党政机关勤廉评价体系建设探微<br/>——以徐州市贾汪区勤廉评价系统建设为例

党政机关勤廉评价体系建设探微
——以徐州市贾汪区勤廉评价系统建设为例

2013-01-21张长立刘志军

中国矿业大学学报（社会科学版） 2013年4期

关键词：党政机关徐州市廉政

张长立,刘志军,任俊

(中国矿业大学文法学院，江苏徐州 221116)

党政机关勤廉评价体系建设探微
——以徐州市贾汪区勤廉评价系统建设为例

张长立,刘志军,任俊

(中国矿业大学文法学院，江苏徐州 221116)

长期以来，党政机关和领导干部勤廉考核的科学性问题备受关注,创新勤廉评价体系成为党风廉政建设领域高度关注的话语。徐州市贾汪区纪委开展的领导班子及领导干部勤廉百分评价系统建设对此进行了积极探索，该系统主要是在电子信息平台上集绩效考核、信息公开、信访举报、廉情预警、信息交流、警示教育等功能为一体，建立预防腐败信息共享机制、预警机制和廉政指标体系，增强了绩效管理的科学性，提升了惩防体系建设的信息化水平，促进了行政权力的阳光运行。

党政机关；勤廉评价；行政效能；电子政务

目前,在党政机关以及领导干部的考核评价工作中,存在着考核内容的全面性、科学性、广泛性等趋势。因此,如何增强党政机关和领导干部勤廉考核的科学性、客观性,构建科学的勤廉评价体系就成为党风廉政建设领域高度关心的话题。徐州市贾汪区纪委开展的领导班子及领导干部勤廉百分评价系统建设对此进行了积极探索，带给人们许多启发。

一

在人类社会的发展过程中，预防和惩治腐败既是理论课题，也是现实课题。英国历史学家阿克顿曾经说过：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”[1]无独有偶，法国启蒙运动思想家孟德斯鸠也有过哲理名言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[2]改革开放的总设计师邓小平也曾语重心长地告诫人们：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[3]应该说思想家们对于权力的弱点以及防治腐败的重要价值的理论洞悉值得我们反思。此外，在实践层面，执政党也一直不断探索和完善各种反腐败方法。

胡锦涛同志在党的十七报告中明确指出：“中国共产党的性质和宗旨，决定了党同各种消极腐败现象是水火不相容的。坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务。全党同志一定要充分认识反腐改斗争的长期性、复杂性、艰巨性，把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，旗帜鲜明地反对腐改。”[4]2013年1月22日习近平总书记在十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”[5]

中共中央在《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》一文中明确指出：“发挥国家预防腐败机构的职能作用。加强对预防腐败工作的组织协调、综合规划和政策制定，对预防腐败的重要改革措施进行调查研究和分析论证。建立预防腐败信息共享机制和腐败风险预警机制。总结预防腐败工作的有效做法，提高预防腐败工作水平。”[6]贺国强同志在《中国共产党第十七届中央纪律检查委员会第七次全体会议工作报告》中也强调“建立预防腐败信息共享机制、预警机制和廉政指标体系，充分发挥现代科技手段在防治腐败中的重要作用。”[7]

中共江苏省委关于实施党建工作创新工程的意见中提出“建立绩效考核和作风评议长效机制。积极推行党政机关绩效管理。完善服务承诺、首问负责、限时办结、失职追究等制度，严肃追究不作为、乱作为问题。”[8]

徐州市委书记曹新平在中共徐州市十一次党代会上的报告中明确指出：“切实增强反腐倡廉制度的执行力，深化重点领域、关键环节体制机制改革，创新建立科学的勤廉评价体系，严格落实《廉政准则》、党政正职监督和问责、党风廉政巡查、勤廉双述等制度，努力形成用制度管权管事管人的工作格局。切实增强反腐倡廉监督的制衡力，继续推进部门内控机制、行政权力网上公开透明运行和电子监察系统建设，让权力在阳光下运行。”[9]

中共徐州市委、徐州市人民政府《关于全面实施反腐倡廉建设“八大工程”的意见》中明确要求“在深化创建‘勤廉徐州’的基础上，构建勤廉评价体系，借助第三方专业机构，把社会评价和组织考核有机结合，对各级各部门执行政策、依法行政、廉洁从政、服务效能等情况进行评价考核。”[10]中共徐州市第十一届纪律检查委员会第二次全体会议对于建立“勤廉评价体系”再次提出要求。中共徐州市纪委陈志扬书记反复强调“领导干部要‘习惯在监督的环境下工作、习惯在法制的轨道上用权’”。[11]

但是，毫无疑问，当前我国面临的腐败问题依然严峻，廉政工作离人民群众的要求还有间距；党政机关中还存在作风懒散、得过且过、人浮于事、工作不作为或乱作为等现象。总结多年的反腐经验与勤政实践，我们深刻地体悟到进行勤廉评价体系建设，需要建立一套科学的指标体系，进而对各级党政机关的勤廉工作进行绩效评考，从而正确认识和了解其工作的真实效果，为深化反腐倡廉提出针对性的对策。

二

勤廉评价体系是在为政府行政机关和行政人员考核设立有据可循的标杆，为加强党政机关效能建设，推进惩防体系完善，促进政府机构管理科学化、规范化、制度化、精细化，客观评价“两个率先”进程中各地各单位加强反腐倡廉工作和科学发展实绩，为党委、政府决策提供依据，为创先争优提供数理统计支持，符合党的十八大精神和科学发展观战略要求。

2012年1月，在参考各地有关试点的基础上，江苏省徐州市贾汪区推出“勤廉评价系统”，要求全区600多名科级干部不仅要在网上如实公布其个人财产，还须实时公布其职责分工及每周、每月工作计划，接受群众监督。作为监督者，市民可登录上述系统，通过“监督台”“百姓心声”“举报中心”“廉政公众评价系统”等板块反映问题、进行举报，或以投票方式对相关部门及官员的勤政廉洁表现做出评价。除了涉密的举报信息，公众评价结果均在网上及时公布。纪检、监察部门则根据各部门及官员的公示情况和公众评价结果，分别对他们做出考评，对工作不力或存在违纪违法问题的，视具体情况发布蓝、黄、红三色预警。

贾汪区为贯彻落实市委、市政府《关于全面实施反腐倡廉建设“八大工程”的意见》精神，提出实施“创新引领、科技驱动、素质提升”三大工程。其中围绕年度绩效考核和惩防体系建设，制定《贾汪区领导班子和领导干部勤廉评价体系实施方案》，在全面分析领导班子和领导干部勤政廉政状况基础上，自主研发勤廉评价系统。

勤廉评价系统是个开放的系统，两大基本特征是晒权与评价。主要包括一个平台、两个中心、三大系统、四个机制。

“一个平台”即勤廉评价平台。该平台面向社会，涵盖信息公开、评价系统、信访系统、廉情预警、信访举报、信息交流、网络论坛等方面内容，在绩效、预防、监督、惩治各个环节相互关联，突出了预警预防功能，实现了电子监察与预防腐败的有效对接。

“两个中心”即廉情预警中心与举报投诉中心。廉情预警中心通过设置预警指数，实现实时监督、统计分析、反馈结果、红黄蓝“三色”预警，改进监督方式，实现预警监控，督促干部及时纠正错误。举报投诉中心通过互联网受理群众举报、提高信访信息、处理审核转请相关部门或相关单位举办的举报问题，反馈答复受理问题的处理情况。

“三大系统”即绩效评价系统、廉政公众评价系统和廉政组织评价系统。在评价过程中，可对照系统对领导班子和领导干部的评价内容做出评价，也可以依据个人掌握的信息公开情况、办事态度、工作作风等对评价对象按照评价等次做出客观公正的评价。这三大系统产生的评价数据由系统根据设定的权重比例，减除预警中心负分值后，由综合评价系统自动汇总，并依据分值对评级对象做出定性评价。其中，领导班子和领导干部综合评价得分按勤政占60%，廉政占40%来计算。

计算公式：总得分=绩效考评得分×60%+(公众评价得分×30%+组织评价得分×70%)×40%

评价等次：90分以上为“好”等次，80分—89分为“良好”等次，60分—79分为“一般”等次，59分以下为“较差”等次。

“四大机制”即廉政风险防范机制、信息反馈通报机制、督促整改机制和评价结果运用机制。

贾汪区勤廉考评系统的构建，使区行政管理工作形成了“党务政务及时公开，勤政廉政定期评估，动态信息按时反馈，评价结果综合运用”的工作程序，系统自运行以来，对全区党政机构的勤政廉政建设起到了很好的促进作用，效果显著。

其一，勤廉评价系统拓宽了监督渠道，完善了监督方式。勤廉评价体系以综合监督的实时伴随为基本方向，通过网络为平台，让群众行使监督权，群众对政府机关的工作进行评价监督，较之以往的单纯上级考评，大大拓宽了监督渠道，改变了监督方式。兼容性的将个人廉政风险防范、廉情动态预警、干部个人信息公开纳入系统中来，完善了监督方式，使监督方式多样化。系统把监督程序“嵌入”电子政务中去，实现了对行政行为的实时跟踪查询，有效的解决了监督不到位、成效差、手段少的问题。

其二，勤廉评价系统创新了干部评价管理机制。勤廉评价系统创新性的引入了对干部的监督预警管理机制，通过预警机制及时提醒、有效抑制，做到了防患于未然，提升了对违纪违法漏洞的预判发现能力，增强了干部廉洁奉公的意识，同时也在一定程度上起到了保护干部的作用。

其三，权力行使透明化，考评结果高效落实。权力行使的透明化，不但增加了工作的透明度，而且促进了权力的规范运行，依法行政，注重对评价结果的落实，对评价有问题的干部，及时发放提醒卡、预警卡、诫勉卡，有效实施“三卡”警戒，对群众意见及时处理。

三

通过对贾汪区勤廉评价系统的研究，我们深刻地感受到以下几点值得给予高度关注。

第一，领导的关心与支持是开展勤廉评价体系活动的组织保障。从公共部门绩效管理开展的实践来看，国际上的一个共同经验就是要成立一个强有力的领导机构去负责绩效考评工作。因为绩效考评工作是一个新的考评体系与管理范式，它涉及的工作十分复杂，需要统筹许多部门的工作，没有一个强有力的组织机构是无法推动的，惟其如此，英国早期的“雷纳评审”就是以雷纳勋爵为主要负责人的评审小组，召集政府部门的高级公务员、学术界和顾问公司的专家作为评审员，严格规定绩效评审的基本内容和程序，对政府各部门的日常工作进行评审。无独有偶，1993年3月，克林顿总统宣布成立国家绩效评审委员会，并任命副总统戈尔主持该委员会的工作，负责统筹联邦政府的再造工作。该国家绩效评审委员会于同年9月制定了第一份报告——《从繁文缛节到结果导向：创造一个花钱少、工作好的政府》，成为美国推行政府绩效评估措施的纲领性报告，有力地推动了绩效评估在政府管理中的具体运用。

第二,在评价主体上要实现由评价主体的单一性向多元性发展。长期以来,在勤廉评价活动的考核中,往往关注党委政府部门内部的评价,忽视社会公众的参与。新的勤廉评价体系在评价主体上必须实现突破,应从不同社会层面对党政机关以及领导干部的勤廉状况进行考评,体现评价主体的多元性、广泛性,从而体现评价结果的客观公正性。

第三,在评价方法上应注重科学性与可操作性。过去在勤廉评价时,一些地方把内部评价与社会评价混合起来,这样既不利于操作,也影响考核结果的科学性。新的勤廉评价考评方法应将勤廉评价考核体系分为内部、外部两个指标体系,分开进行考评,分别计算，将社会评价部分交给专门的第三方社会评价机构来进行,这样,一方面既减少了内部考核机关的工作量,另一方面也增加了社会的认可度与考核结果的科学性。在这方面，贾汪区的勤廉评价系统可资借鉴。

第四,在考核结果的运用与反馈上应体现激励性。根据勤廉考评指标体系的设计要求,应建立勤廉考评结果公开制度,对考评结果进行排序,并在一定的范围内通报,这体现了党政领导班子与领导干部必须接受社会监督的原则,实现了党务、政务的公开透明。同时，勤廉考核评价的结果应作为考量党政领导班子和领导干部实绩的主要依据，从而体现评价的激励效应。

那么，勤廉评价体系与“德、能、勤、绩、廉”的考核如何协调起来？可否将前者的评价代替后者的考核，指标体系量化的科学依据以及指标体系自身的逻辑统一性与自洽性问题如何解决？诸多问题尚需在今后的研究中给予进一步阐释。

勤政与廉政是考察党政机关相辅相成的两个维度。进行廉政建设，不是为了廉政而廉政，而是为了以廉促勤，以达到勤廉并举的目的。只勤不廉，必将损坏党和政府的形象；而只廉不勤也无法实现党政机关的高效运行。因此，党政机关勤廉评价体系的研究就具有现实的价值旨趣。

首先，政府勤廉评价体系的建立与完善能够整体推进政府绩效管理与政府廉政建设。指标体系的设立能够促进党政机关构建全面、科学、高效、准确的绩效管理平台，对政府部门及其公务人员的政策执行度、工作完成度、公众满意度和勤廉度等方面进行多层次、多角度的绩效考核评价。

其次，勤廉评价体系是在为政府机关和行政人员的考核设立有据可循标杆，为加强党政机关效能建设，推进惩防体系完善，促进政府机构管理科学化、规范化、制度化、精细化，客观评价“两个率先”进程中各地各单位加强反腐倡廉工作和科学发展实绩，为党委、政府决策提供依据，为创先争优提供数理统计支持，符合科学发展观战略要求。

再次，通过勤廉绩效评估指标体系的运行，可以及时发现公共政策制定和实施中的薄弱点，甄别腐败的程度与风险，促使党政机关加大防治腐败的力度。这对深化廉政评估的理论研究，改进全市党政机关的工作作风，最终从根源上防治腐败都具有重大的理论与现实意义。

最后，通过勤廉考评，既可以使党政机关更多知晓人民群众的诉求，也可使社会更好了解党政机关与机关公务人员政绩以及整体的勤政、廉政建设情况，从而积极行使他们的民主参与权与监督权。

[1] (英)阿克顿.自由与权力：阿克顿勋爵论说文集[M].北京：商务印书馆，2001：342.

[2] (法)孟德斯鸠.论法的精神[M].北京：张雁深，译，北京：商务印书馆，1986：151.

[3] 邓小平文选：第2卷[M]北京：人民出版社，1994：333.

[4] 胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[N].人民日报，2007-10-16.

[5] 习近平.更加科学有效地防治腐败坚定不移把反腐倡廉建设引向深入[N].人民日报，2013-01-22(1).

[6] 建立健全惩治和预防腐败体系2008～2012年工作规划[EB/OL].http://www.jcrb.com/fanfu/ffax/ffjj/200806/t20080623_30692.html.

[7] 贺国强.统一思想，加大工作力度，决定不移将党风廉政建设和反腐斗争引向深入[N].人民日报，2012.2.20.

[8] 中共江苏省委关于实施党建工作创新工程的意见(摘要)[N].新华日报，2011-11-2.

[9] 曹新平.加快两个率先，建设美好徐州[N].徐州日报，2011-9-19.

[10] 参见徐委发(2011)53号文件.