公共服务外包：实践趋势与主要瓶颈

　　加强公共服务与社会管理是社会建设的重要内容，是各级政府的基本职责，中央和各级领导都高度重视公共服务与社会管理创新问题。源自西方的公共服务外包制度，是政府利用社会和市场资源生产、递送公共服务的一种制度创新，对于优化政府职能实现方式、提高政府管理服务水平、改善社会民生、构建和谐社会，作用重大。因此，深入研究借鉴先发地区公共服务外包的成功经验，积极探索、科学组织，广泛、深入、有效地开展政府公共服务外包，具有十分重要的实践意义和理论价值。
　　一、公共服务外包的内涵特征
　　要探讨外包改革的实践与理论问题，首先要搞清楚公共服务外包的概念内涵。就内涵而言，公共服务外包的涵义十分丰富，目前还没有形成一个完全统一、能为各界普遍接受的看法。在理论上，学者们一般从以下几个方面来理解公共服务外包：一是从治理机制的视角来理解，认为公共服务外包是政府从外部购买产品和服务的行为，本质上是把竞争和其他私人部门制度安排引入公共服务部门，形成一种公私混合的公共服务治理机制（OECD，1996)；二是从政府转型的视角来理解，认为公共服务外包是“引入私人承包商来提供公共服务”。在这种情况下，政府仍保留资金提供者的身份，但不再是服务的生产者和直接提供者，本质上是对政府职能边界重新划分和角色重塑（Young Chool Choi，1999）；三是从行为属性的视角来理解，认为公共服务外包是以政府机关或部门作为发包方，把有关事务性、技术性公共服务承包给有关市场主体(社会组织主体)的民事行为，本质上是一种委托——代理关系（毛光烈，2009；陈振明，2006）。
　　在实践上，公共服务外包一般采取合同承包、特许经营、公私合作制等方式加以推进，主要包括三个方面的内容：一是政府部门内部的事务性服务外包，如政府内部办公信息系统维护、后勤会务工作、人力资源管理外包等，这类服务主要是公共部门为确保自身有效运转而产生的服务需求，具有内部性、事务性的特点，进行外包主要是为节约成本、提高效率和集中政府精力于核心业务；二是政府管理和服务中的技术性服务外包，如规划编制、信息统计、专家咨询、课题调研等，这类服务是公共部门为更好履行自身公共管理和服务职责而产生的服务需求，具有间接性、专业性的特点，外包的动机除了节约成本以外，还包括突破公共部门能力瓶颈制约，提高专业化水平等；三是应由政府提供的公共性服务外包，如街道清洁、社区养老、公用事业、公共卫生、教育服务外包等，这类服务直接涉及到一定范围内社会民众切身利益，具有直接性、核心性和影响广泛性的特点。外包的目的在于缓解政府生产资源短缺压力，提高政府服务绩效，增强民众满意度。但由于对公共服务内涵的理解存在差异，许多学者认为，上述的事务性、技术性服务属于政府内部的辅助性服务，并不是真正意义上的公共服务，不应该包括在公共服务外包范围之内。因此，对于公共服务外包实践，有广义和狭义两种理解。广义的理解包括上述三种类型，狭义的理解仅指最后一种。本文从广义的视角进行分析。
　　综上所述，公共服务外包实质上是指政府通过行政方式筹集资源、作出决策、确定公共服务标准，然后再以市场机制为杠杆，通过招投标、合同承包、特许经营等多种方式调动私营部门、非赢利部门等参与，在竞争中完成生产提供的新型公共服务供给方式。这一新型供给模式具有间接生产，多中心治理，政府与市场分工合作等特点。
　　二、我国公共服务外包改革的实践趋势
　　在我国，公共服务外包制度于20世纪90年代被引入到行政体制改革实践，由沿海地区地方政府在局部领域进行试验探索。随着我国服务型政府建设进程的深化，公共服务外包越来越为各界熟知和接受，目前我国的这一改革正呈现出纵深发展的趋势。
　　（一）改革领域：日益趋近政府核心职能
　　我国的公共服务外包首先肇始于城市管理中的事务性服务，深圳、上海等城市政府在20世纪90年代率先在街区清洁、园林绿化、公用设施维护等距政府权力中心较远的领域开展购买服务。随后，一些地方政府开始把政府自身内部的一些事务性服务，如政府内部办公信息系统维护、后勤会务工作、人力资源管理等外包给企业或社会组织，并逐渐在公共交通、自来水供应等公用事业领域试点探索外包改革。近年来，我国的外包改革领域进一步扩展，日渐趋近政府的核心职能。
　　一方面，政府工作中的一些技术性、决策性服务，如规划编制、信息统计、专家咨询、课题调研等越来越多地被外包；另一方面，行政管理执法领域也开始探索试验外包改革，出现了深圳西乡“综合执法管理”外包和湖南邵东“治安巡逻”外包等较为典型的外包改革项目。同时，外包改革开始渗透到党务领域。为了破解任务繁重、人手不足的难题（无锡新区管委会组织部仅11人，却挂了12块牌子），苏南的无锡新区开始探索试验党务外包改革，把党建研究、形象宣传、文体活动，甚至是基层党组织组建，都不同程度外包给企业、科研院所等机构。
　　（二）改革动力：从自发到自觉
　　我国的外包改革主要由地方的党委和政府推动实施，最初主要是一些基层党委、政府的职能部门为了破解工作难题在局部领域自发探索推进，一些肩负繁重社会管理和服务职能的基层政府，由于自身财力、人力有限，直办、包办公共服务很难实现，被迫尝试“外包”破解难题。
　　随着外包改革领域的扩展和成效的显现，近年来我国的公共服务外包呈现出自觉发展的态势，专门推进外包改革机构、政策措施、工作平台不断涌现。2005年，无锡市率先出台了《关于政府购买公共服务的指导意见(试行)》；2006年，国家财政部出台了政府购买社区公共卫生服务试点工作的指导意见；2008年上海浦东区政府、深圳宝安区政府，2009年浙江省嘉兴市政府、宁波市政府，2010年四川成都、深圳福田区、湖南长沙市，也相继出台推进公共服务外包的政策或方案。
　　（三）改革成效：有力提升了政府社会管理与服务水平
　　尽管关于公共服务外包制度还存在着一定的争议，但实践领域取得的成果表明，这一改革是推进公共服务与社会管理创新的重要抓手，有力地提升了政府的管理和服务水平。
　　一是少花钱、多办事，提高了服务效率。实行外包后，行政配置、人工成本低，办事环节少，政府提供社会管理和公共服务的成本明显减少，但质量则有显著改善。
　　二是精机构、减人员，加快了事业单位改革步伐。引入“整体外包”、“招投标”等市场化手段与机制后，政府由“养人”变成了“养事”，相关的事业单位改革步伐明显加快。比如，深圳市在2007年对城市管理相关业务外包后，针对市政公园管养方面的事业单位进行了改革，成立了“深圳市公园管理中心”，取消按单位、按编制核拨经费的办法，实行“以事定费”体制，而且单位内部也建立起职位职级管理制度，实行“级随岗走、薪随岗变”的市场化人员聘用、工资分配和社会保障制度。
　　三是引资本、添力量，缓解了政府财政压力。随着经济社会的快速发展，民众对公共服务需求快速增长，通过购买服务，吸纳社会力量参与公共服务，有助于克服公共服务提供中的财政资金、专业技术力量不足，充分发挥财政资金四两拨千斤的作用。
　　三、公共服务外包瓶颈：四大难题亟需重点突破
　　（一）疑惑：亟待破解“什么能买什么不能买”
　　深圳西乡、湖南邵东的“治安外包”之所以会引起争议，一方面是人们担心治安外包会导致公权力滥用；另一方面是公共服务购买的范围缺乏制度上的厘清和规范。2003年，《政府采购法》正式实施，但在采购范围中，对于“服务采购”的理解仅限于政府自身运作的后勤服务，而范围更广泛、更重要的公共服务并没有被列入采购范围。这不仅使得一些地方政府深化外包改革缺乏准确、有效的政策依据，也使得政府服务采购大多局限于公务车辆维修与保险、计算机通用软件、会议服务等少数领域，导致服务采购比例偏低，制约外包改革发展。目前，更多的外包改革实践，是一些肩负繁重社会管理和服务职能的基层政府，在财力、人力不足的条件下，被“逼”出来的，导致争议或存在一定程度的不规范，在所难免。
　　（二）尴尬：亟待破解“畸形买方市场”
　　从理论上说，公共服务市场主体比公共部门具有更强的成本意识、更严格的管理和更灵活的反应能力，也就更能够促进竞争，提高服务质量并降低成本。但现实中，情况却并非如此。最重要的因素之一，就是公共服务市场发育困难，市场主体没有完全形成。这个市场主体可以是非营0QzSWWaBb9xHl0dBJBMHs2j/258hoOcVfhNIRWHg11g=利组织、营利组织、事业单位等。在一些公共服务购买比较成熟的国家，主要是非营利组织，因为其宗旨更适合从事公共服务的生产。而在我国却多是企业，并且为数不多。例如人口超过1400万的广州，公共服务购买洽谈会仅有34家社工服务机构出席；而人口不过700万的香港，却有超过1万家民间组织，承担了大量社会管理和服务的功能。在市场主体不足的情况下，政府的选择非常有限，竞争难以充分开展，公共服务外包后的服务数量和质量很难保障。
　　（三）阻力：亟待破解“与既有利益格局冲突”
　　我国大部分公共服务过去都由政府部门或者事业单位垄断提供，外包改革必然会引起既得利益者受损，遭遇改革阻力。例如，深圳西乡街道向物业公司购买服务，委托它们代行城市管理职责之后，公众和原有的管理服务机构——居委会接触的几率大大减少，居委会可支配的资源和权力大大减少，这引起了居委会工作人员的不满。在江西省乐安、兴国、宁都三县实施的非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目中，也都因为分流了三县原有政府扶贫部门掌握的扶贫资金而受到了三县扶贫办的抵制。而随着外包改革范围的扩大和程度的深化，类似的问题还会不断涌现，新旧体制、利益格局的冲突势必会制约外包改革的深化。
　　（四）瓶颈：亟待破解“技术与能力障碍”
　　公共服务外包涉及到政府理念和实际操作多方面的变化，是一项复杂的系统工程，成功实施有赖于操作技术和参与主体能力作为保障。但作为一项制度创新，目前我国还缺乏公共服务外包方面的深入实践和经验总结，一些地方政府及其官员还面临着操作技术和实践能力的瓶颈。如，2008年四川省武侯区在全省率先尝试向物业公司购买服务后，当地一些官员表示，由于没有受过相关的训练，缺乏招投标、服务定价、合同管理、业绩监督等方面的专业知识和操作技能，在履行相关服务外包决策规划、政策制定、改革组织、秩序监管职责时，常常感觉到“力不从心”。比如，因为缺乏相关法律知识，在进行合同管理时，面临很大的实现压力，很担心合同中有“陷阱”。
　　四、推进公共服务外包实践的理性思考
　　公共服务外包改革，既是一项观念和方法创新，也是一项技术和制度创新，要破解上述难题，关键要在以下几个方面有所突破：
　　（一）主体培育：形成多中心治理结构
　　为了实现公共服务供给主体的多元化，必须加快政府职能的转变，不断培育发展壮大市场、社会力量参与公共服务的供给。对于市场力量来说，不仅应减少政府干预，而且还应该为各类市场主体提供平等的竞争机会，逐步打破行政壁垒、垄断经营，简化公共服务市场准入程序，使市场力量不断发展壮大。一定要引入市场竞争机制，实行公开发包、接包，形成充分竞争打破独家垄断，促进公平竞争。要真正做到不搞条条或块块保护主义，地不分南北，单位不分公私或事业企业，隶属关系不分市内市外，一视同仁，实行公平的国民待遇；对于社会力量来说，要大力发展非政府组织，要从防范和限制向信任和扶持转变，提高非政府组织的相对独立性和自主地位。
　　（二）制度创新：建立科学规范的外包制度
　　一要建立公共服务外包业务品种、数量、质量的广泛社会调查、民主决策和科学决策的制度。作为政府或主管部门，要主持并直接参与调研，以便扮演好服务外包的代理商、组织者的角色。可以请有资质的社会统计调查机构按照规范科学的方式进行社会调查、社会问卷，然后进行统计分析，提供专题业务报告。同时还要建立民主听证、民主科学决策制度。
　　二要优化外包合同的监督与评估机制。政府应通过多种渠道和形式，广泛收集承包方履行外包合同的相关信息，进行系统的监督和实施宏观指导。为了确保承包方能持续提供高质量的外包服务，并能发现相关问题、缺陷，还要运用科学化的绩效评估指标对承包方的外包服务实行全面有效的绩效评估。
　　三要建立完善公共服务外包的合同制度。主要在承包商的承包方案、承包合同内容的确定上，做到以下几个明确：一是明确承包项目经理；其次明确承包服务的数量、质量与报酬支付方式相挂钩的服务质量保证制度；三是建立公共服务外包听取服务对象意见的制度；四是建立根据规范的服务业绩、质量评价标准开展相对挂钩付费的激励机制；五是建立动态中止合同的制度。
　　四要建立标准化、科学的公共服务外包的评价考核制度和动态的激励机制。首先要研究制订公共服务外包的专项评价综合考核的评价标准。可以按照服务品种、服务数量，尤其是质量的高低，通过广泛征求意见来确定标准体系，并每年予以改进完善。其次要建立政府主管部门主持，专业社会统计评价机构负责评价，服务对象民意问卷调查补充相结合的评价制度。三是要建立与公开综合评价相适应的激励机制。
　　（三）腐败预防：引入正当法律程序
　　为了减少权力“寻租”，防止腐败发生，必须建立政府公共服务外包的正当法律程序。严格遵循公开、公平、公正的原则，尤其要为公民提供参与公共服务的机会和选择公共服务产品的余地。公共服务外包的决策阶段，应依照《国务院关于加强法治政府建设的意见》等规定的要求，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为服务外包决策的必经程序。在公共服务外包合同的招标阶段，相关信息要及时公开。对于所要外包公共服务的对象、方式、步骤、时限、申请人的资质等相关信息都应当以公告的形式及时向社会发布，做到公开透明。
　　（作者单位：宁波市人民政府发展研究中