我国当代社区建设的理论与实践

[摘 要]我国当代正处在社会转型期，在这个过程中社区自治管理作用既是社会管理提升的需要，更是社会发展的需要，也是保证实现全面小康社会的重要基础条件。国外社区建设在理论上已经形成了比较完整的体系，在实践中也积累了丰富的经验。我国经过20年的实践探索，也已经形成了自己的一些比较成熟的做法。

[关键词]当代；社区建设；理论；实践

[中图分类号]C23 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）02 — 0040 — 02

社区的概念最早是由德国社会学家菲迪·滕尼斯1887年在他的著作《社区与社会》中提出来的，他从社会变迁的总体趋势，以及社区与社会的区分上分析，认为：社区是指具有共同价值取向的同质人口组成的，关系密切、出入相友、守望相助、疾病相扶、富有人情味的社会团体。而1937年，美国芝加哥大学社会学家帕克概括了社区的基本特征，认为：社区的人是按地域组织起来的；社区人口程度不同地深深扎根在他们所生息的那块土地上；社区中每一个人都生活在一种相互依赖的关系中。世界卫生组织于1974年界定适用于社区卫生作用的社区定义：“固定的地理区域范围内的社会团体，其成员有着共同的兴趣，彼此认识且互相来往，行使社会功能，创造社会规范，形成特有的价值体系和社会福利事业。每个成员均经由家庭、近邻、社区而融入更大的社区。”我国社会学家费孝通在1984年出版的《社会学概论》一书中认为：社区是若干社会群体（家庭、民族）或社会组织（机关、团体）聚集在一个地域里，形成一个在生活上相互关联的大集体。在现实研究中，人们又对社区的概念分别从不同的角度给予了不同的解释，如吴铎、黎熙元、何肇发、袁秉达、孟临、陶铁胜等。但是，无论人们从哪个角度切入研究，也无论各自的解释有何不同，总的来看，社区所具有的基本特征和构成要素都大体相同。总体包括为：地理要素、人口要素、结构要素、社会心理要素这些基本要素。

从社区概念的不同界定，我们可以看到构成社区的基本要素应该有四个。

1. 人口：这是构成社区的基本要素，不论何种类型之社区，都是因人聚集与互动，方能满足彼此的需求。但人数多少才能形成一个社区，目前并无定论。社区太大、人数过多，将使彼此互动困难；但人数太少就一定不可能形成利益互惠与生活维持的团体。

2.地理疆界：以地理的范围来界定社区的大小，如果界定的区域不合适，将会对社区资料的收集造成一定的困难。

3.社会互动：社区内居民由于生活所需彼此产生互动，特别是互助与竞争关系，如社区居民的食、衣、住、行、育、乐皆需与他人共同完成，则相关的经济、交通、娱乐等系统就形成了。社区经由不同的社会系统发挥功能，满足居民生活必需，建立社区规范。

4.社区认同：社区居民习惯以社区的名义与其他社区的居民沟通，并在自己的社区内互动。同时社区居民形成一种社区防卫系统，居民产生明确“归属感”及“社区情结”。这些要素的有机结合和互动，形成了现行社区的基本形态和运行结构，成为我国社区建设的基本理论要件，也成为推动社区自治建设的基本体系和框架。

我国当代社区建设运动最早要追溯到20世纪初期，主要表现为农村的平民教育运动，这一运动以晏阳初、陶行知、梁簌铭等为代表。其后由于战争的原因被迫停止。1949年解放后，我国在农村广泛推行土地改革、农村合作社、人民公社制度，在城市则建立以国家为权威来源、单位为统治形式的高度组织化的社会管理。在这种城乡二元社会结构的发展模式下没有自治的社区建设的存在。1986年后，为了配合城市经济体制改革和社会保障制度建设，国家民政部就倡导在城市基层开展以民政对象为服务主体的“社区服务”，首次将“社区”这一概念引入了城市管理。1989年12月26日全国人大通过的《中华人民共和国居民委员会组织法》中明确规定：居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，第一次将“社区服务”引入法律条文。1991年，国家民政部又提出了“社区建设”这一概念，并在全国各个城市中广泛地开展了社区建设活动。1998年，国务院又将“推进社区建设”的职能赋予了民政部。1999年，国家民政部正式启动了“全国社区建设实验区”工程。2000年11月3日，中共中央办公厅和国务院办公厅正式转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，将社区建设推向深入。在党的十六届五中全会上，专题研究了关于我国的社会建设问题，明确指出社会建设要遵循“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的基本指导原则。其后，各地方党委、政府在加强社会建设过程中，不断提高对社区建设在我国整体社会建设中的认识，纷纷研究制定了各自的推进时间表，落实措施，使得各地社区建设迅速展开，并与推进政府机构改革同步运行，使得政府机构改革所下放的各项管理职能和服务职能向社区下摆，形成了今天的政府服务进社区、社区服务进家庭、百姓办事小事不出社区、基本社会服务在社区的新格局，同时社区内的自治管理与物业管理、养老服务等项社会化服务相结合并不断完善，使得服务周到、管理有序、环境良好、文明健康、邻里和谐的新型社区正在日趋成熟和完善。

我国社区建设自90年代在我国部分大中城市展开，至1999年末，民政部设立了26个“全国社区建设实验区”，各实验区经过几年的发展，逐渐形成了一些具有代表性的模式或经验。沈阳模式最鲜明的特征是组织构建，即模仿国家政权机构的设置及相互关系，创造性地在社区内设立了社区成员代表大会、社区协商议事委员会和社区居民委员会作为社区自治的主体组织，并通过建章建制，明确了三者之间的关系。上海经验的特点，是将社区建设与1995年上海市“两级政府、三级管理、四级网络”的城市改革密切管理体制合在一起，将社区定位于街道，形成街道社区，并强调依靠行政力量，在街居联动的过程中发展社区各项事业。青岛经验的重要特点是以社区服务为龙头，提升社区功能来发展社区，强调将社区服务作为民心工程来抓好。江汉模式是指武汉市江汉区社区建设的经验，它以主动转变政府职能为核心特征。此外，哈尔滨市的南岗区社区、深圳市的桃源居社区等也各有特色，都为社区建设提供了宝贵的经验。

通过各级党委和政府20年的努力，特别是《中华人民共和国城市居民委员会组织法》、《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》、中央办公厅《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》等相继颁布和实施，使得我国当代社区建设初见成效：一是社区建设得到党政领导的高度重视。社区建设工作得到所在省、市党政领导的高度重视，把这项工作列入党委、政府的重要议事日程。二是社区建设得到人民群众的欢迎和支持。在推进社区建设过程中，使社区功能得到了强化。党政各部门、各驻区单位在社区中找准了各自的位置，从各自职能出发，向社区提供了大量的人力、财力、物力支持。三是通过社区建设，找到了加强城市基层社会管理的新路子，使城市基层管理由过去传统的行政管理为主的方式向社区自我管理为主的自治方式转变，使城市社区成为全部城市工作的基础和载体，使城市大量实际问题解决在基层，促进了城市社会的稳定与和谐。四是通过社区建设，城市基层政权和群众自治组织建设得到加强。社区居委会干部素质有所提高，工作条件有所改善。社区居民通过民主选举、评议社区工作和参与社区事务，既促进了社区工作作风，提高工作质量和工作效率，也进一步扩大了基层民主，密切了干群关系。五是作为承接社区建设主体的社区居委会机构设置，权利、义务得到明确。

然而，真正意义上的社区建设，绝不应该是街道、居委会工作的简单调整，而是引入新的机制建立多元主体的民主管理体制，是基层民主建设的重要形式，是管理模式由政府统制向社会自治的根本性转变，是社会管理方式的重大变革，也是形成“小政府、大社会”格局的内在要求。要实现这一要求，需要我们在以下五方面继续努力，以实现全面小康社会总体目标的要求。

首先是在相关的立法层面，要尽快以法律的形式来保证现有进展和成果的巩固。我国社区建设到目前为止，除了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》之外，还没有其他相关法律的跟进来保证现有成果巩固，更多的还是靠地方党政文件、意见、规定等行政手段来推进和保护现有的进程。长此下去势必会导致在改革的过程中由于受到政府职能管理部门的调整而带来的对社区工作的冲击，甚至会影响到社区工作的有效开展。因此，必须要有及时的立法跟进，才能保证这一群众性自治组织在社会管理中作用的真正发挥。这其中包括对社区主要工作人员的待遇问题、社区和相关职能部门的工作流程和职责、社区中各个不同的职能部门之间的关系等。

其次是在政府投入方面，要加大并给予保证。尽管我们已经明确把社区定位为群众性自治组织，但是这是一个不同于其他社会组织的特殊自治组织，他不仅承担着群众性自治的任务，更承担着政府管理社会的相应管理职能和公共服务职能。我们还必须要发挥政府对社会管理整体工作的“政府负责”的责任，加大对社区在人力、物力、财政等方面的投入，如对社区工作人员素质提升的培训、社区基础工作条件的保证、社区基础设施建设等加大投入，以保证社区各项职能的正常运行。

第三是在社会动员方面，各级党委和政府要进一步加大动员力度。当前我国社区建设中社会力量参与的程度还远远不够，以致社区中的部分企事业单位和社会团体对社区工作漠不关心，没有能够真正发挥“社会协同”的作用，甚至在社区中有些社会组织对社区工作还有排斥和抵触倾向。这些都不利于社区工作全面有效地开展，各级党委和政府在自身关注社区建设的同时，还要通过各种行业协会、政府职能部门等对其管辖范围内的各种社会组织参与社区建设活动提出明确的要求，保证社会组织的协同和辅助作用。

第四是在公众觉悟方面，要极大地调动广大社会成员参与社区建设的积极性。目前由于社会宣传和推动的力度还不够，导致有相当一部分社区成员，特别是年轻的社区成员对社区建设的关注度不够，从而导致社区管理中出现社区成员不配合、不理解等现象，造成社区工作的被动。只有通过有效的办法，形成广泛的社会关注，真正形成“公众参与”的社区管理局面，才能保证社区建设的有效推进。

第五是在管理体制方面，要尽快理顺关系，保证社区管理的自治性，真正实现“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局。

〔参 考 文 献〕

〔1〕费孝通.社会学概论〔M〕.天津：天津人民出版社，1984.

〔2〕卢汉龙，李骏.社区建设的历史现状与未来〔J〕.学习与实践，2005，（11）.

〔责任编辑：陈玉荣〕