试论经济转轨背景下政府职能的服务型转变

薛 浩，张红生，薛志谦，洪 林

党的十八大提出要进一步推进服务型政府的建设，并将其作为行政体制改革的重要推手。在职能方面，服务型政府的核心转变是政府职能从以经济建设为主转变为以公共服务为主。但是，中国的服务型政府建设有其独特的背景——中国目前仍然处于经济转轨时期，并且是改革的深水区。这就决定了，中国的服务型政府建设不是简单的政府从市场领域退出，而是要协调好政府与市场的关系，在不影响经济发展的前提下提高政府的公共服务水平。因此，在经济转轨的背景下思考服务型政府建设有其重要的理论和实践价值。

一、中国经济转轨中的政府推动作用

中国的经济转轨和社会主义市场经济的完善有一个显著的优势，就是转轨始终是在政府权威的监督下进行的。任何基层的自发的制度创新，都需要中央政府的认可才能转变为全国范围的改革举措。在改革和转轨的过程中，政府的权威并没有降低，这与苏东等转轨国家形成了鲜明的对照。由于这一优势，中国的经济转轨表现出了如下几个特点。

第一，政府主导型的转轨。任何具体公共政策都绕不开如何对政府和市场关系的定位问题，而在现代社会，政府对经济的干预并不是要取代市场的作用，而是为了弥补市场功能的缺陷，恢复市场有效配置资源的能力。对于西方国家来说，它本身经济运行的基础就是市场经济，针对市场经济自身不可克服的缺陷才引入了政府干预，即政府干预的起点是较为完善的市场经济，而政府管的是市场的失效。中国的政府干预则复杂得多，这主要是由于中国经济体制改革的特殊性决定的。中国经济改革的起点是计划经济，本身又是发展中国家，经济体(尤其是城市)内生的推动经济转轨的力量不足，这就决定了中国的经济转轨是政府主导型的，转轨的直接目的是通过调整生产方式促进经济增长。

第二，渐进式的转轨。经济转轨的方式分为激进式和渐进式两种，中国在转轨过程中选择了渐进的方式，这是由中国的国情决定的。原有的计划经济的制度刚性太强，且十年动乱对国家政治经济体制的破坏使生产力极度衰退。对于普通大众而言，改革目标是满足自身基本生活需要和恢复原有政治经济体制的重新运转。中共的政治合法性在历尽浩劫后并没有受到损害，反而积聚了更多的改革的动机和力量，上层建筑的构建者们经过对持续20余年的错误经济政策的反思，面对经济建设的紧迫形势，认识到发展经济而不是政治运动才是维护政权、增进人民福利的要务，从而掀开了改革的大幕，推动经济体制由计划经济向市场经济的转轨。

第三，以制度创新为先导的转轨。事实上，经济转轨是包含一系列组织形式、经济运行方式、社会意识形态等各方面在内的社会经济模式的转变。这其中起决定作用的是一系列经济主体行为和相互关系的规则的改变，而这种改变就是制度变迁。具体地说，制度变迁就是一种交易和行为规则的替代、转换过程。制度是一个社会中的游戏规则，更规范的说，制度是为决定人们的相互作用而人为设计的一些约束条件。[1]一切的社会变革和创新，都应该首先考虑制度本身。道格拉斯·诺斯曾在其著作中写道：制度构造了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构，制度变迁则决定了社会演进的方式。[2]

经济的转轨总是在一定的制度环境之中存在和运行的。制度环境是一系列用来建立生产、交换与分配基础的经济、政治、社会和法律基础的规则之和，或者说是基本的制度规则。由于制度环境的基础性质，制度环境是相对稳定的，制度环境的变化必然滞后于具体制度安排的变迁。在中国的经济转轨中政治体制改革的步伐之所以缓于经济体制改革的步伐，是因为政治上层建筑是较之具体的资源配置形式更基本的制度环境因素，并且在社会变革中，经济基础对上层建筑的影响是逐步发生的，两者之间不存在直接的替代关系，不能认为多了一点市场就自然可以少一点政府。在中国，由于经济转轨是政府推动型和渐进式的，政治体制的改革只能逐步反映经济体制变迁对其的影响。国家作为在权力上具有比较优势的力量，能够以更小的成本推进产权改革、促进经济增长。由于中国的市场经济体制仍处于不断完善的过程中，产权关系等改革难点仍未解决，所以在经济转轨中政府曾经并且仍然将发挥重要的作用。

二、市场的作用方式和政府的服务职能

如上所述，中国经济转轨的直接目的是要让市场发挥资源配置的基础性作用，提高资源配置效率，促进经济增长。

市场在本质上是资源配置方式，在满足“阿罗—德布鲁”的一般均衡模型中的条件时，市场的自发作用会使资源的配置达到帕累托最优状态。于是很自然地会产生这样一种观点：在市场发挥作用的领域就应该完全排除政府的干预。实际上，这种观点是对市场作用方式的一种曲解。市场出清，达到帕累托效率有必不可少的条件——市场发挥资源配置的作用需要一定的媒介。在市场交易过程中，交易者需要以价格作为信号——它本身就是一种信息，是理性经济行为的基础；并且市场机制中的实践主体依然是人，所以在市场中利用信息作为媒介的只能是具体的市场参与者。经济决策依赖于经济信息。资源配置的优劣，依赖于决策者所掌握的信息的完备程度和准确性。这是因为市场参与者如果不清楚社会的种种需要，不了解社会现有的经济资源限度，不熟悉社会生产过程的细节，那么就无法避免利用信息不对称牟利的行为，资源的最优配置便无从谈起。一个经济要达到所有市场都出清的均衡状态，必须汇集和处理大量的、分散的信息，价格信号的作用使市场能充分有效地利用这些信息。

市场能有效地生产和传递以价格体系为中心，以市场价格为形式的经济信息，市场经济在资源配置上的优越性就在于它能充分有效地利用信息。利用分散信息的有效性是市场机制优势的本质体现。但是市场并不是万能的，市场在资源配置方面有时也会失灵，并且市场无法解决分配问题，在市场经济体制中市场和政府的作用应该是互补的而不是互替的。在成熟的市场机制中，典型的市场失灵的原因除信息不完全外，还有外部性、公共产品、垄断等几种。但是在如中国这种市场机制正处于不断完善过程中的国家，市场失灵的状况更加复杂，主要可分为三种情况：一是市场固有的缺陷，如无法解决外部性和公共产品问题。二是市场本身发育不健全、不完善造成的失灵。三是政府不适当干预引起的失灵。

通过以上分析可知，服务型政府在市场经济中的作用应该是防止失灵，而防止失灵的手段并不是越俎代庖式地直接参与经济运行，而是提供更充分高效的公共服务。具体而言：政府应该提供基本公共物品，以满足人民群众，尤其是弱势阶层的基本民生需要；政府应该重视治理外部性问题，阻止经济发展中的短时做法，尤其是以环境污染换发展等利于一己而损天下，利于一时而害长远的做法；政府应该禁止不正当竞争，消除垄断，包括国有垄断对于经济的不良影响；政府应该改善收入分配，以克服市场竞争可能会导致收入分配积累性扩大的问题。

总之，在中国经济转轨的过程中，政府面临的任务是复杂的，既要进一步完善市场机制，监管市场的运行，又要在现有的市场条件下提供充分的公共产品，同时要防止不适当干预损害经济效率。政府的这些职能可归结为一点，就是提供与市场经济发展状况相适应，适应市场经济发展要求的大范围公共服务。

三、向服务型政府转变的公共选择路径

1.制度变迁的本质与政府职能的服务型定位

计划经济向市场经济的转轨其影响范围并不仅限于资源配置的领域。改革的目的是为了发展，发展的目的是为了体现社会主义的优越性，满足人民群众日益增长的物质、精神、政治生活需要——归根到底是为了实现人的价值。发展是解决中国一切问题的基础，但发展不能直接解决一切问题。马克思主义的发展观的本质是人的自由全面发展，而只有最终实现了人的自由全面发展才是达到了社会主义的发展要求。

经济转轨是一项系统的制度性工程，政治、文化、意识形态等因素都必须努力通过调整与市场经济相适应，同时这些因素本身又会制约市场经济的自身发育和完善程度。中国的情况恰恰就是一个典型：政治成为了经济制度转变的第一推动力和维护者，同时经济的转轨又必然会引发政治制度尤其是行政体制的改革。

所以，任何制度变迁都是关于人的制度的变迁，社会的任何发展都应该最终体现为人的价值的实现。而市场经济体制本身是无法实现平等、公平等社会伦理性价值的。因此，在经济转轨的过程中，研究的视角不能仅仅局限于帕累托标准的经济效率，而必须沿宏观的制度演进的路径进行考察。

经济制度之所以发生创新是因为在社会中的个人或集团看来承担这些安排的成本是有利可图的，其目的在于创新者能够获取一些在旧的安排下不可能得到的利润。一项新制度的初始必要条件是贴现的预期收益超过预期成本，只有这一条件被满足时我们才希望能试图改变一个社会中既有的制度结构和产权结构。

诺斯等人把制度变迁视为一种制度均衡——非均衡——均衡的过程。所谓制度均衡指在既定的制度安排下：(1)已经获取了各种要素资源所产生的所有潜在收入的全部增量；或者，(2)潜在利润仍然存在,但改变现有制度安排的成本超过潜在利润；再或者，(3)如果不对制度环境作某些改变，就不可能实现收入的重新分配，那么，现存的制度结构就处于一种均衡状态(即制度均衡)。制度均衡实际上就是现存的制度结构处于“帕雷托最佳状态”之中,在这一状态中，现存制度安排的任何改变都不能给经济中的任何人或任何团体带来额外收入。但是这种制度均衡未必是永久的。一旦一些外在事件能衍生出对现存制度安排的压力，影响了制度环境，使得现存的制度结构通过改进和创新就能够实现新的收入。这也就意味着现存的制度结构处于非均衡的状态,存在向新的帕雷托改进的可能。而一旦新的制度被创新并实现了帕雷托最优，则新的制度均衡就出现了，制度变迁的过程也就完成了。

实际上，市场经济转轨本身也是一个与相关制度和整个制度环境不断适应，在均衡——非均衡——均衡的过程中实现发展的过程。因此，整体考虑经济转轨的收益与成本就必须考虑社会对制度变迁的适应能力，新制度经济学在这方面引入了适应性效率的概念，所谓制度的适应效率是指：“一个社会吸收新知识，学习，引发创新，承担风险，创造物品以及随着时间的发展解决社会问题和瓶颈的意愿。”*Douglass C. North："Privatization, Incentives and Economic Performance", in Anderson/Hill, eds, The Privatisation Process, Rowman & Littlefield Publishers, Inc., p.26.诺斯明确引用并接受了哈耶克的观点，即，在不确定的情况下，鼓励所有人在所有可能的方向上进行所有的创新。适用性效率提供了分散决策过程以解决激励问题。制度变迁过程中包括正确组织的形成和错误组织的消失。

按照这种看法，经济制度的创新要鼓励和发挥每个经济活动参与者的创造力(发挥市场的信息优势)；但如前所述，在中国的制度环境下，政府在经济转轨中的作用仍是不可或缺的(在制度交替中维护秩序稳定)。因此，经济转型时期的政府服务必须在保障市场充分发挥作用的前提下，维护制度环境的稳定。一是要进一步完善市场机制；二是要实现转轨中公平和效率的结合。

因此，政府作为经济制度变迁的推动者和需要变革的对象本身，若要自觉避免“诺斯悖论”——“国家的存在对于经济增长来说是必不可少的；但国家又是人为的经济衰退的根源”[3]，关键点就在于通过服务型政府的建设让中国的转轨在一个更高水平上实现制度均衡。为了实现新的制度均衡，我们不能把服务型政府简单地视作一个执行部门。

2.公民参与治理机制的公共选择机制是向服务型政府转变的可能路径

实际上，所有的公共政策都有一个从提出到执行的政治过程，只有民众通过一定的民意表达机制参与了这个过程，才能保证服务型政府的一切政策切实体现以人为本的宗旨。进一步说，实现服务型政府职能的真正转变，关键在于需要引入包括社会主义协商民主在内的公共选择机制。

政府所拥有的公共权力是一项垄断式的强制力量。出于对政务人员理性经济人的考虑，先哲早有明示：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方为止。”[4]因此，对抗性权力——权力的平衡和制约，是构成公共决策有益性的前提。所以，政治过程中的广泛参与对约束权力有极端的重要性：在现代政治治理中，缺乏公民参与会降低政治体系的代表能力和回应能力。缺乏参与将会侵蚀民主国家的公民精神，因为它是公民参与政府治理的道德意识和政治义务。缺乏参与会导致公民对政府运作方式的无知，而参与则有助于促进公民对政府的理解。政府缺少公民参与的有效途径，会导致民众的疏离。参与助长了政治社群意识和政治整合意识。参与有助于加强政府的合法性，促进公民对其政策的认同。

正如罗尔斯在《政治自由主义》中所言：“如果民主社会的公民们想要保持他们的集体权力和自由，包括确保私生活自由的那些公民权，他们还必需具有高度的‘政治美德’，又愿意参与公共生活。民主自由的安全需要那些拥有维护立宪政体所必需的政治美德的公民们的积极参与。”[5]因为，公共权力的社会化把承担公共管理的组织置于公众的选择之中，公众掌握了选择公共管理组织的绝对权力。这样一来，管理行政中存在的一切不可解决的问题都在公众的选择中迎刃而解。此时，政府不再是唯一的公共管理的组织和部门，政府也不再是唯一的掌握公共权力的组织和部门，它对公共权力的垄断将随之成为历史。公共权力随着公共管理的社会化而社会化。

党的十八大报告中强调人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，因此，在服务型政府的建设过程中，应建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保障把人民的权力真正用来为人民谋利益。引入公共选择机制是实现服务型政府最为可能的路径。

[1] 道格拉斯·C.诺斯.新制度经济学及其发展[C]∥孙宽平.转轨、规制与制度选择.北京:社会科学文献出版社，2004:10.

[2] 道格拉斯·C.诺斯.制度、意识形态和经济绩效[C]∥詹姆斯·A.道,等.发展经济学的革命.上海：上海三联书店，上海人民出版社，2000:110.

[3] 道格拉斯·C.诺思.经济史中的结构和变迁[M].北京:商务印书馆，1992:21.

[4] 孟德斯鸠.论法的精神:上册[M].北京:商务印书馆，1989:154.

[5] 约翰.罗尔斯.政治自由主义[M].南京：译林出版社，2000:218.