全面质量管理在政府公共部门运用的探索

孙 敏

(苏州大学政治与公共管理学院，江苏苏州215000)

全面质量管理是在传统的质量管理基础上，随着科学技术的进步和经营管理方式上的革新而发展起来的现代化质量管理方法。公共管理领域中，将全面质量管理的管理理念和原则与政府部门公共服务的精神相结合，可以有效提升政府绩效和政府公共服务品质。目前我国政府部门引入全面质量管理活动尚处在起步阶段，还没有建立完整的理论模型和系统的管理体系，那么，政府部门如何实施全面质量管理是亟需解决的一个重要课题。

一 全面质量管理的相关理论阐述

(一)全面质量管理的基本内涵

全面质量管理思想最先是由美国的菲根堡姆教授提出的，后期兴起于日本的企业管理实践。如今世界许多国家的大中型企业都实施全面质量管理，取得了令人瞩目的成效。全面质量管理的定义并无一致的解释，但其核心内容可以界定如下:是指在社会的全面推动下，企业以产品质量为核心，把管理技术、专业技术、数理统计技术结合在一起，有效控制生产过程中影响质量的因素，建立起一套科学严谨的质量保证体系。企业质量管理具有以预防为主、用数据说话、为用户服务等特点。其核心要素［1］可见表1。

“新公共管理运动”的核心内容是建立顾客导向的公共服务模式，通过不断完善服务提供机制，满足公众的需要。增强政府的服务意识，主动迎合公众的需求，为公众服务、对公众负责［2］。全面质量管理的主旨内容也正是体现这一核心内容:“顾客导向”是将公民与政府之间关系类比为市场中企业与顾客的关系，可理解为“公众需求导向”;“全员参与”是强调参与主体的多元性与广泛性，可理解为“多元化管理”;“持续改进”是要求建立快速灵敏的信息反馈机制，打破政府与民众间的信息障碍，及时传达民意，持续改进政策措施等等，这些内容上的相似性客观论证了全面质量管理在政府部门运用的合理性。

(二)全面质量管理应用在政府与企业中的区别

全面质量管理同其他管理工具一样，其目的都在于提高绩效。在企业中，对象是特定的顾客群，目的是通过改善管理实现企业利益最大化。而在政府中，则更多关注公众的利益，满足公众需求，实现公共利益最大化。在政府部门运用全面质量管理起源于在企业中运用的成功经验，由于企业和政府在管理性质、表现形式、影响范围等方面存在差异性，在运用和实践全面质量管理时，依然存在不同之处，如表2所示。

(三)政府全面质量管理的基本原则

政府公共部门在市场经济中处于主导地位，拥有稳固的地位和极大的优越性，相对于企业而言缺乏竞争的压力与生存的考验，客观上需要依循相关原则提高工作的积极性和科学性:1.依法管理原则，以公众需求为导向;2.过程控制原则，以提高政府工作质量为目标;3.科学放权原则，以调动公务员积极性为动力;4.持续改进原则，以建设高素质管理队伍为支撑;5.创新服务原则，以改进管理技术和手段为契机。

表2 全面质量管理应用在政府与企业中的比较

二 全面质量管理在政府部门运用的合理性分析

(一)建设服务型政府的需要

为适应社会主义市场经济的要求，党的十六届三中全会强调深化政府机构改革，切实转变各级政府职能，力争从全能型政府向服务型政府转变。这就要求政府部门必须立足民意，根据公共管理的现实需要和其他质量需求指标，建立并完善政府质量管理体系，提高政府服务意识和质量，科学规范政府行政行为以促进社会各项事业平稳有序地开展。

(二)建设效率型政府的需要

政府是行使公共权力的重要主体之一。政府决策过程，实际上就是公共权力的运用过程。当前我国完善的行政决策系统还未能真正实现，许多决策还是由领导者的个人意志所实施。行政决策缺乏民主化及科学化，极大影响了决策的质量与实施效率。当务之急是完善民主化的行政决策程序，减少因决策失误给国家和政府带来的损失和浪费，确保行政活动的连续性。在此基础上，努力提高行政决策的质量是建设效率型政府的必然要求也是亟需解决的问题。

(三)建设廉洁型政府的需要

由于受中国封建传统官僚制度的影响，加之缺乏行之有效的管理办法和明确严格的监督手段，我国政府工作人员总是习惯于行政权力的滥用，以权谋私，把个人或部门利益放在首位，忽视广大人民群众的利益。因此，滋生出大量违法行政和“寻租”腐败行为，导致政府机关和公务员行政行为的低效益及无作为。这就客观上要求建立政府部门工作质量监督机制，完善政府质量控制机制和质量改进机制，促进政府部门的高效运作。

(四)建设无缝隙政府的需要

全面质量管理虽然在工商企业界获得了巨大的成功，但由于政府公共部门和私营企业本质上存在的差异性，全面质量管理在公共部门实施的过程中不可避免地会遇到一些困难或阻碍。而在社会主义市场经济的大背景下，我国政府职能调整滞后，仍然存在不能适应市场经济发展要求的状况，影响了社会经济的健康发展。因而必须结合实际创造性地发展质量管理理论，建立科学高效的全面质量管理体系。

三 在政府部门实施全面质量管理的基本策略

(一)转变传统观念，确定可行的质量管理目标体系

全面质量管理理论(TQM)是指导企业做好质量工作的最基本和最重要的理论，ISO9000质量认证体系是建立在TQM基础之上的一种质量保证方法［3］。ISO9000族质量标准认为每一个过程都有标准化的程序和内容，以确保质量管理运行程序的规范化，提高组织的有效性和效率［4］。在地方政府管理过程中，为预防和消除管理过程中的人为和随意因素，也必须制定统一的管理标准和相应的工作程序以规范工作人员的行为和保护社会公众的利益。

与此同时，建立起科学高效的政府质量管理目标体系，完善政府质量控制机制、质量改进机制以促进政府部门的高效运作。制定质量管理目标体系要经过充分的调研，结合政府不同部门的实际情况，突出重点、有效开展，逐步落实确定的目标，在实践中把目标转变为现实。

(二)打破政府垄断，提高公共产品与公共服务质量

鉴于国有产业非市场化特性及特有的垄断地位是造成政府部门质量困境和成本过大的主要原因，故引入市场竞争机制就成为政府部门提高其质量和效率的有效途径。对于公益性的事业需要打破政府垄断，通过竞标的方式给社会组织或者私人机构来承包，通过这种公开、公平、公正的方式，使不同政府机构之间、政府机构与非政府机构之间、不同社会组织之间相互竞争，给予了公众自主选择的空间，从而对政府部门形成外部压力，迫使其不断提高公共产品和服务的质量。

市场经济中众多营利主体的质量行为能够得到约束，其最根本的制度来源就是竞争的市场机制。正是因为有这样一个公平竞争的、自由贸易的市场机制的存在，企业才会理性地选择不断提高自身质量的行为。因此，在市场经济的大背景下，我国政府相关部门应全面推广质量管理，广泛开展ISO9000质量体系认证工作，并投入人力、物力在提高产品和服务的质量和效率上，其目的就是为了做好公共服务工作，满足社会公众的需求。

(三)合理配置资源，建立严格的质量管理监督责任制度

政府要想充分调配公共资源并保有公众的信任感，就必须合理安排质量管理工作的进度，事前熟悉公共产品和公共服务过程与服务系统的质量标准，事中做好指导督查工作，事后依据严格的评价体系审核相关工作的完成进度及质量。

与此同时，建立起一套以质量责任制为核心内容的绩效考核办法及完整严密的奖惩制度是政府部门的必然选择。应明确规定各个部门及人员应承担的质量职能和质量职责，完善相关预防、协调和补救措施，并把各项制度以文字形式明确地予以表达，并印成手册下发到每一个工作人员手中。

政府的责任性还表现在政府应加强自身廉政建设，强化内部管理，完善质量管理监督责任制度。通过有效回应公众反映强烈的要求和愿望，使国家质量监督与群众性社会监督结合起来。

(四)组建专家团队，成立一支高效率质量管理队伍

效率是指达到的结果与所使用的资源之间的关系。政府效率是政府达到行政目标与所使用资源之间的关系［5］。政府组织机构越精干高效、公务员队伍素质越高、实现政府目标所用公共资源越少，行政效率越高，反之效率越低。

政府质量管理组织结构的决策层由部门最高领导者组成，他们通过内部信息网了解各部门的工作情况，制定或调整工作方案，提出适合政府运作的方针政策和目标体系［6］。但由于我国政府质量管理工作还处于探索阶段，还没有形成较为成熟的理论体系，政府部门在实际质量管理工作中没有明确的指导思想，成效不大。因而，有必要结合专家团队的知识和技能，建立一支高效率、综合性的宏观质量管理队伍，发挥专业领域的指导作用来提高政府工作的技术含量。

(五)引入激励机制，完善滞后的质量管理反馈系统

政府质量高低的重要指标是自律性的强弱，为了防止或减少政府自身的“寻租”行为，必须建立起一套高效灵敏的信息反馈系统，规定出不同质量信息的传递路线、步骤和方法，形成高效畅通的信息网以规范政府行政行为。政府组织的质量管理不仅需要最高领导者的正确领导，更重要的是使公务员了解自身工作的重要性和在组织中的作用，鼓励他们自己发掘提高服务质量的方法，使政府组织中的所有部门和人员都能够参与到质量管理工作中去，实现政府部门全面质量管理中的“全员参与”。

为了鼓励政府成员持续改进工作质量的意识和热情，可以考虑设立“政府质量改进创新奖”［7］，依据一定的标准和程序评选出具有代表性的政府质量改进小组及项目，结合现有的年度总结表彰大会形式予以宣传和奖励。还可以进行政府的“质量评审”，即行政领导对政府质量管理体系的现状是否有效，是否符合政府质量方针和质量目标的要求以及质量体系是否适应在环境变化后确定的新目标等，都要做出正式的定期的评价［8］。

(六)加强宣传教育，形成良好的质量管理文化氛围

组织文化是组织成员的集体意识，是所有组织成员共同遵守的信念和价值观。只有政府全体成员都对质量管理的重要性有充分的认识，才能较好地掌握政府全面质量管理的核心内容。只有把质量管理作为技术和工具应用到工作中，才能使得政府质量管理工作有所成效，提高政府公共服务的质量。

政府部门应牢固树立全员质量意识，通过宣传质量管理的重要性使工作人员树立正确的质量观念。充分发挥个人的主动性、积极性和创造性，让全面质量管理成为组织内部成员的自觉行动，营造出良好的质量管理文化氛围。政府部门工作人员要熟练掌握现代质量管理理论和操作技术，按照质量管理的要求和章程，不断提高工作和服务质量。

纵观我国政府全面质量管理在政府部门运用的理论与实践，宏观质量管理体制的实现将是一个相当漫长的过程。在这样一个政府占垄断地位的市场环境中，我国政府部门某些质量管理问题的解决肯定会遇到限制和阻碍。应根据我国政府公共部门的具体运作情况，研究并逐层推进我国政府全面质量管理的实践。在具备相关条件的前提下，可以进一步探索实施全面质量创新理念在政府工作中的运用，用新理论、新方法解决行政管理中层出不穷的新问题，真正将高质量的政府管理纳入绩效考核中，坚定、理性而科学地推进全面质量管理在政府部门的运用。

［1］杨林岩，詹联科.全面质量管理理论在我国公共部门的运用分析［J］.科学学与科学技术管理，2006，(6).

［2］张成福，党秀云.公共管理学［M］.北京:中国人民大学出版社，2001.

［3］宋明顺，周琳琳.政府质量管理模式TDS循环［J］.湖北工学院学报，2002，(4).

［4］左霞辉.地方政府质量管理的理论和实践基础［J］.企业家天地，2008，(11).

［5］兰壮丽.论政府质量管理［J］.陕西省经济管理干部学院学报，2003，(8).

［6］秦观生，梁工谦，王润孝.质量管理学［M］.北京:科学出版社，2002.

［7］陈建.中国政府全面质量管理系统的构建［J］.行政论坛，2010，(2).

［8］尤建新，王家合.政府质量管理体系建构:要素、要求和程序［J］.中国行政管理，2006，(12).