美英两国的政府绩效考评

　　绩效考评实践
　　美国
　　法律依据。美国政府绩效考评的法律依据是1993年美国第103届国会颁布的《政府绩效与结果法案》，该法案要求每个联邦机构必须报告为期5年的战略规划和每年的绩效情况。自20世纪90年代，美国国会相继通过一揽子设计联邦政府绩效管理的法案，主要涉及联邦政府三个关键领域：财务管理、信息技术与财政控制。在财务管理方面的立法，主要有《首席财务官法案》、《政府管理改革法案》和《联邦财务管理改进法案》。在信息技术方面的立法，主要有《文秘工作削减法案》，1996年《信息技术管理改革法案》，特别是1996年的《计算机安全法案修正案》。在财政控制方面的立法，主要有《联邦信贷改革法案》、《债务征收促进法案》、《联邦管理者财务操守法案》、《及时支付法案》和《总监察长法案》等。
　　考评主体及相应职责。一是国会审计署（GAO）。国会审计署接受国会的委托，代表国会对政府各部门进行年度绩效考评；对部门、计划、项目、专项工作的绩效进行专题考评；审计总署还可授权政府部门内设的评估机构对该部门的绩效或计划、项目进行考评。二是总统预算与管理办公室（OMB）。总统预算与管理办公室主要协助总统工作，监督各部门提交年度预算和年度绩效报告，并要求各部门将部门预算和绩效报告提交总统，再由总统签署后提交国会，供国会审议、批准。三是计划执行部门。美国主要政府部门都设立了计划与评估办公室，负责部门的战略计划、年度计划和绩效评估事宜。主要职责是提交年度绩效计划和年度绩效报告，作为部门预算和申请拨款的基本文件；收集、整理绩效结果信息，提出制订或修订政策的建议；受国会审计署的委托，评估本部门的计划项目。
　　考评的实施方式。《政府绩效与结果法案》要求联邦政府各部门制订长期绩效战略规划和年度绩效计划，包括工作计划和收支计划。由国会会计总署，或由其聘请的中介机构，或各政府部门内部的评估机构对绩效进行考评，然后由国会提交绩效考评报告。
　　考评的对象和内容。美国政府绩效考评的对象为政府部门及所属机构，包括“部门年度绩效考评”和“专题绩效考评”。根据《政府绩效与结果法案》的规定，公共支出绩效考评的实施，首先是由各部门编制战略规划、年度绩效计划，并根据执行情况编制年度绩效报告。政府预算管理部门和国会审计署对部门提交的年度规划和年度绩效报告进行考评。
　　美国绩效考评的内容主要包括：过程考评，或称为立项决策评估，主要评估公共支出项目立项的合理性；经济效益考评，主要评估公共支出项目的获利能力、成本效益情况等；结果/影响考评，主要评估公共支出项目运营对地区、行业的经济发展，对项目周边自然环境及相关社会环境的影响；持续性和长期性评估，即评估公共支出项目完成后，是否可对经济和社会产生持续或长期的影响。
　　考评结果的应用。美国联邦政府对政府公共部门进行大规模的绩效考评，里根、克林顿两届政府都曾任命专门委员会，审查政府如何最佳履行职能，以提高公共物品和服务供给的有效性，因此其对政府公共支出评估的力度很大，考评效果可以充分运用到提高政府工作效率中。主要表现在：及时发现政府部门在管理中的问题，及时提出解决方案，供国会和政府参考；绩效考评的结果与各部门和单位的管理责任紧密地结合起来；将绩效考评的结果与预算结合起来。
　　英国
　　20世纪70年代末，面对严重的财政危机、管理危机和信任危机，以撒切尔夫人为代表的新右派体系相信市场的力量，主张减少政府干预，采用私营部门的管理哲学和管理方法，用企业家精神重塑政府。在“效率战略”的指导下，撒切尔政府推行了“雷纳评审”、“部长管理信息系统”、“财务管理新方案”等改革措施。这些改革在很大程度上推动了绩效考评在英国政府部门的应用。继撒切尔夫人后，梅杰政府推行了“公民宪章运动”和“竞争求质量运动”，这些改革措施又进一步强化了质量和顾客服务的改革思路。
　　法律依据。1979年撒切尔夫人上台后，英国保守党政府推行了西欧最为激进的政府改革计划，采取了一系列措施。1982年著名的《财务管理新举措》要求政府各个部门树立“绩效意识”。布莱尔曾提出建立“现代化政府”，英国政府发布《现代化政府白皮书》，提出建立高质量、高效率的以公共服务享用者为中心的公共服务体系，而建立一个现代化政府最有效的工具就是进行政府支出绩效考评。英国政府1997年颁布《支出综合审查》，要求对各部门的预算和支出进行全面的评审，并建立起连续三年的公共支出计划；同时，要求各政府部门与财政部签订《公共服务协约》。
　　考评主体及相应职责。英国政府内部的绩效考评采取分权化模式，即部门的考评工作主要由部门进行自评估，由部门负责人监督执行。各部门自我评估的组织形式也有差异，有的部门组织内部人员进行评估；有的部门在组织内部人员评估的同时，也聘请一些专家参与咨询。此外，除部门负责自评外，其他部门或机构主要是提供指导监督。如财政部代表政府与公共部门签订服务协议，并提供财政预算资源，为保证公共支出目标实现，每年对一些政府预算执行情况进行综合绩效考评；内阁公共服务和公共支出委员会主要负责中央政府绩效考评的指导和监督，其成员由首相助理和财政大臣等内阁组成，代表内阁对各部门的公共服务协议进行检查和监督，并相应提出建议。
　　考评的实施方式。每年，各政府部门都必须与财政部签订《公共服务协约》。该协约由责任条款、目标条款和如何完成目标三部分组成。“责任条款”部分规定各政府部门的部长应对协约负责，并负责提交协约。“目标条款”部分规定各部门在相应的财政支出状况下，要完成哪些目标。“如何完成目标”部分规定各政府部门在实践中，计划要采取哪些具体的行动，已完成其确定的目标。每年秋季，各政府部门要向议会提交《秋季绩效评估报告》，分析对比其实际工作结果与《公共服务协约》所确立目标间的差距。这个报告要求向议会和公众公布。
　　考评的对象和内容。从公共支出角度来看，英国政府绩效评估主要是围绕“经济性、效率性、有效性”开展，其绩效考评的对象主要是对政府部门及其管理的项目，包括对政府部门开展的绩效考评，对基层单位开展的绩效考评，以及对政府预算投资项目开展的综合性考评。
　　考评的具体内容包括：对支出项目立项决策的效果考评，主要是考评立项时是否采取了科学的方法，是否具有准确的信息资料和可靠的立项依据，是否具有经济上的合理性和技术上的先进性；对支出项目技术方案的效果考评，主要是对投资项目设计方案、项目实施方案的效果考评；对支出项目的经济性和有效性进行考评，主要是对项目本身的财务效益状况考评；对支出项目社会影响的效果进行考评，主要是对项目在社会经济、发展等方面有形、无形效益和结果的考评，重点是对一个地区社会、经济、环境等宏观方面产生的作用和影响进行考评。
　　考评结果的应用。英国财政支出的绩效考评得到了很充分的应用。绩效考评的结果成为调整政府长期经济目标和计划firLsIADpnCNwPUIlsTlAdsG9GxvsFWuGgGIpx9Ur6A=的依据，也成为财政部门对各政府部门制订以后年度预算的依据，还作为国会和内阁对各政府的行政责任制落实的重要依据，它促进了政府责任制的落实和加强，提高了政府的工作效率。
　　启示
　　法律框架是绩效考评的制度保障。西方国家公共支出绩效考评体系的建立都具有明确的法律依据，其公共管理主要是由国会或政府推动相关的法律法规的制订来实现的，公共支出管理及其绩效考评工作也不例外，美国和英国从一开始就高度重视法制建设。从我国公共支出管理的实际情况看，作为政府开展公共支出绩效考评的依据和规范，公共支出绩效考评是一项涉及范围广、内容复杂的系统工程，无论是考评工作的组织实施，还是考评结果的应用，都必须有相应的法律制度作保障。
　　严密的运作程序是保证考评规范、有效的基础。为保证绩效考评的规范性，两国政府都制定了严密的绩效考评程序。一是制定绩效目标。二是确定考评主体。三是选择衡量标准或指标。美英两国的考评体系的政府项目，大都纳入了以下指标：投入、能力、效率和生产力。好的项目测评系统运用公民问卷以考评公民满意度和见解。因此，调动公民参与的积极性，是推进政府公共部门绩效考评发展的一项重大发展。四是提交绩效报告。一个良好的绩效测评系统，会定期报告项目结果。五是使用后果和绩效信息。一个有效的绩效考评体系的信息被定期运用于项目计划中，让公众和管理者能够发现项目或服务的不足之处，以便改善项目运行和结果。
　　科学明确的指标体系保证了考评的政策导向。从美英两国绩效评估的历史来看，随着政府职能的不断增强，政府支出规模急剧扩大，支出的效率必然会带来质量的下降，因此，考评的重点必然转向质量和服务，从而建立起较完善的政府绩效评估机制。绩效考评与政府审计相对分离，从提供审计式的“鉴证和报告”的事后审查，转变到事前确定目标，事中和事后考评的评估制度，重在发现问题，找出原因，提出政策建议，从而提高财政支出使用效益，提高政府工作效率。
　　（作者单位：财政部教科文