政府主导失地农民就业保障模式的构建

[摘 要]随着我国城市化进程的加快，失地农民数量不断增加，也导致了很多社会问题。失地农民问题能否得到有效解决，关键在于失地农民能否顺利就业，就业是解决失地农民问题的关键。

[关键词]政府主导；失地农民；就业保障

[中图分类号]F321.1 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）02 — 0076 — 02

随着我国城市化进程的迅猛发展，一个新的社会群体—失地农民迅速扩大，他们的就业和生活状况备受关注。在失地农民的就业问题上，政府应该坚持“以人为本”的原则，强化就业指导和扶持功能，合理地设计失地农民就业保障体系，并建立与之相配套的制度，发挥政府在解决这一问题上的主导作用，并充分的引导社会、企业、个人等多方面的力量参与到这一体系的建设中来。

一、 我国失地农民的历史演进

农民失地的问题早就存在，1949年新中国成立伊始，城市建设基础设施建设曾征用了大量农地。但是，由于当时实行的是集体经营土地方式，没有产生大量的失地农民。1978年改革开放以后，随着我国城镇化进程不断加快，在20世纪80年代中期、90年代初曾发生过两次“圈地热”，失地农民问题就已经产生，但在政府计划安置下，失地农民利益没有受到多少损失。直到2000年以后，发生了第三次大规模“圈地热”，城镇扩张、工业区等以前所未有的速度急剧膨胀，加之大量的基础设施建设，越来越多的土地以种种形式转为非农用地，导致了大量的农民失去土地并形成一个新的社会群体。

二、 失地农民的就业现状

20世纪80年代到90年代初期，我国对失地农民的再就业采取的是“谁征地，谁安置”的原则，强制规定由用地单位安置失地农民。随着改革开放逐步深入，市场经济的发展更加成熟，市场主导的就业方式使这种强制就业的方式失去了效力。20世纪90年代中期以来，企业为适应市场竞争实行下岗分流，失地农民由于文化素质和劳动技能偏低首先受到冲击，原已获得就业安置的失地农民，除少数安排在环卫、公交和房管部门外，其他安置人员大多都已下岗、失业。有资料显示，曾实现招工安置的农民90%以上都已下岗、失业〔1〕。

随着城市建设和经济建设速度的加快，征地被用于市政、房地产、土地开发和公共设施建设等非生产性项目越来越多。项目单位没有能力安置失地农民，各地开始探索新的安置模式，即征地时一次性支付安置补偿金，让失地农民自谋职业。但是由于被征地农民普遍文化程度不高，缺乏非农就业技能，就业时处于劣势的失地农民容易陷于失业困境。虽然在地方政府和村集体的努力下，部分失地农民获得了稳定的就业出路。但从整体看，就业状况不容乐观。2003年国家统计局农调队对28个省、自治区、直辖市的调查显示： 征地时已安置就业的占2.7%； 外出务工的占24.8%； 经营二、三产业的占27.3%；从事农业生产的占25.2%； 赋闲在家的占20%〔2〕。

失地农民收入来源虽已多元化，但收入稳定性差，继续增收难度较大，大多对当前生活不满意。中国社科院的一份研究报告表明，西南某省20%的失地农民仅靠土地征用补偿金生活，25.6%的失地农民最急需解决的是吃饭问题，24.6%的失地农民人均年纯收入低于625元，处于绝对贫困状态〔3〕。

三、 建立政府主导的失地农民就业保障模式

1.采取多种就业途径，拓宽失地农民就业渠道

经济的高速发展可以提供更多的就业机会，是解决就业问题的关键。政府在解决失地农民的就业问题时，要将其归纳入当地的经济发展规划中来，在规划中，设计和建立能够适合失地农民就业的产业，在为失地农民建立起社会保障体系的同时，为失地农民的进一步发展做出强大的支持。为此，政府应采取多种就业途径，积极出台政策，拓宽失地农民的就业渠道。

建立留地安置制度。留地安置制度是指对于土地征用的村庄，在征地之后，可以为农民留下一定面积的土地来进行居住和经营，自主权掌握在农民自己的手中。这种制度可以有效的解决一批失地农民进行就业。自留土地，通过村集体统一规划，可以用来土地出租，也可建设厂房等，从而使失地农民有了稳定的收入来源。留置土地同样可以作为发展农村集体企业的基础，当地农民可以以土地作为资本的方式来吸引外来企业进驻投资，通过建立的企业，失地农民可以参与工作，解决了工作的难题。而企业则省去了土地出租的资金，只需要在年底分红时将以土地作为投资的那部分收益分给农民即可，适应市场化发展的村制企业，将会促进地方的发展。

提供优惠政策，保障失地农民就业。政府应在税收、审批、贷款、土地出让等方面为失地农民提供优惠的政策。政府应该加强对失地农民就业优惠政策的宣传和引导，使广大失地农民能够清楚的了解到政策，从而能够使政策的优越性发挥出来，使农民自主的投入到创业和就业中来。还要发挥当地致富能手的带头作用，改革开放以来，农村由以前的大锅饭，转到现在的多种经营模式，许多农民已经从过去单纯依靠农业生产，转向了个体经营、加工修理、交通运输、建筑装修等多种行业，许多农民因此走上了富裕的道路。要宣传他们丰富的就业经验，这样即可以鼓励失地农民进行创业，同时，还可以通过他们解决一部分失业农民的工作问题。同时，对于失地农民中善于农业生产的农户，要继续发挥他们在种植和养殖方面的技能，可以介绍他们积极到农业园区进行工作，或者是到外地继续从事相关的生产活动。

引导失地农民转变就业观念。农民的就业观念较为落后，一般不愿离开自家的土地进行劳务输出工作，在失去土地后，往往对自己的未来工作迷茫，不知道如何再就业。在国内就业市场饱和的情况下，可以发展相关的劳务输出工作，将失地农民以劳务输出的模式实现就业。政府要立足于当地的实际情况，分析失地农民的知识构成、技术水平、年龄结构等情况，并以此为依据，寻找合适的劳动力市场来解决部分失地农民的就业问题。要积极引导失地农民转变就业观念，对于不适当的政策要予以废止，使失地农民打破传统就业观念的束缚。要以县级政府、市级政府为主导，加强与劳务输入地政府的联系，搭建劳务输出的交流平台，这样可以了解输入地对劳务者的要求和限制，并以此为标准给失地农民进行初级培训，增强失地农民的竞争能力，有组织、有重点、有针对性的输出劳务。此外，还要加强同劳务中介机构的联系，签订劳务代理合同，保护失地农民务工的基本权益，使失地农民可以安心的在外地进行工作。

2.开展对失地农民的培训

政府要组织失地农民进行培训工作，保证他们在失去土地之后，拥有新的技术能力，从而能够从农业转向其他的行业进行工作。为此，相关的劳动就业部门，要根据当地失地农民的客观实际入手，开展相关的培训工作。应该加强培训基地的建设与管理。培训基地的建设要按照目前劳动力市场的需求来建设，因此不仅教材和教学模式要灵活多变，面对不同层次的失地农民进行必要的调整和变化。树立灵活多变的培训模式。失地农民的知识层次是明显不同的，为此，在进行培训时，要针对不同的培训人员层次，展开灵活多变的培训模式。对失地农民进行培训时，要实行目标导向的培训认证制度。地方政府在信息收集方面具有天然的优势，要充分利用政府的信息平台，加强对相关就业信息的收集，掌握不同地区对劳动力的需求状况，搭建就业信息共享平台。

3.利用外部资源，解决当地失地农民就业

地方政府的经济实力有限，为此要解决好失地农民的就业问题，还需要外部资源的帮助。为此，政府应加大招商引资，吸引外地企业投资，增强当地的就业能力。在招商引资中，要注意对外来企业的甄选，对于高科技、高附加值和劳动密集型的企业要积极引入到当地，这样既可以保证了就业，又避免了因为工业化带来的环境问题。对于那些严能落后，技术水平低的企业，要杜绝引入，这些企业往往资源消耗大，环境污染严重，对于从业人员的身体健康也有着不好的影响。政府坚持以科学发展观为指导，将就业工作放在实处，通过外部资源，发展位于城市周边的劳动密集型产业，这样即增加失地农民的就业机会，又有了当地城市这样一个大市场作为保证。要充分发挥失地农民人数多、工资要求低的优势，大力发展劳动密集型的产业，这样保证了失地农民的正常就业。

县域经济是附近农村、农民进行经济活动的核心，要积极发挥县城对周边失地农民就业的吸纳作用。要利用当前城镇化发展的趋势，建立国家、地方、集体、个人共同参与的多元化投资模式，鼓励各方面参与城镇的建设。发展县域经济，不仅需要投资的增长，同时需要在基础设施等公共产品的改善。为此，各级政府要加大对小城镇基础设施的投资力度，通过改善当地的投资环境和提供优惠的投资政策，来吸引外来资金支持县域经济的发展。在要注意政策方面的延续性，使投资主体能够看的到县域经济的未来规划，最终实现，让失地农民积极参与、积极奉献、积极就业的氛围，提升县域经济的活力。

4.扶持城镇中小企业和新型产业的发展

中小企业是推动经济增长的强大动力，也是提供就业机会的重要途径。因此，扶持城镇中小企业和新型产业的发展，对于解决失地农民问题发挥着举足轻重的作用。因此，要采取多种手段鼓励中小企业和新型产业的发展。首先，要建立和完善中小企业多元融资体系，由政府财政做担保，由银行提供短期贷款，支持产业的发展；其次，要提供多项优惠政策，支持中小企业和新型产业的发展壮大，在税收、审批等政策中，要考虑向中小企业、民营企业、第三产业的倾斜力度，实行减免税收，缩短审批程序等方式，鼓励企业的发展；再次，要积极发展政府的导向作用，通过政府的信息工作平台，免费为中小企业提供相关的信息、技术、市场等咨询服务，使企业能够增强自身的市场适应能力，更加快速的做大做强；最后，要巩固和调整以前的乡镇企业，对于产能落后的企业进行改造和淘汰，支持企业自我更新。〔4〕

5.政府要为失地农民提供法律方面的援助

失地农民是一个社会弱势群体，当他们的权利受到侵害时，他们往往没有能力支付因启动并进而运用行政救济途径所需的各种成本。“法律面前人人平等”的宪法原则首先要求所有公民一律平等地站在法律面前，即公民接近法律的能力不应受到其他条件尤其是经济状况的影响。〔5〕失地农民缺乏足够的时间、金钱和充足的法律知识，来进行失地案件的诉讼。因此当地政府要为失地农民提供多种方式的法律援助，解决农民在法律方面的困惑，对不明的地方予以法律方面的支持和依据，帮助失地农民维护自己的合法权益，保护自己的就业和劳动权力。

〔参 考 文 献〕

〔1〕韩俊.失地农民的就业和生活状况〔N〕.中国税务报，2005-08 -17.

〔2〕国家统计局农调队.中国农村经济调研报告〔M〕.北京：中国统计出版社，2004： 79 - 81.

〔3〕杨雪.失地农民就业问题研究〔J〕.理论学刊，2006，（1） ：45 -46.

〔4〕黄文娟. 平顶山市失地农民社会保障中的政府责任研究〔J〕.中央民族大学硕士学文论文，2011，（04）38-43.

〔5〕党国英.关于征地制度的思考〔J〕.现代城市研究，2004，（03）：19-22.

〔责任编辑：郭梅东〕