论失地农民权益保障的经济学研究

徐国香

[摘 要] 现阶段农村集体土地被征用，导致越来越多的农民失去了给予他们生存和发展的基础。加之自身思想观念陈旧，文化素质、就业技能偏低，政府安置补偿形式单一及标准偏低等主客观原因。作为农民，他们没有土地；作为城市居民，又没有就业的门路、养老的退路。因此，在经济现实与制度跟进不对称的情况下，失地农民的社会保障问题既是应重点关注和解决的民生问题，也是建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会的重要问题。

[关键词] 失地农民 权益保障 经济制度 法律对策

[中图分类号] F323 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2013）11-0022-02

一、 前言

土地是农民赖以生存最基本的生产资料和生活保障。工业化、城市化的加快，导致越来越多的人失去土地。加之，失地农民权益所得与城市土地增值之间的“剪刀差”不断增大，农民就业困难、生活无助的问题日益显现，严重影响到经济持续增长和社会稳定。

二、 征地问题重重，农民权益受损

1.生活缺乏保障

改革开放以来，随着市场经济的发展、就业市场的要求，已经没有办法以招工安置和农业安置解决失地农民的后顾之忧。

2.补偿标准偏低

征地补偿标准的确定保障失地农民生活的关键。现有失地农民没有真正享受到工业化、城镇化和现代化带来的好处，却要为此付出沉重的代价。

3.缺乏民主参与

在土地征用过程中，农民缺乏充分的参与，无法保障其知情权、协商权。在实践中，土地征用往往没有达到村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意的要求，有的甚至是只经过个别领导的同意，村民会议就只是走一个程序而已。尽管有“两公告一登记”制度，但实际上是让失地农民到指定单位领取办理“通知书”，对失地农民提出的意见只有在确需修改的情况下才改动方案，极大限制了农民的知情权、协商权。

4.“公益”范围不明

农村集体土地要转换为城市土地的时候，不论是否符合公共利益，必须先经征为国有。同一部法律前后条款显然相互矛盾，对“公共利益”的外延界定不明，使得非公益性用地与经营性用地均列入征地范围。

土地征用过程中补偿费与土地拍卖价之间存在巨额级差收益，一些地方政府或部门为了当时的行政业绩或个人利益，只重视眼前利益，不重视长远利益；只重视经济效益，不重视社会公平，不论是国家公益性建设项目，还是商业性项目，均以公共利益的名义动用国家征地权，甚至乱圈滥占集体所有土地。违背可持续发展的理念、忽略生态系统的保护。

5.救济渠道不畅

我国现行体制下，土地征用由当地政府来控制。作为征地拆迁方的政府在征地拆迁中，为响应“零强拆”、“零投诉”等漂亮口号，难得通过司法程序解决。所以，如果对征地补偿纠纷不予受理，不仅与建设法治国家的宏伟目标相悖，也直接危及现实社会的稳定性。

三、 完善法律对策，保障失地权益

征地补偿是失地农民获得的最直接的经济赔偿权益，也是最容易引发矛盾的焦点。因此，建立合理的征地补偿、利益分享机制是淡化失地矛盾、确保社会稳定的关键。为此提出以下建议：

1.建立社保体系，强化就业培训

1.1建立和完善社会保障制度

2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）明确提出“征地补偿安置必须以确保征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。”但通过何种方式和途径为其提供应得的补偿和保障，不仅关系到农民的生活质量、社会的稳定，而且对下阶段城市化的推进和全面建设小康社会有着直接的影响。为此，必须要保证失地农民①建立最低生活保障制度。②建立医疗保险制度。③建立基本养老保险制度。针对失地农民的特殊状况，在现有的农村基本养老保险的基础上，进一步出台专门针对失地农民养老保险的政策和意见，确保他们老有所养。

1.2建立就业培训制度

农民失去土地后，从丧失生产资料的这一层面而言，与下岗职工的性质是相同的[2]。因此，应建立城乡统筹的劳动力市场，政府在税收、就业门路等方面给予失地农民政策性扶持，确保他们享受城镇下岗职工的待遇。按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的原则，可以采取以下措施 ：①建立失地农民就业培训资金。培训资金可从土地征用款与集体资产积累中按一定比例提取。②提高农民自身素质和就业能力，针对性地开展创业培训，并优先安排就业岗位。③加强就业服务信息系统的建设。大力发展劳动力市场中介组织，形成包括就业信息、咨询、职业介绍、培训在内的社会化就业服务体系，及时发布信息，帮助实现就业转移。④落实被征地农民就业安置责任[3]。

2.确立补偿原则，提高补偿标准

我国宪法和法律对于征用土地采用的是“相当补偿”原则。实际征地中往往分歧较大。我国宪法应确立新的“公平补偿”原则，践行“以人为本”和“以民为本”的思想，最大限度地补偿失地农民的损失。

我国应该满足这样几个内容的要求：安家费，转业费，养老保险费，医疗保险费，学龄儿童教育保险费等。让被征收人和征收受益人双方均能信服接受。

3.健全征地程序，弥补主体缺位

3.1健全征地程序

农用地征用事关农民的生存，不仅要完善土地征用程序，更重要的是要严格落实征用程序，按照以下步骤进行：发布征地通告；征询村民意见；地籍调查和地上附着物登记。务必做到“两公告一登记”。要做到“两公告一登记”，就必须加强对征询村民意见这一环节的执行和监督，充分保障失地农民的知情权、参与权、协商权，避免“两公告一登记”制度流于形式。切实改变农民处于被动接受的地位，让他们主动参与，获得真正意义上的发言权、协商权，真正保障其合法权益。

3.2弥补主体缺位

在制定方案时应当充分考虑、听取村民代表的意见和建议。如果补偿方案不能得到村民代表的认可不得向村民发布征地公告、召开村民代表大会。还有学者提出设立农村土地管理委员会解决农村集体土地所有权主体缺位问题。

4.完善征用法規，规范“公益”范围

4.1完善征用法规

我国目前没有土地征用法，《土地管理法》中的有关内容还很不全面，比如没有明确征用权的主体、范围等。因此，我国有必要设立《土地征用法》，有必要将土地征用权严格限定在以公共利益为目的使用范围之内。对于非公共利益需要使用土地的，应首先考虑使用存量土地，建立农村土地使用权交易市场，让征地方在公开的土地市场上获取土地使用权，并按照规定对其进行严格的审批。

4.2规范“公益”范围

针对征地权滥用的现实情况，国家应在相关的法律、法规中对“公共利益”作列举性。并按照公开、公正、高效的征地程序、方式，建立健全公告、公示制度，规范征地过程中各方利益关系和行为，以消灭征地过程中“暗箱”操作行为，提高征地工作效率。

5.追究违法责任，完善救济体系

5.1追究违法征地责任

综前所述，土地违法征用成本低，特别是政府及其官员违法违规征用集体土地的成本非常低。为此，应尽快完善违法征用土地法律责任的相关规定，提高土地违法的成本。相关土地监管机关应大胆负起法律赋予的责任，加大违法违规征地案件的查处力度。对土地监管机关及其人员，面对土地违法违规案件不依法查处或查处不力的，必须依法追究其相应的法律责任。

5.2完善救济体系

征地过程中，农民因为缺乏法律知识，往往难以维护自身合法权益。现实案例反映出的问题是：被征地农民为了寻求救济途径，诉讼无门的情况下采用上访或围攻政府闹事的非正常途径，不但影响社会稳定，对政府形象也造成极大损害。可见，如果想要有效地解决和处理纠纷，需将法律援助引入农用地征用纠纷之中。另外，很多失地农民法律意识比较淡薄，对于从事农业以外的其他行业往往没有信心，不想让土地被征收。因此，在征用的过程中，律师有必要参与其中：为失地农民提供法律咨询、代理失地农民参与听证、出具法律意见、协调失地农民与政府的关系。这样有利于及时有效地解决纠纷，减少社会执法成本，同时提高人们守法、执法的自觉性。有必要在司法系统内部建立专门土地及其相关问题的解决机构，由该专门机构、专门人员对争议采取价值性审查，从而达到结案的效率性与正确性的统一。

四、结束语

征用土地是城市发展进程中必要的一项工作。确保失地农民安置和长远生活保障，可有效化解征地过程中的突出矛盾，同时也只有完善土地征用制度，才能保障征地工作的顺利进行。

参考文献

[1]涂文明.城市化进程中失地农民社会保障模式的选择和建构[J]. 理论导刊，2004，（12）：50-53.

[2]熊文武、陈娟.加快土地征用制度改革切实保护农民利益[J].法学杂志，2004，（7）：45-48.

[3]栾量海、张强.失地农民就业和社会保障的状况、问题与对策[J].科学社会主义，2007，（6）：36-39.

[4]沈开举.行政补偿法研究[M].北京：法律出版社，2004：238。

[5]刘丽.世界主要国家土地管理体制概况[M].北京：中国大地出版社，2006：21.