里的鼓励措施应当主要指提供经费、奖励以及政策、税收优惠等激励性措施。为此，应当改变过去将社会服务强行分派给大学的行为，这是因为，“即使最强有力的政府也不能强行推行它的政策，为了有效地控制，政府必须诱导大多数被统治者服从它的政策。要做到这一点就要建立和实行一些规则，使得大多数的被统治者在大部分时间里，只要服从这些规则就会得到好处。”[23](P108)

(说明：本文系山东大学研究生自主创新基金项目“社会组织参与行政任务法律问题研究”的阶段性成果。)

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OntheCooperativeRelationshipbetweenUniversityandGovernment

Xiang Huanwei

(Law School, Shandong University, Ji'nan 250100, China)

Cooperation is the basic characteristic of the relationship between university and government, which has a deep impact on the construction of modern university system. In the process of building modern university system, the relationship has to be analyzed. The relationship can be understood as contractual, when the government plays the role of a sponsor to guarantee the university's decision-making power. The relationship can be also understood as administrative, when the government acts as a guarantor, coordinator and incentivizer in scientific research, talent training and social service. On this basis, we should enhance legislation, perfect university regulations and design incentive mechanism to realize the cooperation between university and government.

cooperative relationship; contract; regulation

2012-07-27

相焕伟(1983- )，男，山东苍山人，山东大学法学院博士研究生，主要从事宪法学与行政法学研究。

D912.1

A

1672-335X(2013)04-0082-06

责任编辑：周延云