我国银行业消费者权益保护需重点关注的几项工作

　　李源洪
　　近年来由于银行收费问题受到社会各界的高度关注，消费者权益保护问题也随之得到国内商业银行的日益重视。由于我国还缺乏较为完善的金融消费者保护法规，以致银行业对消费者权益保护工作的职能范围还存在不同的理解。本文结合境内外监管法规及银行消费者保护实务，对我国商业银行消费者保护工作应重点关注的几项工作做一阐述。
　　立足银行与消费者权益的平衡审查协议和制度
　　银行与消费者的法律关系绝大多数是依赖银行拟定的格式文本，在这些文本草拟阶段即渗透消费者权益保护机制，是有效保障消费者合法权益的根本所在。因为银行与消费者的关系毕竟是民商事法律关系，双方的基本权利和义务需要依赖双方签署的合约来规范。涉及消费者权益的银行内部制度与有关格式合同往往相辅相成，它们往往制约着银行内部工作人员的经营和操作，直接影响着消费者权益的保障，也有必要在草拟阶段考虑消费者权益的渗透，尤其是对有关监管法规的适用和遵循。具体而言，协议和制度的审查环节体现消费者权益的保护需要做好以下工作：
　　防范银行在合约、章程或格式文本中发生违法涉及消费者权益保护的强制性法规。例如《反不正当竞争法》规定“经营者销售商品，不得违背购买者的意愿搭售商品或者附加其他不合理的条件”。同样，银行不得在格式文本中违背客户意愿约定搭售、捆绑销售的条件。
　　确保银行监管规章中有关消费者权益保护的强制性规则在银行的制度和协议中得到体现，这是消费者权益保护的合规性风险控制问题。近年来，银监会出台的针对各种具体产品或服务的监管规定，越来越重视消费者权益保护。例如《商业银行理财产品销售管理办法》对银行理财产品文件中有关消费者权益保护作了许多强制性的设计要求，需要体现在具体的产品协议中。如该办法明确规定，销售文件应当包含专页风险揭示书应具备监管规定的最低陈述，风险揭示书应当使用通俗易懂的语言。《中国银监会关于进一步加强商业银行代理保险业务合规销售与风险管理的通知》规定商业银行销售人员在向客户推介和营销投资连结保险等复杂保险产品时，应当向其出具投保提示书。《商业银行信用卡业务监督管理办法》规范了信用卡章程的内容，该办法第五十七条还就领用合约内容作了要求“发卡银行应当在信用卡领用合同中明确规定以持卡人相关资产偿还信用卡贷款的具体操作流程，在未获得持卡人授权的情况下，不得以持卡人资产直接抵偿信用卡应收账款。国家法律法规另有规定的除外。”
　　业务准入环节从银行与消费者权益平衡角度，防止歧视消费者的制度性或者协议性条款的出现，尤其是一些惯例性的体现消费者权益保障的条款应该尽可能得到体现。例如一些格式文本中擅自授权银行单方解释服务合约的权利，合约中使用“根据银行有关规定，银行可以单方变更某某条款”等；有的格式文本中明确要求客户授权银行指定客户办理业务所需的律师事务所、保险公司等机构；在银行的免责事项范围随意扩大“不可抗力”的外延，将一些本应属于银行职责范围内控制的风险事件也纳入到不可抗力范围内等等。
　　当然，银行格式文本和制度的审核本来有内设的法律事务部门的审查，但是因为法律部门强调合法性和银行利益之上的定位，难于实现银行与消费者权益的平衡职能，故而确立消费者权益保护职能部门来相对独立地从银行利益与消费者权益平衡角度审核并提出意见，会有助于促成理性的格式文本和制度的形成。
　　监督约束银行产品或服务定价的理性选择
　　银行定价本为商业银行自主事宜，但是由于银行产品和服务的普遍性使得社会各界均关注银行的定价，尤其是银行基本服务收费的定价问题。正因为如此，我国监管当局已经把一些服务收费问题纳入到政府指导价范畴。现行有效的《商业银行服务价格管理暂行办法》将服务价格分别实行“政府指导价”和“市场调节定价”，对于政府指导价的服务事项收费，由国家发展和改革委员会会同中国银行业监督管理委员会制定和调整。
　　对于市场定价的绝大多数银行服务，因其定价具有明显的单方性、格式性，加上银行服务群体的广泛性，银行定价机理已经引起了社会各界的关注，尤其是自去年以来的银行收费已经成为社会关注的焦点问题，社会各界纷纷质疑银行收费合理性，并引发了价格主管部门——国家发改委推动银行收费定价目录修改的讨论。虽然各国有关消费者权益保护的监管法规均没有明确而系统化地规制从定价视角来强化银行对消费者权益的保护，但是客观地讲银行对于自主定价权的行使，应有一定的内部理性管治机制。服务定价的银行内部理性约束，是实质性保障消费则会权益的最有效的表现，在定价之外的消费者权益保障更多的是“程序性正义”的体现。实际上，我国《商业银行中间业务收费管理暂行办法》也明确规定，银行收费应该遵循“质价相符”的原则，这意味着银行在定价阶段就应该充分考虑“服务功能”所蕴含的“价格”含量，在定价后也需进一步落实与价格相匹配的服务，只有如此，银行才不会被消费者质疑和投诉其收费不合理。另外，前述办法也原则性强调“商业银行制定和调整价格时应充分考虑个人和企事业的承受能力”。该项要求具有很大的自由裁量性，但是它给监管机构裁判银行定价标准合理与否留下了监管的空间，这种规则是考虑到银行收费对社会影响的广泛性而提出了监管的原则性要求。
　　数年前，曾在国内一度热议的银行卡年费、跨行查询收费等问题都是消费者主张权利的表现，也是社会关注消费者权益的表现。我国银监会在近年来的一系列涉及消费者权益保护的监管规章，对于银行收费定价问题给予了相当多的关注，如《中国银监会关于整治银行业金融机构不规范经营的通知》、《中国银监会、中国人民银行、国家发展改革委关于银行业金融机构免除部分服务收费的通知》等。《中国银监会关于整治银行业金融机构不规范经营的通知》非常明确地要求银行业金融机构在收费问题上的严格规范，也表明了监管当局对银行收费存在的一些局限和问题的治理态度。该文件还明确要求银行从定价机理中寻求解决的路径，即银行应全面梳理业务流程和相关内部管理制度，严格区分贷款融资和各项收费业务的不同营销、定价程序；对贷款融资，要从风险管理角度出发，对受理、审批、签约、放款、贷后管理等环节进行严格把关，防止层层附加条件；对其他服务收费业务，要从产品开发、功能设计、收益测算等环节进行充分论证和询价公示，防止自定价目和层层加价。
　　鉴于此，银行有必要从消费者权益保护角度重新审视其内部定价管理体制机制。银行服务定价的理性，既要考虑银行成本与收入的比较关系，也要考虑消费者心理承受及同业定价选择。尤其是在银行收费定价难于科学化地借助成本收入精准分析的阶段，定性化的理性分析收费标准不仅极为必要，而且有助于银行市场竞争策略选择。从国内银行收费定价实务来看，普遍尚未建立较为完善的定价设计、分析、评估、监测和监督约束机制。随着监管法规及价格管理部门对银行定价管理的日益严格化，银行有必要顺应消费者权益保护的潮流构建相应的内部定价约束机制，以理性平衡消费者权益与银行利益。
　　为消费者投诉提供必要保障
　　银行业消费者投诉的保障主要体现在两个方面，一方面是银行内部设计和实施相对自足的投诉处理体系，并有相应的人员、机构、机制和规程来落实；另一方面则由监管当局主导的具有行政管理色彩或者公司化运作的专门化投诉管理体系。具有行政色彩的如加拿大早在2001年出台《金融消费者管理局法》并据此成立金融消费者管理局，其重要职责之一就是处理金融消费纠纷。具有自治色彩的以我国台湾地区《金融消费者保护法》确立的具有财团法人地位的争议处理机构，还有英国金融申诉专员服务公司等为代表。英国的金融申诉专员服务公司(Financial Ombudsman Service Limited，FOS)，是独立于政府部门，金融申诉专员机构的法律形式一般是有限责任公司；在经费来源上，出于机构是公司而非政府部门、公司的工作人员亦非政府雇员的考虑，政府并不对金融申诉专员服务公司拨款资助，而是来自所管辖的金融机构所上缴的年费以及机构在审理案件时金融机构缴纳的个案审理费。我国目前还没有独立于银行之外的权威性专门化的投诉处理机制，但是值得注意的是中国人民银行济南分行2011年6月制定了《中国人民银行济南分行金融消费者申诉处理暂行办法》，该办法规定：人民银行各级分支机构成立金融消费者权益保护领导小组，领导小组由行长任组长成立领导小组下设金融消费者申诉处理中心，负责辖区金融消费者申诉处理工作和金融消费者权益保护的其他日常工作。
　　在银行内部处理投诉方面，我国银监会2012年5月发布的《中国银监会关于整治银行业金融机构不规范经营的通知》明确规范了银行的一系列处理投诉的职责和义务。该文件强调银行应构筑健全的投诉处理机制、流程和岗位责任制；应当设立或指定投诉处理部门，负责指导、协调、处理客户投诉事项；强化网点现场处理投诉的能力和加强投诉渠道建设。同时，该文件还就投诉登记、受理和处理告知，投诉事项的核查和整改等做了规范。尤其值得提出的是，该文件明确规定了投诉的处理时限，大大强化了投诉处理的刚性约束，即处理时限原则上不得超过十五个工作日；情况复杂或有特殊原因的，可以适HAPB+O7DzgJ+EQVDU4pwDA==当延长处理时限，但最长不得超过六十个工作日，并应当以短信、邮件、信函等方式告知客户延长时限及理由。在这种监管背景下，银行有必要精细化投诉处理的管理，尤其是在人员设置和操作规程的规范化管理方面需要夯实。
　　结合银行实务来看，国内银行已经普遍建立起投诉管理机制，尤其是今年银监会要求设置专线投诉电话以来，银行内部投诉管理体制机制得到进一步完善。但是值得注意的是，银行投诉管理仍然有必要从以下几方面强化：其一，银行投诉管理内部管理架构有待进一步完善。国内银行负责投诉的内设机构与主管投诉电话的部门往往分设，使得投诉受理及其处理很难一体化解决，银行有必要进行整合，通过专门化的内设机构一体化地主导投诉的受理和处理。其二，投诉的管理的队伍建设仍需加强。多数银行的投诉队伍让然停留于一般操作人员层面上，这也使得一些较为简单的投诉长年累月得不到有效解决。投诉管理人员既需要有较强的政策、法规知识，也需要熟悉业务流程和产品功能，还需要具备一定的纠纷解决技能技巧。其三，对投诉管理的认识还需提高。多数银行对待投诉还停留于被动受理、消极处理的层面上，未能将其提升到改进服务、完善产品、提升声誉的境界。实际上每件投诉背后，都有内部制度、体制、机制、流程等方面的局限，都值得反思、检讨，都应该延伸到内部经营管理环节的改进和完善层面来。
　　对特殊消费者群体给予特别保护
　　特殊消费者群体的保护是消费者权益保护的基本内容。境外有关金融消费者权益保护的监管法规对特殊消费者群体往往给予了大量的关注，为其接受服务提供必要的保障，也赋予他们一些特殊的权利或利益。特殊人群的金融服务，一方面体现在服务方式方法方面为其保留必要的特殊路径，另一方面则需要从经济方面为其适当进行有关费用的减免。这种监管保障是源于金融消费是消费者赖以生存和发展的基本领域，而特殊群体因其自身的生理和物质上的某些局限，如果按照纯粹市场化的逻辑来构建相关规则，则这些群体势必难于适应，甚至带来生存和发展的重大障碍或困难。基于此，境内外监管法规颇为重视特殊群体，例如残疾人、低收入群体（含离退休和低保人群等等）。
　　近年来，我国银监会出台了一些强化消费者特殊群体保护的文件。《中国银监会关于整治银行业金融机构不规范经营的通知》在特殊群体的保护问题上，明确提出：“银行业金融机构应切实履行社会责任，对特定对象坚持服务优惠和减费让利原则，明确界定小微企业、“三农”、弱势群体、社会公益等领域相关金融服务的优惠对象范围，公布优惠政策、优惠方式和具体优惠额度，切实体现扶小助弱的商业道德。”2012年5月发布了《中国银监会办公厅关于银行业金融机构加强残疾人客户金融服务工作的通知》。该通知规定：“银行业金融机构应当充分认识到，做好残疾人客户金融服务工作，是提高银行业服务水平和质量、履行社会责任、实现自身可持续发展的重要组成部分。”并强调“银行业金融机构应当牢固树立公平对待金融消费者的观念，总行（总公司）应当统一建立健全为残疾人客户提供金融服务的管理制度和业务流程”。“对于有条件的营业网点应当开设残疾人客户服务通道，为其提供服务便利”。“银行业金融机构应当加强对员工的日常培训，提升员工为残疾人客户服务的意识，普及无障碍服务知识。营业网点应当配备掌握无障碍服务方法和技能的员工，满足残疾人客户办理业务的基本需要。”这充分反映了我国监管机构对特殊消费者——残疾人给予的特别关注和保护。最近我国银监会正在草拟的《农户贷款管理办法（征求意见稿）》，也是对具有中国特色的消费者群体——农户设置相对特殊保护的一种制度体现，该征求意见稿强调保护农户消费者权益，如其中设置的阳光信贷、限时办结、贷款到期前预先提示借款人安排还款、严禁乱收费等不规范经营行为，严防假冒名贷款等规定，都充分体现了对农户消费者权益的保护。
　　特殊人群的特殊保障，一方面既可能体现为监管法规强制性保障，银行必须遵循有关规则，否则面临违规的风险；另一方面则是银行应该从人道主义、社会责任的角度为特殊群体提供某些法规未强制要求的必要保障。实际上，特殊群体在金融市场发展的不同阶段，会出现不同的必要需求，监管法规往往识别和提炼这些需求成为强制性法规的往往需要一定的时日，因此，银行需要从自觉、主动地应对这些发展，适时地为特殊人群提供某些保障。这些自觉性、主动性的考虑则需要消费者权益保障工作