我国住房保障政策实施的政府绩效评估研究*

吴 宾 孙慧慧

(1.中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100；2.东北大学 文法学院，辽宁 沈阳 11004)

我国住房保障政策实施的政府绩效评估研究*

吴 宾1,2孙慧慧1

(1.中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100；2.东北大学 文法学院，辽宁 沈阳 11004)

由于在住房保障领域相关政府绩效评估指标与评估标准的不完善甚至缺失，监督管理机制的不到位，导致当前住房保障工作建设滞缓。本文通过对住房保障领域相关政府绩效评估的研究和思考，开发设计了一套包括5项一级指标，16项二级指标和44项三级指标在内的住房保障政策实施的政府绩效评估体系，并对指标的权重赋值和计算方法进行了研究，以期增强政府的责任意识，为住房保障政策的顺利实施提供可靠保障。

住房保障；政府绩效评估指标体系；指标权重

政府作为住房保障的责任主体，在保障性住房建设与供给中起着主导作用。但是由于追求自身利益的驱动性，加上在这一领域对其评估的不完善，导致部分地方政府在执行住房保障政策过程中缺乏必要的积极性和主动性，出现责任缺失的情况，实际运行中出现了一系列问题，不利于住房保障制度的健康发展。为此，应对地方政府执行住房保障政策的各项活动等方面进行绩效评估，以督促其认真执行住房保障政策，满足中低收入家庭的住房需求。本文提出的住房保障政策实施的政府绩效评估指标体系，将为政府在住房保障工作方面的绩效评估研究提供了理论参考，为推进住房保障制度与政府绩效评估的理论研究提供了新的观点与视角。

一、住房保障政策实施的政府绩效评估概念及其内涵

所谓住房保障政策实施的政府绩效评估，是指对地方政府在住房保障领域的各项执行与管理行为所进行的评估。具体而言，是上级政府以及其他社会主体依据一定的评估标准、方法和程序，对地方政府在住房保障领域所履行的各项职能以及执行政策的各种服务和管理活动的过程和结果进行的综合评估。作为政府绩效评估的组成部分，住房保障政策实施的政府绩效评估的内涵主要有评估主体多元化、过程评估与结果评估相结合、多元价值标准的综合应用、评估内容的针对性与系统性等多个方面。所谓评估主体多元化，是指住房保障政策实施的政府绩效评估强调建立开放性的评估系统，多方引入社会评估力量，形成评估主体多元化局面，从而以构建回应型的绩效评估体制。在这个体制中，政府、公众以及专家学者都是其评估的重要组成部分，有利于强化政府的绩效与责任意识，改善其在住房保障领域的服务水平；所谓过程评估与结果评估相结合，是指评估体系既要对地方政府住房保障具体职责履行情况进行评估，更要对地方政府执行政策中各种服务与管理活动结果的评估，从而防止为了实现既定的责任目标而出现违规行为的情况；所谓多元价值标准的综合应用，是指在住房保障政策实施的政府绩效评估中，除了注重效率的价值标准外，还应兼顾效果、公平、责任以及顾客满意度等结果要素的价值标准，在这些价值目标中寻求均衡，以设计出科学、合理的绩效评估指标体系；所谓评估内容的针对性和系统性，是指既要针对政府在执行住房保障政策中的行为进行绩效评估，加强对其的制度约束力；又要从系统的角度进行研究，如在保障性住房建设方面，要综合考虑其建设的审批、资金来源、土地供给、选址、布局以及配套服务等系统问题；在管理运行方面，要综合考虑保障性住房的准入、分配、退出等系统问题；在影响力方面，要综合考虑住房保障所带来的政治、经济以及社会等系统影响力；在满意度方面，不仅要获得上级部门的认可，更要兼顾社会公众的认同与满意等等。

二、住房保障政策实施的政府绩效评估指标体系的设计

(一)评估指标体系的设计依据

一套评估指标体系能否如实的被评估对象所评估，并起到应有的评估效果，关键在于所设计的具体指标是否具有代表性与准确性。评估指标传递这样一种信息：即政府应做何事以及不允许做何事，它是评估价值的表现形式，传达政府应实现的业绩与效果以及与之相关的奖惩手段，最终达到对政府实际工作和主导价值的引导和制约。在具体设计住房保障政策实施的政府绩效评估指标体系时，应将两方面作为设计依据，一是政府在住房保障领域应承担的职责，二是政府在执行住房保障政策过程中因职责缺失而出现的各种问题。

“从本质上说，绩效就是政府职能履行的质量与程度，职能关注点有差异，指标的具体设置会有区别；职能关联性有差异，职能结构也会相异”。[1]在设置绩效评估指标时，要准确分析和明确政府在住房保障领域的具体职能，将其职能作为指标设计的一项依据。同时评估指标体现了对政府的约束与要求，把政府执行住房保障政策过程中因职能缺失而出现的种种问题作为评估指标的设计依据之一，可以增强政府的责任意识，强制性的约束政府对其行为过失或不当而出现的问题加以重视，以避免类似问题的再次发生，促进住房保障制度的健康发展。政府在住房保障领域承担的职责主要有四个方面，即财政支持责任、保障性住房供给责任、法规政策的制定与执行责任以及政策的执行与监管责任。在执行住房保障政策过程中因职责缺失而出现的问题，主要表现在投入环节中资金与土地供给不到位；建设环节中保障房建设质量存在一定问题、建设规模不达标、规划布局不科学等；管理环节中信息管理不健全、动态管理不到位；初此之外还有政策制定不科学以及住房保障体系不健全等问题。绩效指标的选取应综合考虑这些因素，并适当进行补充与完善，作为设计的依据。

(二)具体评估指标的设计

根据上文提出的设计依据，本文在综合处理专家与保障对象的意见、建议基础上，选取五个方面作为一级指标，即执行力指标、投入指标、建设指标、管制指标以及保障指标，这五项一级指标分别代表了住房保障领域出现的突出问题和政府应尽职责之处，它们各自拥有自己的涵义并可具体分解为二级与三级指标。这些评估指标的具体分解与评估标准如下表1和表2所示：

表1 住房保障政策实施的政府绩效评估指标体系

总目标一级指标代码二级指标代码三级指标代码分值住房保障政策实施的政府绩效水平X建设指标(0.1432)A3规划布局(0.1089)B5均衡布局程度(0.3333)C14保障房吸纳率(0.6667)C15户型设计(0.0686)B6小户型、中低价位新建保障房所占比例(0.7500)C16住房空间的科学利用与配套功能的完善(0.2500)C17建设质量(0.4212)B7建设工程质量总体情况(0.5936)C18法定的项目工程建设程序(0.2493)C19项目工程责任终身制的建立(0.1571)C20建设规模(0.2363)B8新建项目开工率(0.1201)C21新建项目主体完工率(0.4160)C22历年续建项目竣工率(0.1698)C23历年续建项目入住分配率(0.2941)C24公共服务(0.1651)B9配套设施的完善(0.7500)C25合理社区平台的构建(0.2500)C26小计管制指标(0.1086)A4保障房的动态管理(0.5087)B10准入机制的制定及综合实施(0.2500)C27分配监管机制的制定及综合实施(0.2500)C28保障房的使用管理(0.2500)C29退出机制的制定及综合实施(0.2500)C30相关信息管理机制的制定(0.1327)B11保障房信息管理系统的建立与应用(0.3333)C31保障房信息公开制度的制定及综合实施(0.6667)C32住房保障工作机构的建立(0.2470)B12工作机构健全(0.6667)C33机构有效运转(0.3333)C34住房公积金的使用与管理(0.1116)B13住房公积金的覆盖率(0.3333)C35住房公积金的使用与管理效率(0.6667)C36小计保障指标(0.2494)A5保障标准(0.1634)B14保障面积标准合理度(0.5000)C37租金补贴标准合理度(0.5000)C38保障方式(0.5396)B15新增发放补助户数(0.2000)C39获实物配租家庭数(0.4000)C40获租金补贴与核减家庭数(0.4000)C41保障满意度(0.2970)B16住房整体满意度(0.4934)C42住房服务满意度(0.3108)C43住房管理满意度(0.1958)C44小计

表2 各评估指标项的评估标准

三、住房保障政策实施的政府绩效评估指标权重的确定

住房保障政策实施的政府绩效评估应自成体系，其各项指标的权重是不尽相同的，指标权重的客观性，关系到评估结果的准确性。因此，关键是对指标相互之间的重要程度进行定量研究，而能够相对精确衡量指标之间权重关系的方法是层次分析法。

(一)层次分析法

层次分析法AHP(Analytic Hierarchy Process)是由美国运筹学家T.L.Saaty教授于20世纪70年代提出的一种多准则决策方法。AHP方法是对定性问题进行定量分析的一种简便、灵活而又实用的决策方法。[2](P7-9)该方法自提出之后，在政策分析、科技成果评价、战略选择、人才考核以及方案选择等方面都发挥了重要作用，取得了骄人的成果。AHP方法通过依照一定的控制关系所构成的一系列要素，把一个难以理解的问题剖析开来，并把这几个方面排序成目标、准则与指标三个层级，根据目标与准则、准则与指标层级之间相互比较的程序来判定各自的重要程度，从而确立出各方案层相比较于总目标层级的权重。其实施步骤主要有三步：

第一步，构造判定矩阵。构建好各级结构之后，要对相同层级的指标实行两两分析得出重要度，并征求专家建议来建立一系列矩阵。

假定A层指标和下层指标B1，B2,…Br有关联，那么其判断矩阵应如下：

Ak B1 B2 Br

B1 b11 b12 b1r

B2 b21 b22 b2r

… … … …

Br br1 br2 brr

其中，bij表示对Ak而言，其下一层的任意指标Bi对Bj相对重要性数值的表现，具体含义如下表所示：

表3 指标Bi对Bj相对重要性数值的表现含义

第二步，计算各指标权重。通过对判定矩阵的计算，可以得到各个比较要素之间的重要性值，假定有n个因素f1,f2,…fn对于决策准则B的判定矩阵为A，那么f1,f2,…,fn对于决策准则B的相对权重w1,w2,…wn就可以写成向量形式W=(w1,w2,…wn)T，矩阵A的n个列向量归一化后的算术平均值就是B准则下比较因素f1,f2…fn的权重。[3]

第三步，一致性检验。要对一致性进行检验，应计算其一致性指标CI

λmax-n与CI具有正比例，他们与矩阵的一致性呈反比，当判定矩阵为完全一致性，那么CI为0。如果要衡量其能否为满意一致性，应比较CI和RI，[4]RI的取值见下表：

表4 1-9阶矩阵的一致性指标

一致性比率CR为CI与RI的比值，当CR<0.10时，此判定矩阵具有满意一致性，不然应对判定矩阵进行调整。

(二)层次分析法在住房保障政策实施的政府绩效评估指标中的赋值应用

1、构造判定矩阵

经过指标选取，本论文形成六个维度下的65项指标(见表1)，通过综合专家意见与建议，进行各级指标判定矩阵的构建。

2、运用数学软件Matlab计算各指标权重及一致性检验。

一级指标层An(n=1,2,…,6)相对于总目标A的权重计算及一致性检验如下表所示：

表5 X-An(相对于总目标X的判断矩阵)

λmax=5.3582，CI=0.0800，RI=1.12，CR=0.0714<0.1，其具有满意的一致性。二级指标层Bn相对于An的权重计算以及各矩阵的一致性检验如下表所示。

表6 A1—Bn

λmax=2.0000，CI=0.0000，RI=0.00，CR=0<0.1，其具有满意的一致性。

表7 A2—Bn

λmax=2.0000，CI=0.0000，CR=0.00，CR=0<0.1，其具有满意的一致性。

表8 A3-Bn

λmax=5.3246，CI=0.0724，RI=1.12，CR=0.0646<0.1，其具有满意的一致性。

表9：A4—Bn

λmax=4.2104，CI=0.0788，RI=0.90，CR=0.0876<0.1，其具有满意的一致性。

表10 A5—Bn

λmax=3.0092，CI=0.0088，RI=0.85，CR=0.0104<0.1，其具有满意的一致性。

以上结果中CR都是小于0.10的，所以得到的B层判断矩阵相对于A层指标具有满意的一致性。

三级指标层Cn相对于Bn的权重计算由于其指标数量较多，在此就不列出个判断矩阵，经检验，C层指标各层的CR都小于0.10，所以C层判断矩阵相对于B层指标的一致性是满意的。(具体数值见图1)

四、住房保障政策实施的政府绩效评估方法

政府住房保障绩效评估以综合评分法为基本的评估模型，其计算方法为从具体的指标开始，进行逐项分层的加权计算，最后汇总得出结果。

首先，政府住房保障绩效评估的计算公式为：

GP=GP1*Wi+GP2*Wi

其中，GP代表政府住房保障绩效总得分，GP1为上级政府评价的政府绩效得分，GP2为社会评估组织和受保障人群评估的政府绩效得分，Wi为权重系数，其满足∑Wi=1。

单个评估主体评估政府住房保障绩效的计算公式为：

其中，GPu为某一评估主体评估政府绩效的得分，n表示该评估主体评估政府在住房保障领域内绩效指标体系的要素个数，m为指标体系第i个构成要素的指标个数，Pij表示第i个构成要素的第j项指标的得分，Wij为第i个构成要素的第j个指标在其中的权重。[5]

五、结论与展望

为了加强地方政府对住房保障政策执行力度的监督与约束，就要对其在住房保障政策实施过程中的各项活动等情况进行绩效评估，提高其责任意识，放弃角色的错位。本文的核心点主要表现在以下两个方面：

(1)建立了一套相对系统合理的住房保障政策实施的政府绩效评估体系。通过本文的研究开展，最终建立了一套由5项一级指标、16项二级指标和44项三级指标构成的住房保障政策实施的政府绩效评估指标体系。一级指标包括：执行力、投入、建设、管制和保障五个方面，二级指标包括保障房政策执行力、目标任务的落实情况、资金投入、土地投入、规划布局等16项，三级指标是对二级指标的具体说明和解释，其共包括44项。在构建过程中，征询专家的意见并通过大量的关于政府绩效评估和住房保障等相关文献资料的研究，从而有效的确保研究结论的合理与科学性。

(2)确定了评估指标体系中各项具体指标的权重值。本研究应用层次分析法，对5项一级指标、16项二级指标以及44项三级指标分别赋予了权重值。评估指标权重的赋值，使得此评估指标体系具有较好的参考价值与操作性。

与此同时，由于目前在住房保障领域政府绩效评估工作尚未形成系统和全面的评估指标体系和评估模型，本文是初步尝试构建一套评估指标和模型，因此其还有很多不足与缺陷：

(1)本文对评估指标建立的定性研究相对较多，评估指标体系和权重确立的效度还有待提高，指标权重值仅为评估需要者提供参考的作用。

(2)由于作者本人理论和实践水平有限，未能对此评估指标体系的合理性验证进行研究，其指标体系的指导效果还有待于实践的检验。

本文结合作者自身的专业知识以及实践感受，对住房保障政策实施的政府绩效评估工作的一些突出问题，如评估指标体系的构建、权重赋值等进行了初步探讨，文章从整体来看还有很多不足，如何构建更为科学、合理的政府绩效评估指标体系以及对此指标体系的合理性进行验证，将是下一步研究与实践的方向。

[1] 杨玫.乡镇政府绩效评估指标体系的构建[D].西安:西安理工大学,2010.

[2] (美)萨蒂,许树柏等译．层次分析方法在资源分配、管理和冲突分析中的应用[M].北京：煤炭工业出版社，1988．

[3] 谢东，赵泽洪，梁亚樨.论公共行政决策的科学化——以AHP层次法为例[J].决策探索(上半月)，2007，(3)：67-69.

[4] 肖鹏.层次分析法在科研专项绩效评价中的应用[J].科学管理研究，2008,(8):38-41.

[5] 任怡.基于甘肃模式的政府绩效评估指标体系优化途径研究[D].甘肃:兰州大学,2010.4.

GovernmentPerformanceEvaluationResearchinHousingSecurityPolicyImplementationinChina

Wu Bin, Sun Huihui

(1. College of Law and Political Science, Ocean University of China, Qingdao 266100, China;2. School of Humanities and Law, Northeastern University, Shenyang 11004, China)

Since government performance evaluation indicators and evaluation criteria are imperfect in housing security, supervision and management mechanism are not available, there appear slow housing security construction work. This article developed a set of government performance evaluation system in housing security policy implementation, including 5 first-level indicators, 16 second-level indicators, and 44 third-level indicators by studying and reflecting on the government-related performance evaluation in this field, and then this article studied the weight assignment of index and calculation method, expecting to enhance the government's sense of responsibility and to provide reliable guarantee for the smooth implementation of housing policy.

housing security; government performance evaluation system; index weight

2013-04-27

高等学校青年教师科研专项基金《中国住房保障制度的实证研究》(201013073)阶段性研究成果

吴宾(1974- )，男，陕西洛南人，中国海洋大学法政学院副教授，东北大学公共管理博士后流动站博士后，主要从事社会管理与社会保障研究。

D63-3

A

1672-335X(2013)04-0070-07

责任编辑：鞠德峰