城镇集体企业的物权分析

李 敏

(中南林业科技大学 政法学院，湖南 长沙 410004)

城镇集体企业的物权分析

李 敏

(中南林业科技大学 政法学院，湖南 长沙 410004)

从历史的维度来看，城镇集体企业的生产资料所有制经历了“合作社所有—国家所有—城镇集体企业所有”三个阶段，分配方式中的按股分红方式亦曾遭禁止而后放开，在企业形态上由合作社逐步发展为公司法人。现在，由依据“三分法”所确立的集体企业及其所有权形态在市场经济体制下已仅具政治意义。但是，集体概念本身的不确定性和非科学性，导致城镇集体企业在适用民事法律制度时，必然会产生概念上的混乱，难以与法学概念一一对应，进而阻碍城镇集体企业依据物权法基本原理科学地建立法人财产所有权。唯有明确集体企业法人作为物权法上的主体方能有效化解诸多乱象。

城镇集体企业；集体所有权；法人所有权；物权

城城镇集体企业的改制自上世纪八十年代中期开始，城镇集体企业的法人地位通过《城镇集体所有制企业条例》、《公司法》和《物权法》得以确认，然而实践中，投资主体与城镇集体企业之间的关系仍然模糊不清，《物权法》所确立的投资主体与企业之间“股权—所有权”的关系并没有得到真正实施。鉴于现阶段仍有相当数量的集体企业，这一问题不可轻视。因此，有必要从城镇集体企业产生和发展的历史着手，探讨导致上述问题产生的根源，分析建立和改制现有集体企业的法思想，并以此为基础探索城镇集体企业发展的方向。

一、我国城镇集体企业发展的历史变迁

城镇集体企业形成于“一化三改”①“一化三改”是中国共产党在1953年提出的过渡时期总路线的核心内容。“一化”是指“实现社会主义工业化”；“三改”是“逐步实现对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造”。，历经新民主主义向社会主义过渡时期、社会主义建设探索时期和社会主义现代化建设新时期，在各个时期迥异的政治经济政策环境下，一直或蓬勃或缓慢地向前发展。

（一）生产资料所有制的变迁

新中国成立初期，发展包括手工业合作化在内的合作社经济，是实现新民主主义经济纲领的内容之一，而合作社经济被视为城镇集体经济发展的开端。在1952年下发试行的《手工业生产合作社章程准则》中明确规定：“合作社进行集体生产所必需的生产资料，均为合作社的公共财产。”“合作社的资金由基本基金、股金基金及特种基金所构成。”“社员入社须缴纳入股金及社费。股金额至少应为该社员所得之1个月的工资，另缴金额的1/10为入社费。社员退社时，入社费不退，股金则应予退还。”[1]上述规定反映出合作社的人身性与财产性相结合的特点。

随着1956年高度集中的计划经济体制的形成，“左”的思想又急剧膨胀起来，盲目追求所有制的“一大二公”, 不再承认职工劳动积累的资本股份, 而且把职工入的股份予以返还, 或者搞财产归大堆, 意图把集体经济变为国营经济，[2]五十年代中前期发展起来的带有明显市场经济特征的合作社转变成为所谓的“二国营”。而六十年代初《手工业三十五条》的出台使得合作社的集体经济组织的财产关系得以重新清理，并且基本明晰。然而好景不长，在“文化大革命”中，又一场“平调风”对刚刚恢复并有所发展的城镇集体所有制企业进行转产、合并、“升级”、“过渡”，同时还规定集体企业的工资待遇只能低于国营企业[2]，集体企业又回到了“二国营”的位置。

由于受到“文化大革命”的破坏和“左”的路线束缚，城镇集体企业虽然在夹缝中有所发展，但发展缓慢，1978年全国工业产值中国有企业所占比重高达78%，集体企业所占比重仅为22%。[3]八十年代初国务院发布的《关于广开就业门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》和《关于城镇集体所有制经济若干政策问题的暂行规定》确立了集体经济在社会主义初级阶段的地位和作用，从理论到政策根本否定了长期以来企图推翻集体所有制的“左”的路线。

在党的“十五大”首次将公有制经济纳入我国基本经济制度并提出股份合作制也是公有制的一种实现形式后，90 年代中期后,又依据“谁投资、谁所有、谁受益”的原则开展了集体企业的清产核资、产权界定以确定集体企业财产的所有权归属，“红帽子企业”①在改革开放前期，由于当时政策环境的约束和出于规避“风险”的考虑。许多私营企业创始人挂靠在某些机关闭体等集体名义之下，以集体企业的名义创立公司，营业执照注明是集体企业，而所谓的集体往往没有任何投资或者只有很少量的投资。这样的企业就是所谓的“红帽子企业”。开始“摘帽”，恢复其自身应有的所有权归属。

自城镇集体企业产生伊始，个人对企业的投资就成为企业发展的原动力，其后对工人股份的返还虽然貌似公平，而实际上却违背了股东出资自由的基本法理，也抹杀了股东基于股权得享有的收益，对集体企业发展的各种限制更是有违公平。90年代中期后集体企业财产的确权是集体企业回归自由发展的第一步。

（二）分配方式的变换

合作社初期，社员纷纷出钱、拿物（工具、设备）入股，而合作社的盈余除了扣缴税款外，均按比例分配于公积金、劳动返还金、教育基金、上级联合社的合作事业建设基金以及劳动奖励金和福利基金。在手工业供销生产合作社阶段，合作社以盈余的30%作为股金分红和教育、福利、奖励等基金。股金分红成为投资者获得投资收益的方式。

1961年朱德调查研究发现自1958年开始由集体所有制改为全民所有制的合作社范围过大，而且仍保留集体所有制的工厂也很少保留合作社时的经营管理制度，比如：分红、公积金、公益金等制度都取消了，因而提出恢复合作社时的经营管理制度，《手工业三十五条》应运而生，明确提出：对于恢复为合作社的企业，原合作社社员股金和合作社的公积金、公益金和其他资金、设备、厂房等全部归还原主，无偿调用的合作社资产和社员坚决退赔。但是在其后的“文化大革命”中，随即对刚刚恢复并有所发展的城镇集体所有制企业进行转产、合并、“升级”、“过渡”，并规定集体企业的工资待遇只能低于国营企业[2]，按股分红戛然而止。

十一届三中全会后，在集体企业的分配上采取了包括“实行入股和按股分红、职工股金和企业盈利挂钩、企业盈利可以分红、企业亏损职工也承担一定损失”的改革措施。[4]而1991年国务院发布《城镇集体所有制企业条例》提出“集体企业的收益分配”中“股金分红要同企业盈亏相结合”。[5]

我国城镇企业在分配方式上经历了由包括分红、公积金、公益金的多样化分配方式到受到多重限制的分配方式，再回归多样化分配方式的曲折过程。其间的曲折是不符合市场规律的人为限制造成的，严重阻碍了集体企业成员的积极性，而限制消除后，城镇集体企业的分配方式依照市场发展规律复归于多样化的道路。

（三）企业形态的转变

随着手工业合作社的普遍发展，手工业合作社的组织形式也由手工业生产小组过渡到手工业供销生产合作社，再由手工业供销生产合作社过渡到手工业生产合作社。合作社按照“自愿组合、自筹资金、自主管理、自负盈亏”的原则进行生产经营的，依靠自己艰苦劳动完成了合作社财产的原始积累。[6]据统计，1949到1952年，手工业生产合作社（组）由311个增加到3658个，人员由8.9万人增加到22.8万人，手工业生产合作社达到3280个。[2]232.

在十一届三中全会后，对集体所有制的管理体制进行改革，并采取了包括“实行入股和按股分红、职工股金和企业盈利挂钩、企业盈利可以分红、企业亏损职工也承担一定损失”在内的一系列整顿措施。[7]1984年开始，城镇集体企业开始推行股份合作制和股份制。

1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出：“现有城镇集体企业，也要理顺产权关系，区别不同情况可改组为股份合作制企业或合伙企业，有条件的也可以组建为有限责任公司，少数规模大效益好的也可以组建为股份有限公司或企业集团。”[2]自此,集体企业开始了改制探索之路。90年代中期，集体企业工业总产值已开始超过国有企业，并逐渐居于各种经济类型的首位。[3]

90 年代中期集体企业清产核资后，城镇集体企业在非国有经济中的比重迅速下降。据全国城镇集体企业清产核资结果显示，截至1996年底全国独立核算、具有法人资格并正常经营的城镇集体企业有49.5万户，比1995年减少2.48万户；较之于1996年，到2004年底全国城镇集体企业在数量上至少减少了近80%；[3]324.2005年又有2.1万户集体企业改制为适应现代企业制度要求的公司制法人。②刘玉亭副局长在全国工商系统规范市场主体提高服务水平促进各类企业健康发展工作会议上的讲话，详见：http://www.saic.gov.cn/qyj/gzdt/zjgzdt/200907/t20090720_68562.html，国家工商总局企业注册局。然而，笔者对国家统计局网站公布的《第二次全国经济普查主要数据公报》（2008年数据）中所涵盖的29个省市集体企业数量进行汇总时发现，截至2008年底，尚有190013户集体企业，此数据与《中国经济研究报告（2008-2009）》中的数据不符，推测应是对集体企业的不同界定所致。

在各个不同的历史时期，城镇集体企业的形态也在不断变化，从改革开放前的各类文件中可以看出，城镇集体企业是指主要是指工商业领域存在的非国有和非私营企业；而改革开放后，随着国有企业改制的试行，被视为国有经济与私营经济之间的集体经济也随之改变，城镇集体企业纷纷追赶改制的浪潮，凡是国家、企业和个人混合投资的城镇企业都被纳入城镇集体企业的范畴，因此城镇集体企业的数量不断增长，企业治理模式也日趋多元化，以投资主体不同为依据划分出的集体企业成为具有中国特色的企业类型。

从建国初期集体企业发展至今已有六十余年，从上面这幅集体企业发展的图景中既可以看到集体企业在获得政策支持时的生机勃勃，也可以看到其在受到错误思想影响和处于恶劣政治经济环境时的夹缝求生。虽然集体企业的生存环境较之于历来处于“正统”地位的国营企业难言安定，然而集体企业即使处于逆境时亦能稳步发展，其顽强的生命力正是源于集体企业中相对灵活的财产制度和分配制度。当投资主体、劳动主体和收益主体三者结合在一起的时候，生产效率便大大提高了，这也就是集体企业不断发展的源泉。与国营企业不同，集体企业的投资主体并不仅限于国家，而是亦包括集体和个人，投资主体的不同决定了收益分配制度的差异，集体企业的收益分配并非简单的按劳分配，也包括股金分红。这与现代公司企业制度中的投资人按照其投资的份额分享股东会和董事会中的权利并获得相应的股权收益非常类似，而不同之处主要在于早期的城镇集体企业的个人投资者往往兼具集体企业的员工（劳动者）身份。这一身份的重合也导致了认识上主体资格的混同，时至今日投资者等同于由劳动者聚合而成的城镇集体这一思想仍然干扰着对城镇集体企业中最基本的物权关系的认识。

二、城镇集体企业物权分析

建国以来，集体企业的发展一直是在摸索中前行，集体所有权主体虚位、集体所有权权能内容残缺，财产关系的不明晰等问题成为阻碍集体企业发展，也带来实践中的诸多困扰，因此有必要对作为理论前提的城镇集体的物权关系进行反思，并对城镇集体财产所有权的主体以及权利义务关系的进行分析，以理顺城镇集体企业中的法律关系，使城镇集体企业得以在无所适从的困局中解放出来并更好地发展。

（一）城镇集体企业的物权现状

历史不能割裂，城镇集体企业所有权是中国特定政治经济历史发展的产物，并在现今的经济生活中客观存在，有着鲜明的时代特征，其财产关系的界定成为具有中国特色的民法问题。

从我国城镇集体企业发展的历史变迁中可以看出，在上世纪50年代初期，集体组织成员都是带钱物入社，才有了生产合作社的组建并发展，其后在追求“一大二公”中对城镇集体所有制实行“合并、升级、过渡”，实行财产“归大堆”的政策，将集体组织成员的原始出资予以返还，但其资本的增值部分仍然保留在企业中；而且在集体企业发展的过程中，“二国营”的地位都要求集体企业职工获得的收入不得超过国营企业，实行“低收入、高积累”的政策，因此企业职工劳动积累也有部分保留在企业中而未予分配；此外，还有国家对企业的投资、国家的税收等政策扶持、银行贷款等形成的资产积累亦为集体企业财产的组成部分。集体企业资本构成的多元化导致了集体企业财产长期的产权模糊，归属不清，难以界定。而认识物权属性的基本规则要求“主体、客体以及权利的三个特定”[8]。以明晰企业财产权利为目的的城镇集体企业改制客观上证明了物权属性的这一基本规则要求的正确性。自90年代中期后集体企业的清产核资开始，城镇集体企业的产权关系日渐明晰。而在形式上，集体经济在融入各种经济成分共同发展之后，大部分也不再按集体企业登记，而是按照现代企业制度的不同企业类型进行登记。

1992年施行的《城镇集体所有制企业条例》虽然明确规定了集体企业的法律责任，但是从1997年中共十五大提出“对劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的集体经济，尤其要提倡和鼓励”，十六大提出“深化集体企业改革，继续支持和帮助多种形式的集体经济的发展”，十七大强调“以现代产权制度为基础，发展混合所有制”这一集体企业发展的政策脉络可以发现，《城镇集体所有制企业条例》的规定很大程度上都不是对已有实践的总结，而应是为引导城镇集体企业进行现代企业制度改革，才制定实施的一种理想型的现代集体企业模式，因此其中的诸多规定仅仅是对集体企业发展方向的设想而非集体企业改制现实的直接反映。站在2012的时间节点上看20年前制定的《城镇集体所有制企业条例》，该条例内容与集体企业改制的实践虽然有诸多契合之处，但其中也确有待商榷之处。法人的民事责任是独立的自己责任，而法人成员的民事责任是一种有限责任，即法人的投资人对法人债务的责任以其投资为限，即当法人的全部财产不足以清楚其全部债务时，剩余的债务不应由法人成员承担。[9]而当实践中城镇集体企业财产与劳动群众集体所有的财产混淆不清时，城镇集体企业的民事责任也只能流于空谈。

物权是特定主体对特定客体的特定权利[8]。在各种探讨城镇集体企业财产权性质的学说中，集体时而指称投资主体，时而指称城镇集体企业，但是由于指称对象的不同，其享有的权利内容亦不相同。因此，“集体”一词的使用亦将导致权利内容的混乱。只有将投资主体的权利与城镇集体企业的权利分别探讨时，方可实现权利的明晰。

（二）投资人的权利分析

根据物权法第67条规定“国家、集体和私人依法可以出资设立有限责任公司、股份有限公司或者其他企业。国家、集体和私人所有的不动产或者动产，投到企业的，由出资人按照约定或者出资比例享有资产收益、重大决策以及选择经营管理者等权利并履行义务。”城镇集体企业中的投资主体主要包括出资设立集体企业的国家、集体和个人。作为投资主体，其所享有的权利与公司法上所规定之投资人权利并无二致，公司法第4条规定“公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。”与一般公司企业投资人一样，城镇集体企业的投资人用以投资的财产一经投入公司，则该财产的所有权即转归公司所有，由公司而非投资人自己直接占有、使用、收益和处分，因此投资人不能再独立、直接支配其出资的财产，而是相应地取得公司股东地位, 并由此取得股东权利。由此可见，对于投入到企业的资产，投资人应该享有的权利是“享有资产收益、重大决策以及选择经营管理者等权利”，而不是直接对于企业资产的支配权。因此，投资人对投到企业的财产不再享有所有权。[10]

但是在实践中，由于国有资本、集体资本在公司中占有很大的比例，政府的行政机构或行政部门或是它的派出机构控制、操纵公司，从而给公司的独立性造成了很大的障碍，行政权力产生的效果影响了公司的正常发展。[11]因此，有必要在对投资人的权利范围予以明确的同时，限制其不得滥用权利或权力妨碍公司企业法人的独立运营。

（三）城镇集体企业自身的权利分析

城镇集体企业的法人地位最早在1992年实施的《城镇集体所有制企业条例》中已有明确规定，其第6条规定“集体企业依法取得法人资格，以其全部财产独立承担民事责任”。而我国《物权法》中与城镇集体企业及其财产权利有关的规定共有三条①《物权法》第61条、第67条和第68条分别规定了城镇集体所有权的内容、企业出资人的权利、法人财产权。，在《城镇集体所有制企业条例》笼统规定的基础上进一步具体确定了“国家、集体和私人依法可以出资设立有限责任公司、股份有限公司或者其他企业。国家、集体和私人所有的不动产或者动产，投到企业的，由出资人按照约定或者出资比例享有资产收益、重大决策以及选择经营管理者等权利并履行义务”，并且“企业法人对其不动产和动产享有占有、使用、收益和处分的权利”这一制度。一方面，这一制度将城镇集体企业的投资人范围确定为国家、集体和私人，同时将投资主体与城镇集体两个主体相分离，并且分别确定了不同主体的不同权利，从而厘清了投资人等同于企业财产的所有权人的错误观念，明确了享有企业财产的占有、使用、收益和处分的权利主体为城镇集体而非投资人；而另一方面，依然没有解决长久以来一直处于混沌状态的城镇集体的界定和性质等问题，而此混乱反过来阻碍本应已确定的权利行使。

对于企业自己的财产权利，物权法第68条规定“企业法人对其不动产和动产依照法律、行政法规以及章程享有占有、使用、收益和处分的权利。”这一条文说的是，真正对企业占有的物品享有全面支配权，也就是所有权的，是企业法人自己。[10]而作为投资人的国家、集体或个人仅享有前述的投资人权利，而非所有人权利。从民商法的角度看，即在城镇集体企业的基本法权关系中建立现代化企业的“股权——所有权”权利结构模式，企业投资人对于企业进行实际控制的权利，为股权；股权拥有者通过法人治理模式操控着企业的生产经营。而企业中具体的设施以及产品等物品属于企业所有，企业对这些物品实行占有以至于处分等各项具体支配物的权利，也就是企业对其资产享有法人所有权。企业也可以用自己的资产进行进一步的投资，从而使自己成为股东，而其与其他民事主体共同投资形成的企业，同样享有法人所有权。[10]

（四）城镇集体企业物权关系的梳理

1992年施行的《城镇集体所有制企业条例》是按照企业投资者所有制的不同性质而分别立法的结果。由于投资主体的不同，国有企业、集体企业和私营企业分别适用不同的法律，具有不同的法律地位，而且不同企业中企业与投资者的关系、投资者的权利也各不相同。而公司法根据企业的不同组织形式和投资者的不同责任形态而非企业投资者所有制的不同进行立法，2007年物权法沿袭公司法的立法思路，进一步规定出资人与企业法人不同的权利义务。这种原则性的规定为深化城镇集体企业改革留下了空间。这种依据民商法中“股权——所有权”投资结构原理构建城镇集体企业的投资者与企业法人直接的关系，可以实现公有制企业物权关系规范的科学化。同时这种股权结构既不会影响企业法人自己以民法法人的名义，对自己的全部动产和不动产享有所有权( 包括对于股权的支配权) ，也不影响其用这些享有所有权的财产来承担法律责任。[10]2011年4月，国务院办公厅下发《关于在全国范围内开展厂办大集体改革工作的指导意见》，明确要求用3－5年的时间，使厂办大集体与主办国有企业彻底分离，成为产权清晰、面向市场、自负盈亏的独立法人实体和市场主体，而这正是“股权——所有权”分离思想在政策上的体现。

然而在实践中，由于集体财产集体所有的思想仍普遍存在，导致集体财产无人监管、行政干预集体企业改制等乱象层出不穷，例如，安徽上市公司涉嫌以1折价格获千万集体资产；[12]管理层收购中，集体企业京山轻机厂资产严重缩水；[13]太原一集体企业被强行接管[14]。在各个利益集团的觊觎中，为数不少的集体企业改制最终演变成了一场以“内部人”为主体、以集体资产为掠夺对象、以权力为参与手段，对社会资源进行再分配的大规模寻租活动，从而使“股份制改造”变成了社会主义公有制的一次“免费午餐”。从物权法的视角来看，这些案例反映的仍然是集体企业作为财产所有权的主体未在实践中得以明确，而作为投资人的政府并非对整个企业财产享有所有权，更不能通过行政手段干预正常的市场经济生活。城镇集体企业的投资人，无论是国家、集体还是个人，均应享有资产收益、重大决策以及选择经营管理者等的权利。因此，孙宪忠教授亦曾指出：在确定物权法的所有权体系时，不应当以主体为标准。原因有两点：（1）民法本身就是规范平等主体的法律，在市场经济条件下更是如此，一切民事主体所享有的权利都具有平等地位，将其划分为不同等级实际上扰乱了民法本身的存在依据和规范内容。（2）长期以来民法是一种赋予公民权利的法律，民法上的“人”应该是真实而自由的，应该是各项权利的享有者。关于限制公民权利、限定自主能力的规定应该出现在公法中，否则容易与民法的主要思想产生碰撞。[15]

三、结语

从发展历程来看，城镇集体企业曾在较为自由的经济政策中诞生和发展，亦曾在较为保守的经济政策中停滞不前。改革开放后的城镇集体企业锐意进取，却无奈因为带着计划经济残留的集体名分而在新的经济体制中无所适从。集体概念本身的不确定性和非科学性，导致城镇集体企业在适用民事法律制度时，必然会产生概念上的混乱，难以与法学概念一一对应。《物权法》确立了“一体承认、平等保护”的原则，根据该原则应对我国目前存在的各种类型的财产所有权在法律上给予平等地承认和保护，“将公共财产权利和私人的财产权利在法律上不做出政治地位的差别，并且强调对他们实行平等保护”[8]，这一原则的确立对于保障市场主体的平等法律地位和发展权利具有重要的意义。正如某些学者所言，“所有制作为经济范畴, 决定所有权的内容, 它们之间存在以何种所有权形式实现所有制的问题, 但却不存在一种所有制形式对应一种所有权形式的必然关系”。[16]以所有制为基础构建的对国家、集体和个人的财产予以区别对待的所有权制度虽然反映所有制关系，但所有权本身却“并不因国家的性质或者社会形态的不同而存在根本区别”[17]，因此所有权的地位和保护方式亦不能根据主体的不同对进行区别对待。从权利的地位和权利保护层面上看，根据主体不同而划分的国家、集体和个人财产并无意义。

唯有将投资人权利与企业权利厘清，依照市场经济法律规范行使权利，方能使城镇集体企业成为独立的能够以自己的财产承担法律责任的民事主体。为避免实践中“集体”这一称谓造成的投资主体与城镇集体企业概念上的混淆，从而导致权利界定的模糊，有必要在立法中明确企业法人（而非含义不清的集体）作为物权法上的主体，在城镇集体企业的基本法权关系中构建现代化企业的“股权——所有权”权利结构模式，从而推动经济增长与民生发展。[18]

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Real-right Law Analyses of Collective-owned Enterprises in Urban Areas

LI Min

(School of Politics and Law, Central South University of Forestry & Technology, Changsha 410004, Hunan, China)

From the perspective of historical development of collective-owned enterprises, their ownership has experienced three stages, i.e., cooperative group ownership, state ownership and collective enterprise ownership. As to allocation mode, the dividend of shareholders has ever been prohibited and reopened. Forms of collective enterprise have changed from cooperative group to corporate juridical person. In the background of market economy system, collective ownership established according to tripartite division exists only in a political sense. The uncertain and non-scientif i c concept of “collective” brings about confusion of concepts when collective enterprises apply to related civil laws. The concept of “collective” is not a legal concept, which hinders the establishment of property ownership of collective-owned enterprises in urban area according to basic principles of Real-right Law. The exclusive solution is to state explicitly that collective enterprise as a legal person is the subject in Real-right Law so as to solve the confusions.

collective-owned enterprises in urban area; collective ownership; ownership of legal person; real right

D923.2

A

1673-9272(2013)06-0107-05

2013-05-15

湖南省教育厅科学研究项目：“反垄断法公共实施机制的实证研究”（编号：11C1298）；中南林业科技大学2009年重点教改课题：“法学双语教学模式研究”。

李 敏（1977-），女，湖南长沙人，中南林业科技大学政法学院讲师，中国社会科学院研究生院民商法学博士生，研究方向：民商法学。

[本文编校：徐保风]